Intervention de Laurence Rossignol

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui la ratification de l’ordonnance de transposition de la directive de 2009 relative au marché d’échange des quotas d’émission de gaz à effet de serre.

En tant que parlementaires, notre marge de manœuvre dans le cadre de ce texte de ratification d’une ordonnance, qui est, de plus, une transposition de directive, est relativement réduite. Ce projet de loi nous offre néanmoins l’opportunité de nous pencher, après Mme la ministre, sur le fonctionnement du marché des quotas de CO2 et sur ses nombreuses difficultés.

Lors de la signature du protocole de Kyoto en 1997, les États ont pris des engagements contraignants en termes de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. L’Union européenne s’est alors engagée à réduire, d’ici à 2012, ses émissions globales de 8 % par rapport au niveau de 1990. Afin de remplir cette obligation, la solution retenue a été de mettre en place un système communautaire d’échange de quotas de gaz à effet de serre à l’usage des sites industriels les plus émetteurs de CO2. C’est l’objet de la directive Énergie du 13 octobre 2003.

Dans le cadre de ce marché, chaque État détermine, en lien avec la Commission européenne, un niveau global d’émissions de CO2 compatible avec l’objectif de Kyoto. Il lui revient ensuite de répartir ce montant global en quotas de CO2, c’est-à-dire en autorisations d’émissions de CO2, entre les installations industrielles situées sur son territoire et entrant dans le champ du dispositif.

Jusqu’à présent, les quotas ont été attribués gratuitement aux exploitants, en fonction des émissions générées au cours des années précédentes, diminuées d’un taux d’effort. Le système est simple : l’exploitant qui a consommé tous ses quotas de CO2 doit racheter, sur le marché secondaire, des quantités supplémentaires auprès d’autres opérateurs disposant, quant à eux, d’un excédent. Dans l’hypothèse où il demeurerait en déficit de quotas, il doit s’acquitter de pénalités financières non libératoires.

Les deux premières phases du marché de quotas, de 2005 à 2007, puis de 2008 à 2012, ont permis la mise en place du dispositif et son lancement. Le système concerne aujourd’hui plus de 11 000 installations en Europe, dont 10 % en France. Les trois secteurs les plus importants en termes de quotas de CO2 sont ceux de l’acier, de l’électricité et du ciment.

La mise en place du marché des quotas s’est accompagnée du développement d’un marché secondaire, avec des places d’échanges comme BlueNext, à Paris, ou encore ECX, à Londres.

À partir de 2013, les choses vont devoir quelque peu changer. Le paquet énergie-climat de décembre 2008 a conduit à l’adoption de la directive 2009/29/UE du 23 avril 2009. Ce texte fixe un objectif ambitieux de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 21 % en 2020 par rapport au niveau de 2005, soit une baisse annuelle moyenne de 1, 74 %. Il remanie en conséquence le marché d’échange des quotas carbone en vue de la troisième phase 2013-2020. C’est cette directive dont il s’agit ici d’approuver la transposition.

La directive de 2009 fait évoluer le système actuel vers des mécanismes harmonisés et gérés à l’échelon européen. Désormais, un montant global de quotas sera disponible pour l’ensemble de l’Union européenne afin d’être réparti entre les différents secteurs d’activité. Ce mécanisme doit permettre de mettre fin aux disparités actuellement constatées entre les différents plans nationaux d’allocation des quotas.

La directive vise aussi à inclure de nouveaux secteurs et de nouveaux gaz dans le dispositif afin d’améliorer son efficacité environnementale. Il s’agit principalement d’inclure les émissions de CO2 liées aux produits pétrochimiques, à l’ammoniac et à l’aluminium ainsi que les émissions de protoxyde d’azote.

Enfin et surtout, la directive de 2009 met un terme à l’allocation gratuite des quotas. À compter de 2013, le principe applicable est celui de la mise aux enchères des quotas par les États membres. Les entreprises d’électricité devront acquérir la totalité de leurs quotas dans le cadre d’enchères. Les autres secteurs verront progressivement la part d’allocation gratuite de quotas diminuer, passant de 80 % en 2013 à 30 % en 2020, en vue de parvenir à la suppression des quotas gratuits en 2027.

La possibilité d’attribuer des quotas gratuits existera toujours pour les secteurs d’activité exposés à un risque important de fuite de carbone, c’est-à-dire de délocalisations industrielles motivées par le coût du carbone au sein de l’Union européenne.

L’article 10 de la directive impose que la moitié au moins du produit des enchères soit affectée à des actions en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. En France, le Gouvernement a indiqué que les crédits dégagés serviraient à financer le plan de rénovation thermique annoncé lors de la conférence environnementale du mois de septembre dernier, ce qui paraît tout à fait conforme à l’objectif européen.