Séance en hémicycle du 12 mars 2013 à 21h30

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2012-827 du 28 juin 2012 relative au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre pour la période 2013-2020 (projet n° 770 [2011-2012], texte de la commission n° 408, rapport n° 407).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission, madame la rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la détermination de la France à lutter contre le réchauffement climatique est sans faille. Ce phénomène est un fait scientifique irréfutable, comme l’a confirmé la Banque mondiale dans son rapport publié au mois de novembre 2012. Il y est précisé qu’une hausse de quatre degrés de la température du globe est à prévoir à l’horizon 2060, ce qui est bien supérieur aux estimations scientifiques réalisées jusqu’à présent.

C'est une réalité : le changement climatique s’accélère. La crise écologique s’ajoute aujourd'hui à la crise économique que nous traversons. Elle se traduit par des changements climatiques aux dommages considérables, comme des vagues de chaleur extrême ou des tempêtes avec toutes les conséquences que l’on peut imaginer sur la vie humaine et, bien évidemment, sur l’économie.

Lors de la dernière conférence sur le climat, à Doha, à laquelle un certain nombre de sénateurs étaient présents, j’ai eu l’occasion de mesurer le décalage entre l’urgence de la situation, qui nécessiterait un engagement vigoureux et déterminé de la communauté internationale, et la complexité, voire la lenteur, des négociations en cours.

Depuis la conférence de Copenhague, aujourd'hui considérée comme un échec, on peut dire que, d’un certain point de vue, nous sommes entrés dans une phase de stagnation, voire de recul, des négociations internationales sur le climat. Cette conférence s’est achevée sur un résultat modeste, notamment l’engagement de l’Europe dans une deuxième période du protocole de Kyoto.

Le système européen d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre est aujourd'hui l’outil indispensable de la mise en œuvre de ce protocole. Il a jusqu’à présent constitué la pierre angulaire de la stratégie européenne pour réduire ces émissions.

Le marché européen du carbone a permis à l’Union européenne et, au sein de celle-ci, à la France d’atteindre à moindre coût l’objectif de réduction fixé au titre du protocole de Kyoto pour 2012. En donnant aux émissions de gaz à effet de serre une valeur économique, il a pour vocation d’inciter les pollueurs à intégrer celles-ci dans leurs décisions d’investissement et dans leur stratégie de développement. Par ailleurs, il stimule l’apparition de projets dans le domaine des technologies à faibles émissions de CO2. Enfin, il est devenu le moteur du développement d’un marché mondial du carbone et a ainsi aidé à canaliser vers les économies en transition des fonds contribuant à leur développement durable.

Le système couvre 12 000 installations industrielles responsables d’environ 40 % des rejets totaux de gaz à effet de serre dans l’Union européenne. Il a commencé à fonctionner le 1er janvier 2005. La première phase de trois ans, de 2005 à 2007, a été suivie par une deuxième phase de cinq ans, de 2008 à 2012.

Pour la troisième phase, qui couvre la période 2013-2020, un nouveau dispositif a été mis en place par la directive européenne du 23 avril 2009, modifiant la directive Quotas de 2003.

Mesdames, messieurs les sénateurs, l’ordonnance qu’il vous est proposé de ratifier ce soir permet d’intégrer cette modification dans notre droit national. Elle prévoit principalement l’extension du champ d’application du système d’échange de quotas et la modification du système d’allocation.

Tout d’abord, le périmètre du système d’échange est étendu à de nouveaux secteurs, notamment ceux de la chimie et de l’aluminium, et à de nouveaux gaz à effet de serre, comme le protoxyde d’azote. Par ailleurs, le dispositif dominant d’allocation gratuite des quotas est progressivement remplacé par un système de mise aux enchères. Une partie importante des acteurs concernés devront ainsi acheter les quotas nécessaires pour couvrir toutes leurs émissions de gaz à effet de serre.

Pour les secteurs non exposés à un risque important de concurrence internationale, les quotas alloués gratuitement seront progressivement réduits de 80 % en 2013 à 30 % en 2020. La production d’électricité n’en bénéficiera plus.

En revanche, le principe d’allocation gratuite de quotas est conservé pour certains secteurs industriels exposés à un risque important de concurrence internationale : 170 secteurs continueront donc à recevoir 100 % de quotas gratuits, à condition que leurs installations n’émettent pas plus de gaz à effet de serre que les 10 % d’installations les moins émettrices de l’Union européenne. Cela concerne notamment les activités de production manufacturière, la métallurgie, les matières premières, le textile, le papier, la construction, l’agroalimentaire et la chimie.

Ce nouveau système d’allocation par enchères permettra de recueillir à partir de 2013 des recettes qui serviront à financer le plan de rénovation thermique, au travers du budget de l’Agence nationale de l’habitat. Cette mesure fait partie des décisions prises dès l’été dernier dans le cadre des arbitrages budgétaires.

La ratification de l’ordonnance du 28 juin 2012 est, par conséquent, une étape nécessaire dans notre politique de lutte contre le réchauffement climatique.

Je tiens à saluer le travail de Mme la rapporteur, Laurence Rossignol, qui a contribué à enrichir le texte d’un amendement important, visant à compléter l’article L. 229-8 du code de l’environnement par une disposition prévue dans la directive, selon laquelle l’allocation de quotas à titre gratuit diminue chaque année jusqu’à disparaître en 2027. Cet objectif, qui renforce l’efficacité environnementale du système, me paraît nécessaire ; c’est pourquoi le Gouvernement approuve cette initiative.

Le débat de ce soir nous offre également l’occasion d’aborder la situation du marché carbone et la lutte contre le réchauffement climatique à l’échelle européenne.

Il faut, je crois, regarder les choses en face.

Le système européen d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre est confronté depuis 2008 à une crise sans précédent, essentiellement due à deux facteurs.

En premier lieu, la crise économique a réduit l’activité des industries les plus émettrices, ce qui a mécaniquement entraîné une diminution des émissions de gaz à effet de serre, sans qu’un effort significatif supplémentaire s’impose. Presque tous les secteurs ont bénéficié d’un niveau de quotas supérieur à celui qui leur était nécessaire, ce qui explique qu’il y ait à ce jour environ un an d’émissions « en trop » dans le système. En l’absence d’un retour à une croissance économique forte, ce déséquilibre provoque automatiquement une baisse du prix du carbone.

En second lieu, une incertitude pèse sur l’avenir des négociations internationales relatives au climat, des efforts communs de la communauté internationale dans la lutte contre le réchauffement climatique et même du système européen après 2020.

En conséquence, le cours de la tonne de CO2 est passé d’environ 8 euros au mois d’octobre 2012 à 4 euros aujourd’hui. Le 24 janvier dernier, le prix du quota a atteint son niveau historiquement le plus bas : 2, 81 euros.

Cette situation entraîne des conséquences très importantes, puisque le prix de la tonne de CO2 ne remplit plus le rôle de signal qu’il était censé jouer pour infléchir les décisions d’investissement des industries émettrices.

Autre conséquence majeure, le charbon fait son retour dans les principaux pays européens.

C'est le cas en Allemagne où, d’après l’Institut national de la statistique allemand, les émissions du secteur électrique fonctionnant au charbon ont augmenté de 5 % en 2012 par rapport à 2011.

Au Royaume-Uni, la part de l’électricité produite à partir du charbon est passée de 27 % en 2011 à 38 % en 2012.

En France même, les émissions de CO2 sont en hausse dans le secteur électrique. Ainsi, la part du charbon dans la production d’électricité a progressé de 35 % en 2012, même si elle reste modeste, passant de 2, 5 % à 3, 3 %. Entre 2009 et 2011, la consommation de charbon a augmenté de 7 % dans l’ensemble de l’Union européenne. Je prends cet exemple, parce qu’il montre de façon nette le lien entre prix à la tonne de CO2 et recours aux énergies fossiles.

Ces tendances contredisent la croyance – je ne sais pas si c’est le mot qui convient – selon laquelle nos économies évolueraient mécaniquement vers des modes de production moins émetteurs de gaz à effet de serre.

La hausse de la consommation du charbon en Europe est d’autant plus inquiétante qu’elle s’inscrit dans un mouvement observé à l’échelle mondiale. Selon l’Agence internationale de l’énergie, le charbon serait, d’ici à une décennie, la première énergie mondiale, devant le pétrole.

Dans ce contexte, la France soutient actuellement, avec douze autres États membres, les initiatives de la Commission européenne en vue d’améliorer la régulation immédiate du marché européen du carbone. Elle apporte notamment son appui à la proposition de la Commission européenne dite « back loading » qui consiste à procéder à un gel de 900 millions de quotas de CO2 dont la mise aux enchères serait reportée dans le temps.

Préoccupé par la volatilité des prix du carbone, le Gouvernement considère néanmoins qu’il ne peut s’agir que d’une réponse à court terme et qu’il faut désormais envisager des changements structurels. Nous souhaitons qu’un débat puisse s’engager rapidement au sein de l’Union européenne, notamment lors du Conseil européen du mois de mai prochain, sur les solutions structurelles de réforme du système européen d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre.

Pour promouvoir en particulier la décarbonisation de nos économies, il est impératif de s’inscrire dans une perspective de long terme et de fixer dès à présent des objectifs au-delà de 2020.

C’est ce que le Président de la République François Hollande a indiqué lors de la conférence environnementale. Il a précisé que notre ambition était de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % en 2030, de 60 % en 2040, ce qui nous conduira sur la route du facteur 4 en 2050.

Ce sont des objectifs absolument nécessaires pour donner aux acteurs économiques la visibilité de long terme qu’ils attendent aujourd’hui. Ils contribueront également à relever le prix du quota, ce qui permettra à l’Europe de conserver son rôle de pionnier dans le débat international sur le climat.

Il est aussi urgent de mettre en place un cadre de régulation garantissant le bon fonctionnement du marché carbone et favorisant la transparence et l’intégrité. Le rapport de Laurence Rossignol contient un certain nombre d’éléments sur les dysfonctionnements successifs qu’a connus le marché européen du carbone, dysfonctionnements dont il est temps de tenir compte.

Le marché européen du carbone ne couvre pas non plus tous les secteurs économiques et n’est pas le seul instrument pertinent. La Commission européenne a par exemple engagé une révision de la législation sur la taxation de l’énergie pour y introduire une composante carbone. Nous soutenons ses travaux. J’estime que l’extension du marché carbone à de nouveaux secteurs économiques doit être envisagée.

Enfin, à travers ces réformes, l’Union européenne devra savoir faire preuve d’un « patriotisme écologique » européen, pour reprendre une formule que j’ai utilisée dans les débats français sur les énergies renouvelables. Pour des raisons à la fois industrielles et sociales, il nous faut prendre en compte le fait qu’aujourd’hui, dans les produits de consommation courante, la part des émissions de gaz à effet de serre liée à notre production nationale a diminué, tandis que la part des émissions de gaz à effet de serre liée aux importations a augmenté. C’est la fameuse question du mécanisme d’inclusion carbone dont nous souhaitons qu’il soit mis en débat à l’échelle européenne.

Face au défi mondial du réchauffement climatique, les négociations internationales sur le climat restent un enjeu de taille. Je pense notamment à la conférence sur le climat qui se tiendra en 2015. La France s’est portée candidate pour accueillir ce rendez-vous majeur.

Le débat national sur la transition énergétique doit aussi nous permettre d’être exemplaires dans cette perspective.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je suis convaincue que l’examen de ce texte nous donnera l’occasion d’une discussion fructueuse sur l’ensemble de ces questions. La ratification de cette ordonnance est indispensable à la poursuite de nos efforts. §

La parole est à Mme la rapporteur.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui la ratification de l’ordonnance de transposition de la directive de 2009 relative au marché d’échange des quotas d’émission de gaz à effet de serre.

En tant que parlementaires, notre marge de manœuvre dans le cadre de ce texte de ratification d’une ordonnance, qui est, de plus, une transposition de directive, est relativement réduite. Ce projet de loi nous offre néanmoins l’opportunité de nous pencher, après Mme la ministre, sur le fonctionnement du marché des quotas de CO2 et sur ses nombreuses difficultés.

Lors de la signature du protocole de Kyoto en 1997, les États ont pris des engagements contraignants en termes de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. L’Union européenne s’est alors engagée à réduire, d’ici à 2012, ses émissions globales de 8 % par rapport au niveau de 1990. Afin de remplir cette obligation, la solution retenue a été de mettre en place un système communautaire d’échange de quotas de gaz à effet de serre à l’usage des sites industriels les plus émetteurs de CO2. C’est l’objet de la directive Énergie du 13 octobre 2003.

Dans le cadre de ce marché, chaque État détermine, en lien avec la Commission européenne, un niveau global d’émissions de CO2 compatible avec l’objectif de Kyoto. Il lui revient ensuite de répartir ce montant global en quotas de CO2, c’est-à-dire en autorisations d’émissions de CO2, entre les installations industrielles situées sur son territoire et entrant dans le champ du dispositif.

Jusqu’à présent, les quotas ont été attribués gratuitement aux exploitants, en fonction des émissions générées au cours des années précédentes, diminuées d’un taux d’effort. Le système est simple : l’exploitant qui a consommé tous ses quotas de CO2 doit racheter, sur le marché secondaire, des quantités supplémentaires auprès d’autres opérateurs disposant, quant à eux, d’un excédent. Dans l’hypothèse où il demeurerait en déficit de quotas, il doit s’acquitter de pénalités financières non libératoires.

Les deux premières phases du marché de quotas, de 2005 à 2007, puis de 2008 à 2012, ont permis la mise en place du dispositif et son lancement. Le système concerne aujourd’hui plus de 11 000 installations en Europe, dont 10 % en France. Les trois secteurs les plus importants en termes de quotas de CO2 sont ceux de l’acier, de l’électricité et du ciment.

La mise en place du marché des quotas s’est accompagnée du développement d’un marché secondaire, avec des places d’échanges comme BlueNext, à Paris, ou encore ECX, à Londres.

À partir de 2013, les choses vont devoir quelque peu changer. Le paquet énergie-climat de décembre 2008 a conduit à l’adoption de la directive 2009/29/UE du 23 avril 2009. Ce texte fixe un objectif ambitieux de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 21 % en 2020 par rapport au niveau de 2005, soit une baisse annuelle moyenne de 1, 74 %. Il remanie en conséquence le marché d’échange des quotas carbone en vue de la troisième phase 2013-2020. C’est cette directive dont il s’agit ici d’approuver la transposition.

La directive de 2009 fait évoluer le système actuel vers des mécanismes harmonisés et gérés à l’échelon européen. Désormais, un montant global de quotas sera disponible pour l’ensemble de l’Union européenne afin d’être réparti entre les différents secteurs d’activité. Ce mécanisme doit permettre de mettre fin aux disparités actuellement constatées entre les différents plans nationaux d’allocation des quotas.

La directive vise aussi à inclure de nouveaux secteurs et de nouveaux gaz dans le dispositif afin d’améliorer son efficacité environnementale. Il s’agit principalement d’inclure les émissions de CO2 liées aux produits pétrochimiques, à l’ammoniac et à l’aluminium ainsi que les émissions de protoxyde d’azote.

Enfin et surtout, la directive de 2009 met un terme à l’allocation gratuite des quotas. À compter de 2013, le principe applicable est celui de la mise aux enchères des quotas par les États membres. Les entreprises d’électricité devront acquérir la totalité de leurs quotas dans le cadre d’enchères. Les autres secteurs verront progressivement la part d’allocation gratuite de quotas diminuer, passant de 80 % en 2013 à 30 % en 2020, en vue de parvenir à la suppression des quotas gratuits en 2027.

La possibilité d’attribuer des quotas gratuits existera toujours pour les secteurs d’activité exposés à un risque important de fuite de carbone, c’est-à-dire de délocalisations industrielles motivées par le coût du carbone au sein de l’Union européenne.

L’article 10 de la directive impose que la moitié au moins du produit des enchères soit affectée à des actions en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. En France, le Gouvernement a indiqué que les crédits dégagés serviraient à financer le plan de rénovation thermique annoncé lors de la conférence environnementale du mois de septembre dernier, ce qui paraît tout à fait conforme à l’objectif européen.

Très bien !

L’ordonnance du 28 juin 2012, qu’il s’agit ici de ratifier, a procédé à la transposition en droit interne de ces différentes dispositions. Elle modifie essentiellement le code de l’environnement.

Premièrement, la directive prévoit que doit entrer dans le champ de la directive toute installation de combustion, quelle que soit sa nature. Les installations nucléaires de base seront donc ainsi intégrées au dispositif.

Deuxièmement, l’article 27 de la directive prévoit que les États peuvent exclure du système de quotas un certain nombre d’installations de petite dimension ainsi que les hôpitaux. Dans la transposition proposée, cette exclusion est prévue pour les seuls hôpitaux, lesquels se voient, en contrepartie, assignés des objectifs de réduction de leurs émissions.

Troisièmement, l’article L. 229-8 du code de l’environnement est réécrit pour prévoir que, désormais, la mise aux enchères des quotas est le mode d’allocation de principe. Le taux de quotas gratuits pour les secteurs non exposés aux risques de délocalisations doit diminuer progressivement chaque année pour s’établir à 30 % en 2020. En revanche, les installations des secteurs considérés comme exposés aux fuites de carbone bénéficieront d’un taux de quotas gratuits de 100 %.

Quatrièmement, le code de l’environnement est adapté pour définir une durée des phases du système d’échange de huit ans au lieu de cinq ans et prévoir un registre des émissions à l’échelon européen et non plus national.

La commission du développement durable a constaté que l’ordonnance de 2012 opérait une transposition rigoureuse de la directive de 2009. Il lui a toutefois semblé nécessaire d’adopter un amendement afin de compléter le quatrième article de l’ordonnance. Celui-ci prévoit, conformément à la directive, que l’allocation de quotas gratuits doit diminuer chaque année pour s’établir à 30 % en 2020. Cependant, et contrairement à ce qui est prévu dans la directive, l’ordonnance ne précise pas l’échéance suivante, à savoir la suppression totale des quotas gratuits en 2027. Le nouvel article 2 vise donc à réparer cet oubli. En effet, il ne faut pas perdre de vue qu’à terme les quotas dans leur ensemble doivent être alloués par enchères.

Aujourd’hui, cependant, l’enjeu n’est plus seulement la transposition correcte des textes européens. Le marché carbone fait face à de nombreuses difficultés structurelles et le débat sur ce texte doit être l’occasion d’attirer votre attention, madame la ministre – mais vous avez déjà ouvert ce débat –, et celle du Gouvernement tout entier sur un certain nombre de points.

Le système d’échange de quotas a été marqué par des scandales récents, qui soulèvent la question cruciale de la régulation de ce marché.

En 2009-2010, une fraude à la TVA de type « carrousel » a touché le marché carbone. Cette fraude s’est appuyée sur le régime fiscal applicable aux transactions transfrontalières entre deux États membres de l’Union européenne. Certains opérateurs achetaient des quotas dans un pays où les ventes étaient réalisées hors taxe. Ces quotas étaient ensuite revendus dans des pays où les transactions incluaient la TVA dans le prix. Au lieu de la reverser à l’État concerné, ils conservaient cette TVA comme un bénéfice. Cette fraude a concerné d’importants volumes, très difficiles à chiffrer avec précision : Europol a évoqué le chiffre de 5 milliards d’euros. Le scandale a conduit plusieurs États, dont la France, à mettre fin en urgence à la TVA sur les échanges de quotas d’émissions.

En filigrane se dessine donc la question de la régulation du marché carbone. La commission des finances du Sénat s’est penchée à de nombreuses reprises sur cette question.

Oui !

Il est important de souligner qu’en l’état actuel de la réglementation, avec la directive de 2009, la question n’est pas tranchée. Le texte ne prévoit qu’un contrôle ex post du marché par la Commission européenne. Aujourd’hui, il n’existe toujours pas de « gendarme » du marché européen du carbone.

Autre illustration des difficultés de ce marché, l’intégration des compagnies aériennes dans le dispositif est en recul. Selon le calendrier initial, les compagnies aériennes opérant dans le ciel de l’Union européenne devaient, au mois d’avril 2013, compenser 15 % de leurs émissions de gaz à effet de serre de l’année 2012 en achetant des crédits carbone sur le marché, les 85 % restants leur étant alloués sous forme de quotas gratuits. Sous la pression internationale, la mise en œuvre de cette obligation a été gelée jusqu’à l’automne 2013 pour les vols intercontinentaux. La taxe sur les émissions polluantes des avions s’applique, toutefois, pour les vols intérieurs dans le ciel européen.

En outre, ces dernières années, le marché a dû faire face à l’effondrement des cours du carbone. Du fait de la crise et, surtout, d’une allocation initiale beaucoup trop généreuse de quotas, le cours a considérablement diminué, pour s’établir aujourd’hui aux alentours de 5 euros la tonne. Or on estime qu’il devrait atteindre entre 25 euros à 30 euros pour que le système soit vraiment incitatif d’un point de vue environnemental.

C’est tout l’enjeu des négociations en cours à l’échelon européen. La Commission européenne a proposé de procéder à un gel, ou back loading, des enchères à venir, vous l’avez évoqué, madame la ministre. Ainsi, 900 millions de quotas, qui devaient être mis aux enchères dans les trois prochaines années, ne le seraient qu’en 2019. Ce gel permettrait de faire remonter le cours du carbone et d’absorber une partie des excédents actuellement sur le marché, que les spécialistes estiment à 1, 4 milliard de tonnes.

Cette proposition doit toutefois être adoptée par le Parlement européen, puis par les États. La commission de l’industrie du Parlement européen s’est prononcée contre le dispositif au mois de janvier dernier, tandis que, la semaine dernière, la commission de l’environnement a voté en faveur de ce gel, à condition que des circonstances exceptionnelles le justifient et que la Commission européenne ne procède qu’une seule fois à cette adaptation. Un vote en séance plénière devrait intervenir au mois de mars ou d’avril prochain. Les États devront ensuite approuver cette proposition, ce qui s’annonce difficile. Si la France a rappelé son soutien à la proposition de la Commission européenne, ce que vous nous confirmerez, madame la ministre, plusieurs États, avec à leur tête la Pologne, ont d’ores et déjà annoncé leur opposition à ce gel des quotas.

En tout état de cause, il s’agit là d’une mesure cosmétique, d’un remède temporaire, qui illustre une fois encore la nécessité de remettre à plat le système. Lors de la conférence environnementale, le Président de la République a indiqué son souhait que soient fixés des objectifs plus ambitieux pour la réduction des gaz à effet de serre, notamment une baisse des émissions de 40 % en 2030 et de 60 % en 2040. L’enjeu est fondamental pour la lutte contre le changement climatique. Le système d’échange des quotas de carbone n’est plus aujourd’hui un outil incitatif pour la transition vers une économie plus sobre en carbone.

À partir de ce diagnostic certes un peu sévère, plusieurs choix sont possibles. Dans une déclaration intitulée « Il est temps de mettre fin au marché du carbone européen », plus de 120 organisations européennes exigent la fin du système des quotas.

Très bien !

J’ai pu entendre en audition des représentants de ce collectif d’ONG qui appelle à l’abandon du marché et à son remplacement par une politique de lutte contre le réchauffement plus ambitieuse.

Si la suppression du marché n’est pas la seule solution en Europe, ni même la plus facile et la plus consensuelle, il faut néanmoins se demander dans quelle mesure le marché peut être réformé. Quelle régulation peut être mise en place ? Comment retrouver un prix du quota incitatif ? Cela passe-t-il par un prix plancher et un prix plafond ?

Bonnes questions !

Quels sont les rapports de force dans les négociations sur la politique climatique européenne ? Quelle peut être la marge de manœuvre en cette période de crise ? Autant de questions auxquelles il faudra apporter rapidement des réponses. Les échéances sont proches, avec la perspective de la conférence sur le climat à Paris en 2015 et la négociation qui débute en Europe autour du paquet énergie-climat à l’horizon 2030.

La France, qui porte sur son propre territoire une politique ambitieuse en matière de transition énergétique, est attendue pour faire de même à l’échelon européen en adaptant les objectifs de réduction des émissions de CO2 aux nouvelles donnes climatiques que vous avez évoquées, madame la ministre, soit une hausse de quatre degrés de la température du globe à l’horizon 2060.

Madame la ministre, vos propos en ont témoigné : ni les turpitudes ni l’échec du marché européen du carbone ne vous ont échappé. Vous avez ouvert des pistes et donné à notre assemblée les signes que nous attendions. §

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Jean Bizet.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons aujourd’hui a pour objet d’assurer, par voie d’ordonnance, la transposition de la directive 2009/29/CE et, ainsi, de permettre la mise en œuvre de la troisième phase, de 2013 à 2020, du système de quotas d’émission de gaz à effet de serre engagé par l’Union européenne parallèlement au protocole de Kyoto.

Je me félicite de cette démarche de transposition à un double titre.

D’une part, sur la forme, cette ordonnance se conforme à l’article 2 de la loi du 5 janvier 2011 dont j’étais à l’origine avec mes collègues Emorine et Longuet. Il nous avait semblé indispensable à l’époque que le Parlement soit à l’initiative d’un texte qui permettait de rattraper notre retard en matière de transposition et ainsi d’éviter à la France de s’exposer à des condamnations pécuniaires majeures. Nous avions considéré, à ce titre, qu’il était nécessaire de balayer un large domaine d’intervention et de permettre ainsi de transposer plusieurs directives par un seul texte législatif, ce qui constituait d’ailleurs une véritable innovation pour une proposition de loi.

D’autre part, sur le fond, cette ordonnance nous permet de nous mettre en conformité avec la législation européenne. Elle réalise une transposition précise des textes européens en vigueur. De ce point de vue, cela n’appelle pas de commentaires particuliers de ma part.

Ma préoccupation porte plus sur l’efficience et la portée de la législation communautaire en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre en vigueur depuis 2005. On constate, après plusieurs années, que le bilan est assez mitigé, ce qui met bien en lumière la difficulté de l’exercice.

En effet, si le principe même d’une législation à l’échelle de l’Union européenne permettant de compléter les engagements du protocole de Kyoto est particulièrement louable, ce dont nous sommes convaincus, la situation actuelle du marché européen du carbone pointe les limites du dispositif. Une allocation de quotas trop généreuse au démarrage, complétée par un ralentissement de l’activité en raison de la crise économique, entraîne une baisse importante du prix de la tonne de CO2. Nous savons que le prix minimum, pour que le dispositif soit incitatif et pousse les industriels à accomplir des efforts, se situe en réalité entre 20 euros et 30 euros. Or, depuis le début de l’année, nous sommes sous le seuil de 5 euros.

Pour tenter de rééquilibrer le marché, la commissaire en charge du climat, Connie Hedegaard, a formulé des propositions sur lesquelles les avis de la commission de l’industrie et de celle de l’environnement du Parlement européen divergent. Bien évidemment, on comprend les approches et les priorités différentes défendues par ces deux commissions, ce qui illustre clairement l’ambiguïté du dispositif. Comment être vertueux en matière d’environnement sans amputer la compétitivité de nos entreprises ? Comment être innovants en matière d’environnement lorsque certains de nos partenaires internationaux ne se fixent pas les mêmes objectifs ?

Preuve en est l’impérieuse nécessité pour la Commission européenne de prévoir un mécanisme dérogatoire d’attribution de quotas gratuits pour les secteurs exposés aux risques de fuite de carbone. C’est bien là le tendon d’Achille du système de quotas d’émission de gaz à effet de serre. Nous ne pouvons évidemment pas fragiliser nos entreprises et risquer des pertes d’emplois par de possibles délocalisations dans des pays où la législation environnementale est beaucoup moins contraignante.

Nous devons demeurer excessivement vigilants à ce propos et bien mesurer les effets indirects sur notre économie. Certains secteurs sont par principe exclus de ce dispositif ; c’est notamment le cas de l’agriculture. Toutefois, la directive 2009/29/CE prend en compte de nouveaux gaz, tel le protoxyde d’azote. Les fabricants d’engrais sont donc concernés et cela a des conséquences sur l’agriculture ; nous avons eu des débats en commission sur ce sujet. Il est essentiel de considérer une filière au sens large afin de bien mesurer toutes les interactions.

Je me félicite que l’activité de fabrication de produits azotés et d’engrais ait été jugée par Bruxelles comme étant justement exposée au risque de fuite de carbone et qu’elle bénéficie désormais, à ce titre, de quotas gratuits. Il aurait été en effet fort néfaste de pénaliser encore un peu plus notre agriculture par un surenchérissement du coût des intrants, alors que nos éleveurs sont déjà confrontés à la hausse du coût des matières premières pour nourrir leurs animaux.

Je me permets également de rappeler le rôle des prairies comme puits de carbone – on l’oublie trop souvent ! – et de souligner qu’il n’y a point de prairies sans animaux. Ce ne sont pas des surfaces en jachères qui permettraient de remplir ce rôle. Au-delà, c’est tout l’entretien des zones rurales qui serait remis en question. À cet égard, chacun doit y regarder à deux fois.

Permettez-moi à ce propos une digression concernant la situation de l’élevage à la lumière de la récente fraude liée à la nature de la viande utilisée dans la préparation de plats cuisinés. Au-delà du caractère particulier de cette affaire, on se doit de mettre en perspective l’importation de viande de cheval avec les difficultés de la filière bovine française, qui connaît un déficit de production se traduisant non seulement par une augmentation du prix payé par le consommateur, mais aussi par une baisse de la rentabilité pour les éleveurs, compte tenu de la hausse des coûts de production. Je vous indique ce chiffre qui m’a été récemment communiqué : notre déficit de production est de 50 millions à 60 millions de tonnes. Ce n’est pas Marcel Deneux, fin connaisseur de ce sujet, qui me démentira. À l’évidence, nous ne devons pas fragiliser davantage la filière bovine.

Aussi, prenons bien garde à ne pas mettre en péril antage une des composantes de notre secteur agroalimentaire qui contribue pour 11, 5 milliards d’euros à l’excédent de notre balance commerciale. En ces temps de crise économique et de difficultés budgétaires, cela est essentiel.

C’est bien là le cœur du problème : comment concilier protection de l’environnement et compétitivité économique ? Je le dis à mes collègues écologistes : nous devons avoir le sens de la mesure et cesser de toujours vouloir en faire plus que les autres. Je suis bien entendu favorable à la préservation de l’environnement, notamment pour les générations futures. Toutefois, soyons pragmatiques et sachons voter des dispositifs qui permettent de maintenir les conditions d’une activité économique dynamique. Soyons précurseurs à l’égard de nos partenaires internationaux, mais ne soyons pas naïfs dans les négociations commerciales internationales et ne pénalisons pas unilatéralement nos entreprises et nos forces vives. Sur ce sujet, les débats ont bien avancé et le principe de réciprocité est désormais pratiquement admis par tous.

Oui à l’écologie innovante et prospective, non à l’écologie punitive !

Je voterai, ainsi que la grande majorité de mon groupe, ce projet de loi visant à transposer une directive européenne, et ce sans excès. Nous attendons avec impatience le lancement d’un plan de rénovation thermique, précisément dans nos zones rurales, puisque telle doit être la finalité du produit de ces échanges de quotas d’émission de gaz à effet de serre. §

La parole est à Mme Évelyne Didier.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous étudions aujourd’hui le projet de loi ratifiant l’ordonnance transposant la directive de 2009 qui permet un élargissement du marché carbone, ainsi qu’une évolution de son fonctionnement, autorisée par la loi du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance.

Vous le savez, mes chers collègues, les parlementaires du groupe CRC ont toujours été extrêmement dubitatifs face à l’instauration d’un marché carbone, pour ne pas dire opposés à un tel principe.

En effet, ce marché est fondé sur des systèmes de quotas et d’échange qui permettent aux participants d’acheter et de vendre des permis d’émissions. L’objectif est de rendre économiquement rentables des comportements écologiquement vertueux, le marché n’étant guidé, chacun le sait, que par la perspective du profit économique au plus court terme. Disons-le tout net, cela ne marche pas...

Pourtant, l’Union européenne continue de faire de cet outil, mis en œuvre dès 2005, le principal instrument de sa politique climatique et environnementale pour atteindre les objectifs du plan énergie-climat, adopté en 2008, permettant une réduction des émissions de gaz à effet de serre de 20 % à l’horizon 2020 par rapport à son niveau de 1990.

L’expérience dont nous disposons aujourd’hui a conduit 110 organisations de la société civile – 120, selon ma collègue – à demander son abandon pur et simple, comme en témoigne l’appel rendu public dernièrement. Bien entendu, cela ne fait que conforter notre analyse.

Il faut dire que l’instauration d’un marché carbone n’a pas répondu aux objectifs qui lui étaient assignés. Bien pis, il a fonctionné comme un marché hautement spéculatif, sujet à de fortes variations. Il est d’ailleurs regrettable que n’importe quelle personne puisse aujourd’hui acheter ou vendre des quotas carbone et que ce marché ne soit pas exclusivement réservé aux industriels, ce qui ouvre la voie à la spéculation et à la financiarisation.

Les principaux bénéficiaires du marché carbone ont ainsi été les plus gros pollueurs eux-mêmes, ce qui, vous l’avouerez, est pour le moins contradictoire. Je prendrai pour simple exemple une entreprise emblématique qui s’illustre régulièrement dans l’actualité nationale : Mittal. Jusqu’à présent, elle recevait chaque année, pour le seul site de Florange, 4 millions de tonnes de CO2 gratuites.

Il faut savoir que, lorsqu’une usine est à l’arrêt, une entreprise bénéficie encore de ses quotas carbone. Selon le journal Le Monde, Mittal a ainsi accumulé, sur ses sites européens, à coups d’arrêts partiels, un bonus de 156 millions de quotas de carbone, soit l’équivalent de plus de 1 milliard d’euros ! Ce marché n’a donc pas encouragé cette société à investir dans des modes de production écologiquement responsables. Au contraire, il lui a fourni de nouveaux instruments pour gagner encore plus, alors même qu’elle cassait l’outil de travail pour lequel elle avait obtenu ces quotas.

Puisqu’il s’agit d’un marché, il n’est pas étonnant que celui-ci se soit également caractérisé par une forte volatilité. Après une envolée, ses prix se sont écroulés depuis 2008, en deçà même de 5 euros, ce qui n’a guère incité les entreprises à investir dans des technologies plus performantes.

Le marché a donc échoué. Il s’est par ailleurs révélé inefficace, puisque la diminution des émissions de gaz à effet de serre constatée est directement due à la crise et à la baisse de l’activité.

À ce titre, il est bon de savoir que les émissions des secteurs économiques relevant du marché carbone diminuent moins vite que celles des secteurs qui n’en relèvent pas : leurs taux sont respectivement de 1, 8 % et de 3 % ! De tels chiffres devraient nous interpeller.

Il s’agit enfin d’un marché largement soumis à la fraude : en 2010, une malversation extrêmement importante a coûté plus de 5 milliards d’euros de pertes de recettes de TVA ; Europol a ainsi pu affirmer que, « dans certains pays, jusqu’à 90 % du marché carbone était le fait d’activités frauduleuses ». Cet outil n’a donc pas encore fait la preuve de sa pertinence dans la lutte contre le réchauffement climatique.

Le projet de loi que nous examinons aujourd’hui prévoit de corriger les défaillances de ce marché.

Nous admettons que ce texte permet de réaliser un progrès sensible en prévoyant la fin du principe des allocations gratuites. En effet, les deux premières phases accordant des permis gratuits ont coûté quelque 14 milliards d’euros à l’échelle de l’Union européenne et constitué de belles opportunités pour les plus gros pollueurs.

Si le principe posé aujourd’hui est celui de la mise aux enchères, il n’en reste pas moins que 75 % de l’industrie manufacturière européenne continuera à disposer de quotas gratuits pour une valeur d’environ 7 milliards d’euros. Seul le secteur de l’énergie devra acheter ses crédits aux enchères. Cependant, même dans ce dernier cas, des exceptions ont été prévues, notamment pour l’Europe de l’Est qui dépend fortement du charbon.

De plus, une dérogation a été mise en place pour les producteurs de produits dits « sujets à fuite de carbone », c’est-à-dire à délocalisation : les installations concernées ne verront pas leur allocation gratuite diminuer sur l’ensemble de la phase 3. Or une grande majorité des installations non-électriques en bénéficiera, ce qui portera un sérieux coup d’arrêt au caractère décroissant de l’allocation gratuite sur la période 2013-2027.

Par ailleurs, au regard de la proposition de résolution adoptée ici même en 2009, l’instauration d’un marché nécessite un encadrement bien plus fort que celui qui est actuellement proposé.

Lors d’une audition au Sénat, le président du comité pour la fiscalité écologique, Christian de Perthuis, a ainsi estimé que la situation du marché européen du carbone était extrêmement grave et que les mesures préconisées par la Commission européenne – le gel de 900 millions de quotas – relevaient du « bricolage ». Selon lui, la crise du marché du carbone est plutôt due à un problème de « gouvernance » : « Aujourd’hui, il n’y a pas une autorité publique capable de gérer correctement la mise aux enchères des quotas. Comment voulez-vous qu’un instrument de politique publique fonctionne s’il n’y a pas derrière un portage politique fort ? »

Nous partageons ces propos et déplorons que les mécanismes d’inclusion aux frontières n’aient pas été davantage étudiés, alors même qu’ils présentent un intérêt certain. Sans cette inclusion, le marché carbone ne peut qu’encourager la délocalisation des activités polluantes, ce qui ne fera qu’aggraver la situation des pays pauvres, premières victimes des dérèglements climatiques.

Vous l’aurez compris, les sénateurs du groupe CRC estiment sur le fond que la transition écologique et la réduction de l’empreinte carbone de nos sociétés ne peuvent reposer sur l’instauration d’un marché ni sur les instruments financiers qui l’accompagnent, quand bien même ceux-ci présenteraient un affichage vertueux. La marchandisation ne constitue en aucun cas la solution aux problèmes posés à l’avenir de notre planète.

Nous devons aujourd’hui encourager la recherche d’autres réponses. L’avenir de la transition énergétique et écologique passe d’abord, à l’échelle de l’Union européenne, par un renforcement des obligations de réduction des émissions de gaz à effet de serre à hauteur de 40 % en 2030 et de 60 % en 2040, comme s’y est engagé le Président de la République lors de la conférence environnementale.

Par ailleurs, la transition écologique appelle d’urgence d’autres mesures : interventions plus directes de l’Union européenne mais également des États en faveur du financement de la recherche, du développement des énergies propres, de la rénovation du bâti, afin de permettre la construction d’un réseau de transports efficace s’appuyant, bien entendu, sur le report modal.

La transition énergétique ne saurait s’opérer dans le cadre d’une libéralisation toujours plus poussée ; elle passe, bien au contraire, par l’affirmation du rôle premier des États, des services publics des transports, de l’énergie et de l’eau, services publics dont la finalité est d’assurer l’intérêt général.

Pour toutes ces raisons, les sénateurs du groupe CRC s’abstiendront sur ce texte. §

La parole est à M. Marcel Deneux.

Monsieur le président, madame la ministre, madame le rapporteur, mes chers collègues, ce projet de loi, comme l’ont déjà rappelé les différents orateurs qui m’ont précédé, a pour objet la ratification de l’ordonnance du 28 juin 2012 relative au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre.

Avant d’aborder le fond du texte, madame la ministre, je souhaite rappeler la position constante et unanime du groupe centriste en matière de recours aux ordonnances.

Cette procédure dessaisit le législateur de son rôle et minimise son pouvoir, tant au moment de l’habilitation législative qu’à celui de la ratification de l’ordonnance. Nous ne pourrons jamais nous en satisfaire.

C’est pourquoi, aujourd’hui comme hier, nous nous opposons à chaque demande d’habilitation législative, quelle que soit la couleur politique du gouvernement demandant à utiliser les dispositions de l’article 38 de la Constitution.

En l’espèce, cette ordonnance transpose une directive européenne de 2009. C’est dire si les législateurs que nous sommes disposent de marges de manœuvre réduites, comme l’a d’ailleurs souligné le rapporteur lors de l’examen du texte en commission.

J’en viens maintenant au fond du projet de loi qui nous est soumis, c'est-à-dire au contenu de la directive du 23 avril 2009.

En 2005, l’Union européenne s’est fixé de nouveaux objectifs environnementaux, parmi lesquels figure la réduction des émissions de gaz à effet de serre de 20 % d’ici à 2020 par rapport au niveau de 1990.

Je partage totalement les objectifs ambitieux du paquet énergie-climat, également appelés objectifs des « trois fois vingt » ; je fus d’ailleurs le rapporteur de la proposition de résolution européenne portant sur ces dispositions. Je me permets aussi de saluer l’action de notre collègue Chantal Jouanno qui a œuvré, dans le cadre de toutes ses fonctions antérieures, au respect de ces objectifs.

La directive de 2009 propose donc d’aller encore plus loin et d’atteindre un taux de réduction de 21 % en 2020. Pourquoi pas ? Soyons cependant conscients que les moyens que nous nous donnons pour parvenir à diminuer nos émissions de dioxyde de carbone comptent plus que les objectifs que nous nous fixons.

Les mécanismes mis en œuvre sont d’autant plus primordiaux que le système communautaire d’échange de quotas d’émission de CO2 est actuellement à une période charnière et qu’il présente quelques défauts – qui ont été rappelés ici ou là – pointés par la Commission européenne ; j’y reviendrai.

J’en viens à l’ordonnance qui nous est soumise et à la directive de 2009. Nous soutenons l’harmonisation et la gestion européennes des mécanismes d’échange de quotas, qui permettront de faire disparaître les différences d’allocation entre les pays.

De plus, la directive intègre dans le dispositif de nouveaux secteurs et de nouveaux gaz, tels le protoxyde d’azote ou le perfluorocarbone. L’élargissement du marché d’échange me semble une bonne initiative, car il permettra de diminuer encore nos émissions de gaz à effet de serre.

Néanmoins, comme l’a souligné Jean Bizet, il est nécessaire d’être attentif aux secteurs d’application du dispositif d’échange : celui-ci ne doit pas s’imposer à des secteurs déjà fragiles, comme l’agriculture, ni à des entreprises susceptibles de délocaliser pour pouvoir polluer.

Enfin, la directive met un terme à l’allocation gratuite de quotas, à partir de 2013 pour les entreprises d’électricité et de manière progressive pour celles des autres secteurs. Cela permettra d’accentuer notre chemin de réduction de CO2 vers les 20 % fixés à l’horizon 2020.

Ces différentes évolutions du système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre vont dans le bon sens, et ce d’autant plus que le système a pâti d’une double difficulté : d’une part, le marché s’est noyé dans un excédent de 1, 4 milliard d’euros de crédits, en raison d’une allocation trop généreuse ; d’autre part, il a souffert d’une baisse de la demande liée au ralentissement de l’activité économique depuis le début de la crise qui touche l’Europe.

Ainsi le prix de la tonne de CO2 oscille-t-il depuis des mois entre 5 euros et 7 euros. Il est même tombé brièvement à 2, 81 euros, le 24 janvier dernier, comme vous l’avez rappelé tout à l'heure, madame la ministre. Or il faudrait qu’il se situe entre 20 euros et 30 euros pour inciter les industriels à développer des technologies propres.

Afin de créer de la rareté et, ainsi, de faire remonter les prix, la Commission européenne a demandé aux États membres de l’Union européenne de geler la mise aux enchères de 900 millions de quotas de CO2 sur les 8, 5 milliards qui doivent être mis sur le marché pour la période 2013-2015. L’application de ce plan de sauvetage, qui devait être approuvé avant la fin 2012, a pourtant dû être retardée en raison de divisions entre États membres : beaucoup d’entre eux ne souhaitent pas pénaliser la compétitivité de leur économie en renchérissant le prix du carbone.

Le vote positif de la commission de l’environnement du Parlement européen doit encore être confirmé par les députés en séance plénière, peut-être au mois d’avril prochain. Nous espérons que le principe du gel des quotas sera retenu.

Parmi les autres évolutions possibles du système d’échange de quotas sont déjà évoquées ici ou là l’extension du marché à de nouveaux secteurs de l’économie et la création d’un prix plancher.

Madame la ministre, quel est votre avis sur ces différents sujets ? Disposez-vous, comme vous l’avez laissé entrevoir tout à l'heure, d’autres informations ? C’est avec beaucoup d’intérêt que nous vous entendrons. §

La parole est à M. Raymond Vall.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, une fois n’est pas coutume, je commencerai mon intervention par une citation du troisième président des États-Unis d’Amérique, Thomas Jefferson, laquelle a, deux siècles plus tard, conservé sa pertinence et son actualité : « Si l’un des liens de la chaîne de la nature est perdu, un autre se perd, jusqu’au moment où tout disparaîtra morceau après morceau. » Tout est dit…

Nous le voyons : la défense de l’environnement n’a rien d’une cause nouvelle. Notre biosphère forme un tout : des liens d’interdépendance existent entre tout ce qui y vit. Si l’on en détériore ou détruit l’un des éléments, c’est l’existence même de l’homme qui est menacée.

Nous n’en sommes malheureusement pas assez conscients. À cet égard, le réchauffement climatique constitue un enjeu vital, pour nous comme pour les générations futures.

La préservation des ressources naturelles de notre planète – dont nous abusons quand nous ne les gaspillons pas – est une priorité incontournable. Sauvegarder les écosystèmes, la biodiversité, les biens mondiaux que sont l’eau, les ressources agricoles et alimentaires, la santé des habitants de la planète est une exigence dont nous n’avons pas encore pleinement mesuré l’urgence.

Nous ne pouvons que le constater : nous ne savons toujours pas prendre en compte l’urgence environnementale dans nos choix politiques, que ce soit à l’échelle mondiale, nationale ou locale. Nous ne parvenons pas à réguler nos activités. Nous continuons à prélever sans compter sur le patrimoine naturel de la planète, à porter atteinte à la biodiversité, à spolier nos enfants des richesses naturelles au lieu de consacrer toute notre énergie à les préserver.

Face à cette situation, le dispositif européen que nous devons ratifier ce soir paraît bien timide. Il vise certes à sanctionner les pollutions industrielles les plus criantes – et c’est un bon début –, mais il est loin d’être à la hauteur des enjeux. Comme l’a fort justement souligné le rapporteur, Laurence Rossignol, il est temps de passer à un autre niveau d’intervention.

Vingt-cinq ans après la signature du protocole de Kyoto, on peut regretter que ce marché carbone constitue, à côté de la réglementation, le principal pilier de la politique environnementale européenne. Quand parviendrons-nous à mettre en place des politiques plus efficaces, donc plus contraignantes, en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre ? Quand verrons-nous la mise en place d’une véritable taxe carbone ? Surtout, quand nous déciderons-nous à engager une politique de transformation des modes de production sur l’ensemble de la planète ?

L’Union européenne doit être un moteur et la France se placer à l’avant-garde de ce combat, d’autant que, comme le rappelait la ministre tout à l'heure, nous souhaitons accueillir à Paris, en 2015, la prochaine conférence sur le climat.

Cette échéance et la crise économique que nous traversons doivent donc, plus que jamais, nous inciter à réfléchir à un vrai changement de système. Nous considérons que la transposition de la directive soumise à notre examen ce soir constitue un premier pas dans cette direction.

La mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre, et non plus leur gratuité, et, pour les États européens, la possibilité de dégager quelques ressources nouvelles afin de mettre en œuvre des politiques de réduction de gaz à effet de serre, d’efficacité énergétique ou de développement des énergies renouvelables sont autant d’éléments positifs.

Bien qu’elles s’inscrivent en retrait des principes énoncés dans la directive, la prise en compte des industries les plus exposées aux risques de délocalisations en raison du coût du carbone et la non-application du dispositif au secteur agricole sont des dispositions de bons sens et nous y souscrivons.

À mon tour, je regrette l’entorse faite pour le transport aérien, même si on peut la comprendre. Je souhaite vivement qu’un accord international, dans le cadre de l’Organisation de l’aviation civile internationale, l’OACI, permette de trouver une solution satisfaisante à l’échelle mondiale, car il est impératif que le secteur aérien participe, comme les autres, à la réduction des gaz à effet de serre. Je note d’ailleurs que l’OACI s’est engagée, bien que de manière non contraignante, à stabiliser ses émissions de gaz à effet de serre à partir de 2020.

À ce stade de mon propos, je voudrais souligner que, malgré les lacunes de l’action globale que je viens de dénoncer, de nombreuses initiatives émergent dans la lutte contre le changement climatique, qui méritent d’être mieux connues et encouragées. Ainsi, tout particulièrement à l’échelle des pays, de nombreux plans climat-énergie territoriaux ont été engagés.

Je voudrais citer l’exemple d’Ecocert, une entreprise dont nous avons, au sein de la commission que j’ai l’honneur de présider, auditionné les responsables et qui a mis en place un référentiel destiné à intégrer de façon pragmatique la transition carbone au cœur de l’activité économique. Il s’agit de permettre à une entité économique de mesurer efficacement ses émissions de gaz à effet de serre, puis de déterminer un processus conduisant à réduire ces émissions, pour enfin définir un moyen de compenser celles-ci, par exemple en participant à des actions de solidarité climatique, c’est-à-dire en ayant une action responsable et solidaire envers des pays ou des populations qui, autrement, seraient tentés de reproduire le modèle de développement énergivore occidental.

Recherche de la croissance et défense de l’environnement doivent désormais aller de concert. La transformation de nos économies en des modèles économiques plus durables doit être une priorité.

C’est pourquoi, conformément à nos engagements internationaux et à la nécessaire évolution du système de quotas d’émission de gaz à effet de serre, le RDSE soutiendra la ratification de cette ordonnance relative au système d’échange desdits quotas.

Mais je ne peux conclure mon intervention sans vous faire part d’un rêve, …

M. Raymond Vall. … celui de voir un jour ratifier par notre pays et le plus grand nombre d’États possible la déclaration universelle d’interdépendance, adoptée en préambule de la déclaration de Rio de 1992, qui affirme que notre communauté de destin sur la Terre appelle la proclamation du principe de l’intersolidarité planétaire et de toutes ses déclinaisons pour préserver la planète, ses habitants et l’humanité.

La parole est à M. Ronan Dantec.

Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteur, mes chers collègues, nous voici donc aujourd’hui face à un sujet très technique, qui passionne généralement assez peu les foules – même si nous sommes relativement nombreux, ce soir, dans l’hémicycle –, mais qui représente un enjeu extrêmement important dans la lutte contre le changement climatique.

En lançant son système d’échange de quotas d’émission à la suite de la signature du protocole de Kyoto, l’Union européenne a en effet créé le principal outil mondial de régulation des émissions de CO2. L’avenir de ce système est donc un sujet absolument central.

Les mécanismes européens ont été reconduits a minima pour la seconde période d’engagement du protocole de Kyoto, entérinée en décembre dernier lors du sommet de Doha, auquel j’ai pu participer avec vous, madame la ministre. Disons-le : l’objectif était alors plus de sauver le mécanisme que de lui donner une nouvelle ambition, celle-ci ne pouvant venir que d’un réel succès des prochaines négociations, qui doivent se dérouler à Paris en 2015.

La directive de 2009, que transpose l’ordonnance qu’il s’agit de ratifier aujourd’hui, va dans le sens d’un approfondissement du système européen d’échange de quotas. Le groupe écologiste ne peut donc que soutenir cette ratification, qui prévoit l’extension de ce système à de nouveaux secteurs industriels et à de nouveaux gaz à effet de serre.

Malheureusement, comme plusieurs orateurs l’ont dit avant moi, le système européen est en crise et ne peut plus jouer son rôle incitatif.

Avec une moyenne de 5 euros la tonne – un record historique à 2, 81 euros la tonne a même été atteint le 24 janvier dernier –, il ne peut y avoir de signal-prix incitatif pour le financement des technologies vertes.

Dans l’urgence, les écologistes soutiennent aujourd’hui la proposition de la commissaire à l’action pour le climat, Connie Hedegaard, de geler la mise aux enchères de 900 millions de quotas de CO2 sur la période 2013-2015, proposition qui a reçu le soutien de la commission Environnement du Parlement européen et de certains États membres, dont la France.

Mais cette mesure d’urgence n’a de sens que si elle s’accompagne d’une réforme en profondeur du système européen d’échange de quotas. La commissaire européenne avait d’ailleurs lancé sur ce point une consultation publique, dont les résultats ont été révélés voilà quelques jours. Parmi les six options envisagées, les écologistes défendent d’abord le relèvement de l’objectif de réduction des émissions de 20 % à 30 % pour 2020, ainsi que l’engagement sur des objectifs hauts pour 2030 et au-delà.

François Hollande a d’ailleurs annoncé, lors de la conférence environnementale, un objectif de long terme ambitieux sur le plan national, impliquant une réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % en 2030. Cet objectif, que nous devons utiliser comme base pour notre débat national sur la transition énergétique, apparaît également aujourd'hui même dans un papier d’orientation, ou draft text, que vient de publier la Commission européenne.

Nous ne doutons donc pas que la France pèsera de tout son poids dans les discussions avec ses partenaires européens pour obtenir la confirmation de cet objectif pour 2030, qui offrirait une nouvelle visibilité aux acteurs publics et privés.

Les écologistes appellent également au retrait pur et simple d’au moins 1, 4 milliard de quotas excédentaires qui noient aujourd’hui le marché et à la modification du plafond linéaire de réduction annuelle des émissions, afin de le faire passer de 1, 74 % actuellement – cela correspond à l’objectif de réduction de 20 % d’ici à 2020 – à 2, 5 % au minimum. Selon une étude réalisée en juillet dernier par plusieurs associations, dont le Réseau Action Climat, un retrait des quotas sur le long terme conjugué à un passage du taux de réduction annuelle à 2, 6 % permettrait d’augmenter le prix de la tonne à 13 euros dès 2013 et à 17 euros d’ici à 2020. Il ne s’agit là évidemment que d’estimations, mais on voit bien qu’une combinaison de l’ensemble de ces mesures peut faire gagner en efficacité.

Il nous faut un prix du carbone élevé pour inciter à la réduction des émissions et stimuler les investissements dans les technologies vertes. Renoncer à ces réformes durables reviendrait à condamner le système européen et, derrière l’abandon de ce levier majeur de la politique climatique de l’Union européenne, c’est l’impossibilité de pouvoir disposer d’un outil de régulation mondiale qui se profilerait.

J’ajoute que nous devons impérativement arrêter de saucissonner nos débats sur ce sujet. Il se trouve que, cet après-midi même, nous discutions de la question de l’ouverture d’une nouvelle négociation commerciale entre l’Europe et les États-Unis. Or je ne suis pas sûr que les négociateurs européens qui s’apprêtent à participer à cette conférence aient en tête le calendrier de la négociation climatique, la nouvelle tonalité du discours de l’administration américaine sur le sujet et l’objectif Paris 2015. Il est pourtant très clair que, si nous ne lions pas les négociations – c’est bien ce que nous attendons aujourd’hui de l’Europe –, nous n’arriverons jamais à rien !

L’échec de Copenhague tient aussi au fait que l’on ait pu considérer qu’une négociation climatique pouvait se contenter de parler de CO2, alors qu’il nous faut aujourd’hui jeter les bases d’une régulation mondiale liant économie et environnement.

J’entends les voix qui doutent de la capacité du système actuel, le cape and trade – plafond et marché –, à fonctionner du fait des difficultés de contrôle technique. Il est vrai qu’un certain nombre de scandales ainsi que le prix de la tonne de CO2 plaident en ce sens. La proposition alternative d’une taxe CO2 européenne spécifique est tout à fait légitime, et nous y sommes évidemment très attentifs. Toutefois, ne nous voilons pas la face : il serait assurément très difficile d’obtenir un accord des Vingt-Sept sur une taxe commune européenne.

Devant cette difficulté, et de peur de lâcher la proie pour l’ombre alors qu’il y a urgence, de très grandes associations environnementales européennes ont plutôt fait le choix de défendre l’amélioration du système actuel.

Ne perdons pas non plus de vue l’établissement, envisageable à moyen terme, d’une compatibilité entre différents marchés régionaux, européen, chinois, voire américain demain – des expérimentations sont actuellement menées en Chine sur ce point. Car, et nous sommes tous d’accord sur ce point, ces mécanismes n’ont de sens que si l’on se place dans une perspective mondiale de régulation des principales économies.

Ce qui dysfonctionne dans le système européen aujourd’hui, c’est bien en premier lieu la partie « régulation ». Le volontarisme politique fait défaut : il y a trop de tonnes et trop d’exonérations !

Si nous changeons la hauteur du plafond, le prix de la tonne de CO2 peut remonter rapidement et venir abonder les budgets des États, particulièrement, pour ce qui concerne la France, les recettes de l’Agence nationale de l’habitat. Mais cela permettrait aussi de financer les actions du mécanisme de développement propre, ou MDP, au bénéfice des pays du Sud, qui forment la nécessaire dimension de solidarité du système, même s’il convient toujours d’être vigilant sur les risques de fuites de carbone.

Pour avoir négocié, au nom des réseaux mondiaux de collectivités locales, à Cancun, en 2010, un programme du mécanisme de développement propre pour les grandes villes du Sud, je peux aujourd’hui témoigner de l’attente de ces dernières et de leur grande déception face à l’écroulement des prix et au tarissement des flux financiers du MDP.

La troisième phase du marché européen doit donc nous permettre de dégager de nouvelles recettes et nous donner une marge de manœuvre pour investir dans la transition énergétique. La directive prévoit que la moitié au moins de ces recettes devra être consacrée à des actions en faveur de la réduction des émissions. En créant des flux financiers au service de la transition énergétique européenne, cette mise aux enchères doit donc être vue comme une opportunité au service de l’économie européenne, et non comme une contrainte supplémentaire, même si la question d’une taxe d’ajustement aux frontières reste posée, dans l’hypothèse où nous ne verrions pas émerger demain d’autres mécanismes de taxation des grandes économies mondiales. Nous sommes là, probablement, au cœur de la question clef de la négociation de Paris 2015.

J’en arrive à ma conclusion. Nous savons que la situation est très grave : les prévisions météorologiques pour le XXIe siècle sont de plus en plus alarmantes et les mesures dépassent toutes les prévisions antérieures. Si polémique scientifique il doit y avoir, ce n’est pas autour du climato-scepticisme, mais bien d’une sous-estimation de la vitesse du changement climatique. Dans ces conditions, il me semble que certains attentismes qui se drapent de pragmatisme confinent à l’inconscience.

Il est tard, mais il n’est jamais trop tard. Il faut donc faire remonter au plus vite le prix de la tonne de CO2 comme signal, tant interne qu’externe, pour affirmer, trois ans avant la conférence sur le climat de Paris, que nous sommes porteurs d’une ambition forte et que la France est mobilisée, prête pour ce rendez-vous majeur !

La parole est à M. Jean-Jacques Filleul.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l’enjeu climatique met au défi les responsables politiques de promouvoir un nouveau modèle de développement qui vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre.

C’est tout l’enjeu du protocole de Kyoto, signé en 1997, par lequel l’Union européenne s’est engagée à diminuer de 8 % ses émissions globales d’ici entre 1990 et 2012. C’est afin de remplir cette obligation qu’a été mis en œuvre, à partir du 1er janvier 2005, un système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, qui concerne les sites industriels les plus émetteurs de CO2.

Les 12 000 sites industriels assujettis au marché carbone européen se voient attribuer chaque année un plafond d’émissions de CO2. Les entreprises qui dépassent le volume alloué doivent acheter des quotas sur le marché ; celles qui ont suffisamment réduit leurs émissions peuvent à l’inverse vendre leurs quotas excédentaires.

Ce dispositif, instauré par une directive de 2003, constitue l’un des principaux instruments de l’Union européenne en matière de lutte contre le changement climatique. Il permet à chaque État de déterminer un niveau global d’émissions de CO2 et de le répartir gratuitement, sous forme de quotas, entre les installations industrielles concernées situées sur son territoire.

La détermination d’un prix du carbone est censée encourager la réduction des émissions de gaz à effet de serre des sites industriels les plus polluants, le développement des nouvelles technologies vertes et des industries propres, ainsi que la conversion écologique de ces sites.

Le projet de loi que nous examinons aujourd’hui a pour objet de ratifier l’ordonnance, prise par le Gouvernement le 28 juin 2012, relative au système d’échange de quotas pour la période 2013-2020 et qui transpose une directive de 2009.

Celle-ci entre dans le cadre du paquet énergie-climat présenté par la Commission européenne en 2008, et par lequel elle a affiché sa volonté de renforcer sa politique énergétique. Les deux priorités de cet ensemble de propositions étaient la mise en place d’une politique européenne commune et durable de l’énergie, d’une part, la lutte contre le changement climatique, d’autre part.

L’objectif essentiel était de réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre dans l’Union européenne d’ici à 2020, mais aussi d’atteindre 20 % d’énergies renouvelables et d’accroître de 20 % l’efficacité énergétique.

Il fallait, de fait, réviser la directive de 2003 ; c’est le rôle de celle de 2009, qui fait évoluer le système actuel selon deux axes : en premier lieu, elle étend le champ d’application du système à de nouveaux secteurs industriels encore non concernés ainsi qu’à de nouveaux gaz à effet de serre ; en second lieu, à compter de 2013, la suppression progressive de la distribution gratuite des quotas se fera au profit d’une allocation aux industries polluantes par mise aux enchères. Les industriels devront donc acheter des quotas pour couvrir leurs émissions de gaz à effet de serre.

La Commission européenne avait à l’époque estimé que « les ventes aux enchères [procureraient] des revenus importants aux États membres et contribueront au processus d’ajustement à une économie sobre en carbone en soutenant les secteurs de la R&D et de l’innovation dans des domaines tels que les énergies renouvelables, le captage et le stockage du carbone, en soutenant les pays en développement et en aidant les moins prospères à investir dans des mesures d’efficacité énergétique. »

Ce marché aurait pu bien fonctionner – certes, de nombreuses interrogations ont été émises ce soir – et générer des recettes importantes si la crise financière n’était pas intervenue entre-temps, appelant une réforme de fond. J’aurai l’occasion de revenir sur ce point.

Par ailleurs, la directive de 2009 maintient une allocation gratuite de quotas pour les secteurs exposés au risque de « fuites carbone », c’est-à-dire au risque de délocalisation d’industries fortement émettrices de gaz à effet de serre dans des pays tiers où un tel système de quotas n’existe pas.

Pour ce qui concerne la France, nous ne pouvons que nous féliciter que le Gouvernement se soit engagé à utiliser le produit des mises aux enchères des quotas pour financer le plan de rénovation thermique annoncé lors de la conférence environnementale des 14 et 15 septembre 2012.

Le présent projet de loi est examiné au moment où le marché européen du carbone connaît une grave crise de fonctionnement depuis des mois, alors qu’il devait être le fer de lance de la politique climatique européenne.

Comme l’ont indiqué certains de mes collègues, le système d’échanges de quotas est noyé dans un excédent de 1, 4 milliard de crédits en raison d’une allocation trop généreuse et d’une baisse de la demande due au ralentissement économique. Vous l’avez rappelé, madame la ministre, le prix du quota de CO2 oscille autour de 5 euros la tonne alors qu’il devrait se situer entre 25 et 30 euros pour inciter les industriels à développer des technologies propres.

Eu égard à un prix du marché trop bas et à une crise financière et industrielle profonde et durable, les modifications apportées par la directive de 2009 ne suffiront pas, à elles seules, à revitaliser un marché défaillant, qui ne peut plus jouer son rôle.

Cela est d’autant plus vrai que le marché carbone connaît de graves dysfonctionnements. Certaines entreprises ont, par exemple, répercuté dans leurs prix le coût des quotas qu’elles avaient obtenus gratuitement, augmentant ainsi la facture des consommateurs et gonflant indûment leurs profits.

Le marché carbone a également été victime de pratiques frauduleuses, telles que des escroqueries à la TVA, le recyclage de crédits carbone qui avaient déjà été utilisés ou encore des vols électroniques de quotas d’émission.

Ces dysfonctionnements et pratiques douteuses appellent une réforme très poussée du dispositif. La Commission européenne est-elle sensible à ces situations, sans parler des complexités administratives pour obtenir des quotas de CO2 ?

Les réformes proposées par la commissaire européenne chargée de l’action pour le climat vont sans doute dans le bon sens, mais le contexte de crise ne facilite malheureusement pas les choses, alors qu’il est urgent d’agir face au changement climatique.

Faut-il conserver le système des quotas dans le cadre d’un marché ? Cette question mérite d’être posée. J’approuve les propos que Laurence Rossignol, notre rapporteur, a tenus sur ce point. Peut-être avez-vous vous-même des propositions à formuler, madame la ministre.

Pour faire remonter les prix, la commissaire européenne a proposé de geler la mise aux enchères de 900 millions de quotas de CO2 sur les 8, 5 milliards qui doivent être mis sur le marché pour la période 2013-2015. L’approbation de ce plan de sauvetage devait intervenir à la fin de l’année dernière, mais elle a été reportée et le Parlement européen est divisé sur ce sujet. En effet, de nombreux États ne souhaitent pas pénaliser la compétitivité de leur économie en renchérissant le prix du carbone.

Aujourd’hui, le marché carbone ne joue donc plus qu’un rôle marginal dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il ne permettra pas, à lui seul, d’atteindre l’objectif de réduction que s’est fixé l’Europe. Il faut par conséquent aller plus loin. L’action politique doit accompagner efficacement et justement la mutation de notre économie et la modification des comportements individuels et collectifs.

Une réforme importante doit être conduite à l’échelon européen pour que le système d’échange des quotas d’émission de gaz à effet de serre redevienne un instrument incitatif. Il faut que l’Europe opère une transition vers une consommation énergétique plus sobre et pauvre en carbone. Effectivement, il est impératif de mener une politique climatique à la hauteur des enjeux, c’est-à-dire une politique qui permette de réduire fortement la dépendance de l’Union européenne vis-à-vis des énergies fossiles et de transformer nos modes de production et de consommation.

Madame la ministre, les membres du groupe socialiste comptent sur vous, ainsi que sur le Gouvernement, pour « pousser » la Commission européenne dans cette direction et pour participer ainsi au développement de l’économie verte, à la croissance et à l’emploi. Ils voteront bien évidemment le présent projet de loi. §

La parole est à Mme Fabienne Keller.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le marché des quotas d’émission de gaz à effet de serre est l’un des principaux outils dont s’est dotée l’Union européenne pour respecter les engagements pris par ses membres dans le cadre du protocole de Kyoto ; l’objectif était de donner un « prix » à la nuisance que représentent ces émissions. En effet, les quotas d’émission de carbone ne constituent pas un produit classique, comme un quintal de blé, par exemple. Leur création résulte de la volonté publique de chiffrer, en quelque sorte, la dégradation de l’environnement.

Vous le savez, mes chers collègues, la commission des finances du Sénat s’intéresse depuis de longues années à ce marché sous divers angles. J’ai eu moi-même l’occasion d’étudier cette question en 2009, lors de l’élaboration d’un rapport consacré au coût du carbone. Philippe Marini, alors rapporteur général – votre prédécesseur, cher François Marc –, avait introduit dans la loi de régulation bancaire et financière, au mois d’octobre 2010, les fondements de la régulation de ce marché. Nous avons également formulé diverses propositions de financement de la réserve des « nouveaux entrants » qui, plusieurs années d’affilée, a représenté un coût pour le budget de l’État.

Mais cette question n’est bien sûr pas l’apanage d’un camp politique. Notre ancienne collègue Nicole Bricq s’intéressait de près à ce sujet et j’ai constaté avec plaisir que François Marc, notre actuel rapporteur général, allait intervenir dans cette discussion générale.

Mes chers collègues, les enjeux sont lourds.

Malgré les problèmes qu’il a pu rencontrer, ce marché part d’une bonne idée, je crois utile de le rappeler ici. En effet, dans le monde de la grande industrie, qui représente environ 40 % des émissions de CO2 de l’Union européenne, fixer une quantité d’émissions à ne pas dépasser et permettre la répartition de l’effort au travers d’un système d’échange de quotas est un moyen efficace d’atteindre l’objectif communautaire en pénalisant le moins possible la compétitivité industrielle. Tel fut d’ailleurs l’objectif visé au moment de la conception du dispositif : il s’agissait de faire en sorte que les entreprises y trouvent un intérêt financier, celles qui étaient en mesure de procéder aux investissements nécessaires pour économiser des émissions de carbone étant amenées à mettre sur le marché des quotas que pouvaient alors acheter celles pour qui ces investissements étaient plus difficilement envisageables.

Ce dispositif était censé permettre une réduction du volume des émissions. Dans le système de la taxation, l’augmentation du prix est connue, certes, mais on ignore son effet sur le volume des émissions.

Le pendant logique d’un tel système de quotas est un outil permettant de maîtriser, par ailleurs, les émissions du secteur dit « diffus », produites par les petites industries, ainsi que, à travers le chauffage, notamment, par les particuliers et les administrations publiques. En effet, il est évident que, pour ces émetteurs-là, un système de quotas n’aurait guère de sens.

Or, permettez-moi de le rappeler, tel était l’objet de la contribution carbone voulue par le précédent Président de la République, Nicolas Sarkozy, et son gouvernement, à l’élaboration de laquelle Chantal Jouanno a participé, tout comme Nathalie Kosciusko-Morizet, qui fut votée dans le cadre de la loi de finances pour 2010, mais dont le dispositif fut hélas censuré, sur l’initiative du parti socialiste, par le Conseil constitutionnel.

Tiens, il vous arrive donc d’avoir de la mémoire !

Eh oui ! Je m’en souviens même fort bien, et avec tristesse, mon cher collègue !

Vous oubliez la dette, le déficit : votre mémoire est sélective !

Non, ce soir, elle est surtout carbonée…

Allons, ne soyez pas désagréable !

Les Sages avaient motivé leur décision en invoquant l’équité fiscale, estimant qu’il n’était pas juste d’appliquer une taxe carbone aux petites entreprises, alors que les industriels se voyaient attribuer gratuitement des quotas.

Tel est l’état des lieux, madame la ministre.

Je profite de la présente discussion pour vous faire part de mon inquiétude quant aux suggestions du groupe de travail que vous venez de lancer sur la fiscalité écologique. J’ai lu dans la presse que vous feriez des propositions sur le diesel. C’est bien, mais c’est encore trop peu. La taxe carbone doit avoir un champ beaucoup plus large. Pourquoi ne pas inclure d’autres polluants, d’autres gaz à effet de serre que le carbone et ne pas prendre en compte d’autres engins que les véhicules fonctionnant au diesel ?

Mais revenons aux quotas qui nous préoccupent ce soir.

Le projet de loi soumis à notre examen sanctionne, en quelque sorte, le passage à l’âge adulte du marché des quotas en transposant la directive de 2009 qui fixe les principales règles du jeu du marché pour la période 2013-2020. En soi, c’est une bonne chose.

Le principe de l’octroi des quotas aux industriels à titre onéreux, par le biais d’enchères, va dans le bon sens, à savoir celui de la responsabilisation croissante des émetteurs. À cet égard, permettez-moi de me réjouir qu’il n’y ait qu’une plus deux plateformes d’adjudication – une européenne et deux nationales. Je rappelle que, sous la présidence de Jean Bizet, notre commission des affaires européennes avait souhaité une seule plateforme, afin qu’un seul prix soit fixé pour un produit dont le marché est liquide et bien organisé. Cela étant, avec une plus deux plateformes, le système devrait aussi pouvoir fonctionner.

Pour autant, la directive aborde avec réalisme la délicate question des conséquences d’une telle évolution du système pour les industries les plus exposées à la concurrence internationale et aux fuites de carbone. C’est une bonne chose. Ainsi, le principe de l’allocation gratuite des quotas est maintenu dans la limite de la performance des 10 % d’industriels du secteur les plus vertueux en termes d’émissions.

Madame la ministre, mon groupe soutiendra la ratification de l’ordonnance du mois de juin dernier. Il votera par conséquent le présent projet de loi, mais en gardant les yeux ouverts, sans se cacher les immenses difficultés auxquelles le marché des quotas doit faire face. Je pense évidemment aux fraudes à la TVA, déjà évoquées, aux vols de quotas sur les registres et aux autres scandales qui ont marqué l’histoire de ce jeune marché fragile, qui reposait, à ses débuts, sur la tenue de quelque vingt-sept registres nationaux dans des conditions de sécurité hétérogènes. À cet égard, on ne peut que se féliciter de la création d’un registre communautaire, dont prend acte l’ordonnance précitée.

Mais où en sommes-nous quant à la régulation du marché au comptant ? Petit moment de tristesse : naguère, la France disposait de la place la plus active, BlueNext, et d’une régulation adéquate grâce à la loi d’octobre 2010. Hélas, BlueNext a disparu. Les ambitions de la Caisse des dépôts et consignations Climat ont été revues à la baisse. En termes de place, la France ne compte plus guère dans le monde de la finance carbone !

Madame la ministre, la directive MIF 2, en cours de discussion, doit régler le problème en assimilant les quotas à des produits financiers, ce qui leur imposera la réglementation financière communautaire et mettra fin au débat : est-ce une commodity ou un produit financier ?

En attendant, où en sommes-nous ? Ne risque-t-on pas de voir survenir un nouveau scandale qui accentuerait la mauvaise image du système d’échange ?

Il existe une autre difficulté, que nous avons tous soulignée : le cours des quotas ne cesse pas de chuter. En 2010, nous avions retenu un prix de 17 euros la tonne pour la contribution carbone. Un an plus tôt, le rapport d’Alain Quinet évoquait un prix de 100 euros la tonne en 2020. Or, à la clôture d’hier soir, nous en étions à 4, 03 euros la tonne… Rien ne semble pouvoir arrêter la glissade continue du prix de la tonne de carbone. Cela n’est pas acceptable, car c’est de nature à affecter profondément, dans l’esprit des citoyens, l’idée que les émissions ont un coût.

Il faut donc que le marché des quotas se redresse. Je ne crois pas que l’instauration d’un prix minimum nous permettra de l’obtenir. En effet, le problème ne vient pas du marché lui-même, mais du niveau du plafonnement des émissions, qui a été fixé avant la crise et ne représente plus une véritable contrainte du fait de l’effondrement de la production industrielle en Europe. C’est sur ce niveau qu’il faut agir et, à cet égard, le retrait de quotas mis en adjudication par la Commission européenne va dans le bon sens.

Le dernier problème auquel je songe est l’attitude des autres pays du monde. Les négociations climatiques n’ont jamais été complètement remises sur les rails après l’échec de la conférence de Copenhague, et le monde semble toujours divisé entre les pays qui ont la volonté d’agir en matière climatique et les autres, notamment les pays émergents, qui ne veulent pas poser de limites trop fortes à leur développement industriel.

Or, au-delà même des problèmes cruciaux de compétitivité et d’emploi, la simple cohérence écologique doit nous conduire à empêcher que le consommateur puisse s’exonérer du signal-prix pesant sur le carbone en achetant des biens fabriqués dans des pays totalement laxistes en la matière. Cela pose la question d’un mécanisme d’inclusion carbone aux frontières. Je me permets d'ailleurs de vous rappeler, madame la ministre, que nous avons démontré, à l’issue d’un travail approfondi mené au sein de la commission des finances, qu’un tel mécanisme serait « OMC-compatible » dès lors que les règles appliquées seraient les mêmes en interne et aux frontières.

Après avoir, comme beaucoup de mes collègues, dressé la liste de mes inquiétudes, je voudrais vous proposer d’être optimiste, madame la ministre, et vous poser la question de fond : avez-vous la volonté de remettre notre système sur ses deux pieds ? Cela impliquerait d’employer toute votre énergie à améliorer l’état du marché du carbone et d’engager un vrai travail sur la taxe carbone, comme l’avait fait le précédent gouvernement. Ainsi, le système de limitation des émissions de gaz à effet de serre marcherait sur ses deux pieds.

L’autre sujet central est l’état d’esprit de nos principaux partenaires européens : dans quelle mesure ont-ils la volonté de limiter les émissions de gaz à effet de serre ?

Mes chers collègues, émettre du carbone a un coût pour la planète et ce coût doit se refléter dans le prix que paie le consommateur final. Cela est juste, cela est efficace et cela favorisera l’indispensable transition de notre économie vers des technologies peu émettrices.

Malgré tous ses défauts, le système communautaire d’échange de quotas est un outil pertinent. Il faut donc le remettre en ordre.

Nous avons besoin d’un véritable élan au niveau européen, car c’est bien à cet échelon que les défauts du marché du carbone pourront être corrigés. Aux organisations non gouvernementales qui demandent la suppression du système d’échange de quotas, je proposerais plutôt de travailler à l’amender. Il nous faut plus d’Europe et surtout mieux d’Europe pour sortir de l’impasse actuelle. Nous avons besoin d’une Europe qui fixe des objectifs d’émissions de manière réaliste, et pas seulement technocratique.

Évelyne Didier a cité le cas d’une entreprise qui ne produit presque plus mais qui bénéficie de quotas. Je rappelle que nous avions déposé un amendement pour éviter ce genre de situation, mais il est apparu que cet amendement n’était pas conforme à la directive. C’est la modification de la directive qui permettrait de retirer leurs quotas aux entreprises dont l’activité baisserait trop fortement.

Nous avons également besoin d’une Europe qui régule le marché du carbone comme les autres marchés, et ne laisse pas aux tricheurs la possibilité de prospérer. Madame la ministre, je vous propose de lancer l’idée d’un comité de gestion du marché du carbone, qui examinerait très régulièrement et objectivement la situation afin que des dispositions opérationnelles puissent être prises.

Nous avons enfin besoin d’une Europe qui sache se faire entendre dans le monde, sans céder à la pression des pollueurs. Comme d’autres collègues, je m’inquiète des débats en cours au sein de l’Organisation de l’aviation civile internationale sur les émissions du secteur aérien, dont on sait qu’elles ne sont pas du tout taxées pour le moment.

Madame la ministre, c’est après le vote de ce projet de loi que le travail pour redresser définitivement le marché du carbone va vraiment commencer. C’est un travail européen, et nous attendons une action ferme de votre part. Je crois que, sur la question du changement climatique, nous souhaitons tous que la voix de la France porte en Europe et dans le monde. §

La parole est à M. François Marc.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons ce soir arrive à un moment paradoxal de l’histoire du système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. En toute logique, l’année 2013, celle du passage à la troisième phase du marché européen de quotas, aurait dû voir le parachèvement de cet outil. En effet, dans l’esprit des responsables européens, la période 2005-2007 devait être celle du rodage de tous les acteurs, la période 2008-2012, celle de la maturité, le marché restant alimenté par des quotas distribués gratuitement par les États, et c’est à partir de 2013 que les choses sérieuses devaient vraiment commencer, l’allocation gratuite étant remplacée par la mise aux enchères des quotas, avec certes de nombreuses mesures d’atténuation pour les secteurs industriels les plus exposés.

En toute logique, donc, l’année 2013 aurait dû voir le système communautaire d’échange faire de l’Europe le leader incontesté des marchés mondiaux du carbone, entraînant les autres pays à sa suite et fixant un prix de référence des émissions pour le monde entier. En toute logique, ce marché aurait dû, en outre, fortement dynamiser les investissements verts et contribuer à faire de l’Europe la puissance dominante pour l’ensemble de ces technologies d’avenir.

Madame la ministre, où en sommes-nous alors que nous nous préparons à avaliser l’inscription dans notre droit du passage à la troisième phase du système communautaire d’échange ? Très loin, hélas, de ces objectifs ambitieux que nous avions fixés. Pis, nous avons sous les yeux un paysage dévasté et un marché qui ne sait plus où il va.

D’une part, le système communautaire d’échange a fait l’objet de fraudes et de diverses attaques qui en ont miné la crédibilité aux yeux du public. Des progrès ont été faits depuis, mais, à l’heure où nous parlons, la réglementation financière communautaire ne s’applique toujours pas aux échanges au comptant.

D’autre part, et c’est ce qui est inquiétant pour l’avenir, le niveau des échanges et le cours des quotas sont totalement déprimés et font perdre, au sens propre, toute valeur aux investissements visant à réduire les émissions de CO2.

Cette situation a d’ores et déjà des conséquences budgétaires pour la France. Il n’y a pas si longtemps, nous espérions collecter plus d’un milliard d’euros par an grâce au système d’enchères. Or, à en juger par le cours actuel, la recette risque de ne pas atteindre 400 millions d’euros, alors même que l’Agence nationale de l’habitat est censée recevoir chaque année 590 millions d’euros provenant du système d’enchères. Il serait d'ailleurs intéressant que nous profitions de ce débat pour éclairer cette situation.

Au-delà de ces problèmes ponctuels, c’est la capacité d’entraînement des Européens en matière de lutte contre le changement climatique qui est en cause. Il paraît dès lors souhaitable que les pouvoirs publics agissent vite et bien.

Certes, madame la ministre, le Parlement ne va pas chambouler votre projet de loi, qui ne fait que prendre acte de la directive du 23 avril 2009 et la traduire fidèlement dans notre droit. Il n’est sans doute pas utile de perturber encore davantage le fonctionnement du marché en créant de nouvelles difficultés au moment de la transposition de cette directive.

Pour autant, l’examen de ce projet de loi nous permet de vous interroger sur le fond : qu’allons-nous faire du système communautaire d’échange de quotas d’émission ?

Il faut le supprimer !

Autant le dire, la tournure que prennent les débats en Europe n’est pas faite pour nous rassurer. Certains évoquent l’instauration d’un prix plancher pour les enchères, d’autres le gel de quotas dans l’attente d’hypothétiques jours meilleurs ; le Parlement européen doit d'ailleurs se prononcer prochainement sur ce sujet.

Quel que soit le schéma retenu, et à condition que tel ou tel État ne bloque pas le processus, tout cela ressemble beaucoup à un sauve-qui-peut et l’on ne perçoit pas de véritable vision de l’avenir.

Absolument !

Disons-le clairement : s'agissant d’un marché comme celui des quotas, créé par une décision des pouvoirs publics et sur lequel le prix du bien échangé n’est que le reflet du poids de la contrainte carbone qui repose sur les industriels, le vice fondamental du système vient sans doute de la manière dont les pouvoirs publics déterminent la quantité de quotas mise sur le marché.

Absolument !

Les quantités de quotas allouées pour la période 2008-2012, qui peuvent servir en 2013 et au-delà, ont été fixées en 2007, soit avant le début de la crise, et les quantités allouées pour la période 2013-2020 l’ont été au cours de l’année 2009, sans que l’on sache clairement comment allaient évoluer les économies des pays de l’Union européenne. Ces quantités paraissent aujourd'hui en total décalage avec la situation réelle des pays européens, et il est à craindre que toute méthode rigide n’aboutisse à créer sans cesse de nouveaux déséquilibres de marché.

En cette période de gros temps, le moment n’est-il pas venu de revoir la copie en révisant la méthode elle-même ? Ne pourrait-on, par exemple, fixer des quantités de quotas par pays sur la base des hypothèses de croissance des secteurs soumis au système communautaire d’échange, mais en prévoyant des ajustements automatiques, c’est-à-dire des modulations en fonction de la croissance réelle de chaque pays ? La contrainte carbone garderait ainsi un sens au fil du temps. Ce genre de méthode pourrait en outre recueillir l’adhésion de pays comme la Pologne, qui, ayant à l’esprit la nécessité d’assurer leur croissance, peuvent paraître fermés à des schémas rigides appliquant la toise de manière uniforme à toutes les économies.

Telle est la suggestion que je tenais à vous faire ce soir, madame la ministre.

Nous sommes conscients que ni vous personnellement ni le Gouvernement dans son ensemble n’avez de responsabilité dans la crise profonde que connaît aujourd'hui le marché des quotas, mais c’est à vous et à vos collègues européens qu’il appartient d’y répondre. Nous avons entendu votre propos introductif, et nous ne pouvons que vous encourager à porter, au nom de la France, une parole forte au Conseil de l’Union européenne. Je suis persuadé que, si nous nous livrons à une recherche active des solutions qui apporteraient une réponse appropriée à la situation et permettraient une mobilisation de tous les acteurs européens, nous pourrons mettre en place un système bien plus équilibré. Nous comptons sur votre détermination à avancer dans cette direction. §

La parole est à M. Alain Le Vern.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, au terme de cette discussion générale, je voudrais non pas me lancer moi-même dans une analyse approfondie de ces dispositifs, les orateurs précédents venant de dire ce qu’il convenait d’en penser, mais resituer le débat dans un contexte plus global, ce qui devrait recevoir l’approbation de tous. En effet, nous partageons tous ici l’idée fondamentale selon laquelle l’action politique doit apporter une réponse à l’avenir de notre planète et aux problématiques de l’environnement.

Force est de constater qu’une telle approche, reposant sur une démarche globale, est éminemment complexe.

Bien sûr, nous avons besoin d’une approche non seulement au niveau européen, avec « plus d’Europe » et « mieux d’Europe », mais également au niveau international, tant les problèmes évoqués ce soir ignorent totalement les frontières administratives. Ils nécessitent une volonté politique forte, des actions concertées, partagées, déterminées, contraignantes.

Très bien !

Madame la ministre, c’est au fond l’orientation que vous suivez depuis maintenant plusieurs mois à la tête de votre ministère. J’en veux pour preuve, non seulement vos visites vespérales sur le terrain haut-normand en période de crise, mais surtout l’organisation du débat sur la transition énergétique que vous avez voulu et que nous allons décliner dans nos régions. Il s’agira d’évoquer la sobriété énergétique, les énergies renouvelables, la mixité énergétique et le prix de l’énergie, dont on voit bien qu’il est un élément déterminant à la fois de la compétitivité de nos économies et de la démarche vertueuse, laquelle doit, si nécessaire, être contrainte, pour faire en sorte que les objectifs de la directive soient atteints. Car il apparaît clairement aujourd’hui que le système est boiteux.

À cette tribune, je souhaite simplement montrer qu’un dispositif vertueux permettrait aussi d’améliorer sensiblement l’ensemble des mesures que nous voulons mettre en œuvre pour les énergies renouvelables.

Par exemple, le point 18 de la directive permet d’affecter au moins 50 % du produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre au financement d’« activités de recherche et de développement dans le domaine de la réduction des émissions et de l’adaptation à l’évolution du climat ». La directive est donc claire sur ce point. Le même paragraphe précise que les recettes peuvent être utilisées pour financer, entre autres, des projets de démonstration en vue de « réduire les émissions de gaz à effet de serre [et de] s’adapter aux conséquences du changement climatique ».

Ainsi, madame la ministre, si nous parvenions, grâce à cette sorte de mandat que le Parlement s’apprête à vous donner, à faire évoluer dans la bonne direction ce système, qu’on envisage trop volontiers de façon un peu marchande ou technocratique, il prendrait une dimension beaucoup plus vertueuse puisqu’il permettrait non seulement de sanctionner les abus et de parvenir à l’objectif de réduction des gaz à effet de serre, mais également d’améliorer considérablement les progrès en matière d’énergies renouvelables.

Mes chers collègues, nous sommes aujourd’hui devant une véritable gageure : trouver des fonds, dans un contexte difficile, pour financer la recherche et l’innovation au service de la cause que nous entendons défendre.

Il existe, bien sûr, des possibilités d’amélioration, par exemple sur les hydroliennes ou les éoliennes flottantes. À cet égard, madame la ministre, je tiens à saluer de nouveau votre décision de relancer un appel d’offres, notamment en ce qui concerne les côtes de Haute-Normandie.

On voit bien qu’il y a là une vraie cohérence entre ce que nous disons ce soir sur la directive de 2009, votre approche globale du problème, madame la ministre, et la volonté de la France de mettre en place une filière d’excellence dans le domaine des énergies renouvelables, mise en place qui repose évidemment sur la recherche, alors que nous peinons aujourd'hui, malheureusement, à trouver des crédits suffisants pour améliorer les résultats de cette dernière.

À nos yeux, cet effort sur la recherche doit nous permettre d’améliorer le rendement des dispositifs techniques que j’ai évoqués et de progresser au regard des consommations abusives. Il est tout de même paradoxal que, aujourd’hui, des pays par ailleurs montrés en exemple utilisent le charbon ou le lignite, qui sont des facteurs majeurs de pollution atmosphérique.

Je serai heureux, madame la ministre, de connaître vos intentions sur ce point. §

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, je souhaite simplement, en cet instant, répondre brièvement sur différents points qu’ont soulevés les orateurs qui sont intervenus au cours de cette discussion générale.

Je veux d’abord préciser à Laurence Rossignol, tout en la remerciant de son intervention, qu’à ce jour trois pays ont indiqué leur hostilité au back loading, à savoir la Pologne, Chypre et la Grèce, tandis que onze États sont pour. Or cette matière est régie par le système de la codécision, avec majorité qualifiée. Nous le savons, l’Allemagne n’a pas encore pris position. Le processus de discussion interne à l’Union européenne poursuit donc son cours, avec une chance d’aboutir.

Compte tenu de l’évolution du contexte européen, une des questions politiques posées par la commissaire européenne sur les problèmes d’évolution structurelle future du marché du carbone, laquelle nous semble nécessaire, est de savoir s’il est opportun de rouvrir le débat sur la directive, avec le risque que cette réouverture se traduise non pas par des avancées, que tous les intervenants ont appelées de leurs vœux de manière convergente, mais, au contraire, par un détricotage de l’engagement européen en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique. C’est une crainte qu’il faut entendre, même si je ne la partage pas complètement.

À mon sens, nous sommes aujourd’hui dans une situation telle qu’il faut absolument engager la réforme structurelle de ce système. Sinon, la page sera tournée sans qu’il y ait d’alternative.

Je remercie Jean Bizet d’apporter son soutien à la ratification de l’ordonnance. Concernant les engrais, monsieur le sénateur, sachez que, outre l’accent mis sur la nécessité de diminuer les quantités d’intrants, un important travail est engagé actuellement pour remplacer l’azote minéral par de l’azote organique.

Evelyne Didier a réveillé un débat à mes yeux historiquement légitime : était-ce une bonne stratégie de « marchandiser » le CO2 et de lui donner une valeur en pensant qu’un tel dispositif allait permettre d’orienter les investissements vers la sobriété en termes de carbone ?

Encore une fois, on peut se poser la question de savoir si ce choix stratégique était fondé et s’il reste pertinent, mais, aujourd’hui, le marché des quotas d’émission est le seul instrument qui existe. En tout cas, c’est la solution qui a été retenue et je ne pense pas qu’on puisse l’abandonner, même si je suis d’accord pour dire qu’il faut travailler à une réforme structurelle profonde de ce mécanisme pour le rendre efficace. À mon sens, son abandon se traduirait aujourd’hui par un recul, car il ne se ferait pas au profit d’un autre instrument plus vertueux et plus efficace.

En ce qui concerne Mittal, madame la sénatrice, le problème que vous avez pointé se posait effectivement, mais ce ne sera plus le cas avec la ratification de cette ordonnance puisque, dans la troisième phase, une entreprise cessant son activité se verra en même temps supprimer les quotas gratuits.

Très bien !

S’agissant du mécanisme d’inclusion aux frontières, auquel nous sommes très favorables, et sur lequel je reviendrai un peu plus tard, une des questions en suspens pour les jours qui viennent est de savoir si le livre vert de la Commission européenne sur l’horizon 2030 va ouvrir le débat sur les fuites de carbone et la perspective, que nous appelons de nos vœux, d’un mécanisme d’inclusion carbone, qui doit être le corollaire de nos propres efforts.

En effet, à nos yeux, il peut y avoir un engagement unilatéral de l’Union européenne en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique et de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, mais cela suppose que nous ne soyons pas victimes de fuites de carbone et que nous disposions donc d’un instrument pour les combattre.

Je remercie également Marcel Deneux de son intervention. S’agissant des propositions sur lesquelles nous travaillons encore aujourd’hui, elles ne sont pas encore abouties et doivent être discutées dans le cadre du débat national sur la transition énergétique. J’espère que nous pourrons en promouvoir d’ores et déjà un certain nombre lors du Conseil européen sur l’énergie du 22 mai prochain.

À mon sens, quatre éléments déterminent ce que doivent être les évolutions du marché du carbone.

Tout d’abord se pose le problème du long terme, c’est-à-dire de l’après-2020 : quel doit être le niveau d’engagement global de l’Union européenne en matière de réduction des gaz à effet de serre en 2030 et en 2040 ? C’est la préoccupation que le Président de la République a mise en avant.

Ensuite, il y a le sujet de la gouvernance du système ; Laurence Rossignol et plusieurs d’entre vous, dont Fabienne Keller et François Marc, l’ont abordé.

Par ailleurs, il faut évoquer la régulation du prix. Nous avons assisté ce soir à un débat entre les partisans d’un mécanisme de prix plancher du carbone, préconisé par d’autres partenaires européens, et les tenants d’une logique consistant à dire que l’allocation de quotas était trop importante à l’origine et qu’il faut revoir les quantités.

Le dernier élément est le mécanisme d’inclusion carbone ; je viens de l’aborder.

Tels sont les quatre piliers sur lesquels il faut travailler, plus particulièrement les deuxième et troisième – la gouvernance et la régulation du prix –, en vue de formaliser dans un avenir proche des propositions précises de la France en direction de nos partenaires européens.

Déjà, sur le premier point, à savoir les objectifs énoncés par le Président de la République pour les horizons 2030 et 2040, je constate, dans les discussions avec nos partenaires de l’Union européenne, que les positions évoluent. La France peut donc jouer un rôle moteur dans le débat en mettant un certain nombre d’idées sur la table.

J’ai été sensible à ce qu’a dit Raymond Vall sur le lien très important entre engagement environnemental et croissance économique.

Pour ce qui est de l’OACI, des discussions difficiles sont engagées actuellement sur la directive ETS Aviation. Là aussi, il importe d’éviter un recul en préservant cet instrument très important par des solutions de compromis à l’échelon international, faute de quoi nous serions confrontés à des blocages très importants.

Ronan Dantec a raison de dire qu’il ne faut pas « saucissonner » les différentes réflexions, qui sont évidemment liées par la question du financement de la transition énergétique, abordée également par Alain Le Vern.

Monsieur Dantec, vous êtes un fin connaisseur des conférences sur le climat. Du reste, nous aurons besoin de la mobilisation des parlementaires dans la préparation des échéances à venir, notamment celle de Varsovie, à la fin de cette année.

En ce qui concerne l’annulation des quotas, j’ai évoqué la question des différentes techniques. S’agissant de l’annulation en fin de période, nous devons aujourd’hui passer d’un niveau de discussion technique – j’allais dire d’ajustement dans le système actuel –, même si cela reste nécessaire, à une réflexion plus globale sur l’évolution structurelle du marché européen du carbone.

Je remercie Jean-Jacques Filleul d’avoir souligné l’urgence à agir et d’avoir exprimé son soutien au projet de loi de ratification.

Fabienne Keller, vous avez évoqué les travaux réalisés dans le cadre du Comité pour la fiscalité écologique. Ils suivent leur cours sur la base de la feuille de route ambitieuse fixée lors de la conférence environnementale. Je salue le travail qui a été mené sur le mécanisme d’inclusion carbone pour établir sa compatibilité avec les règles de l’OMC.

En ce qui concerne l’action de la France au sein de l’Union européenne, le Conseil européen du mois de mai devrait permettre d’apporter un certain nombre d’éléments sur la nécessité des réformes de structures que nous avons évoquées.

Je remercie François Marc de sa suggestion portant sur la mise en place d’un mécanisme incluant une clé de répartition de l’effort intra-européen qui prendrait en compte la situation économique des différents pays, afin de respecter une logique d’effort égal en fonction du degré de transformation de chacune de ces économies et de son engagement dans la transition écologique. Cette piste de réflexion mérite d’être étudiée si l’on veut débloquer les discussions européennes et éviter de se heurter à la règle de l’unanimité.

Les conséquences budgétaires du faible prix du carbone sont évidentes et le ministère du budget donnera prochainement un certain nombre d’indications. Néanmoins, l’Agence nationale de l’habitat dispose aujourd’hui d’un budget qui lui permet de tenir ses engagements en matière de rénovation énergétique. À moyen terme, la faiblesse du prix du carbone, si elle devait se maintenir, aurait effectivement des conséquences négatives sur ces programmes. C’est pourquoi il convient de remédier à cette situation.

Alain Le Vern a rappelé que le produit des enchères ETS devait financer la transition énergétique. Il faut, dans les discussions actuelles au niveau européen, maintenir le lien entre l’engagement en matière d’énergies renouvelables et l’engagement climatique. Nous avons vu en effet apparaître des positions qui validaient l’engagement sur les énergies renouvelables à l’horizon 2030, mais qui le dissociaient de l’engagement sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre. La France n’est pas favorable à cette dissociation et souhaite préserver la logique du paquet énergie-climat qui lie étroitement les deux questions.

En ce qui concerne les énergies renouvelables, l’appel d’offres pour les grandes installations photovoltaïques a été publié aujourd’hui même : il intègre des critères de bilan carbone destinés à orienter les soutiens vers l’industrie française.

S’agissant de l’hydraulique et l’éolien offshore, je vous confirme, monsieur le sénateur, que nous sommes en train de travailler sur un tarif de rachat pour les démonstrateurs qui permettra de répondre à vos attentes.

Telles sont, monsieur le président, les réponses que je souhaitais apporter aux différents intervenants en cet instant du débat.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

La parole est à M. Roland Courteau, sur l’article.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi sur lequel nous sommes amenés à nous prononcer aujourd’hui représente une nouvelle avancée de notre politique environnementale et énergétique. Il démontre notre volonté politique de participer à la lutte pour un monde préservé, au bénéfice des générations futures. Ce combat est l’un des enjeux majeurs des années à venir.

En 1997, avec le protocole de Kyoto, les dirigeants mondiaux adoptaient un texte qui traduisait la prise de conscience internationale de la nécessité de défendre l’environnement et, plus particulièrement, de préserver notre atmosphère : il fallait réduire les émissions de gaz à effet de serre. Sans rester purement déclaratoire, ce texte préconisait une série de mesures à mettre en œuvre afin d’enrayer ce fléau mondial. Il manifestait ainsi la volonté d’agir durablement, en misant sur une interdépendance des États qui œuvrent désormais ensemble dans un but commun.

Je tiens aujourd’hui à rendre hommage à l’action menée par l’Union européenne, qui a toujours été, à l’échelle mondiale, la plus active en matière de défense de l’environnement et qui s’est très tôt positionnée comme un ardent défenseur de ce protocole. Avec la directive de 2009, elle faisait un pas de plus dans son combat pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre, en prévoyant l’approfondissement du système d’échange des quotas selon deux axes majeurs : l’extension du champ d’application du système à de nouveaux secteurs industriels et la fin de l’allocation gratuite des quotas avec la mise en place d’un système d’attribution par mise aux enchères. Désormais, un montant global de quotas sera disponible pour l’Union européenne et réparti entre les secteurs d’activité. Une partie importante du produit de cette vente permettra, en outre, de financer le plan de rénovation thermique annoncé par le Gouvernement, ce dont nous nous félicitons.

Aujourd’hui, madame la ministre, vous nous proposez de ratifier l’ordonnance de 2012 qui opère une transposition rigoureuse dans notre droit de la réglementation européenne. La commission du développement durable, sur l’initiative de son rapporteur, a adopté un amendement visant à transposer intégralement la directive, en rappelant la date d’extinction de l’attribution des quotas gratuits : 2027 doit en effet constituer l’horizon de la troisième phase 2013-2020 du marché européen du carbone.

Vous l’avez par ailleurs rappelé après plusieurs orateurs, madame la ministre, le Président de la République a souhaité, lors de la conférence environnementale des 14 et 15 septembre dernier, que les objectifs que nous nous fixons soient plus ambitieux, soit une baisse de 40 % des émissions de gaz à effet de serre en 2030 et une baisse de 60 % en 2040. Or le système d’échange des quotas de carbone, même s’il fut un temps un outil majeur, ne joue plus aujourd’hui, pour l’Union européenne, qu’un rôle marginal dans la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre.

C’est pourquoi je souscris à la position de la commission : ce système doit impérativement redevenir incitatif si nous voulons évoluer vers une économie pauvre en carbone, car il s’agit d’un enjeu fondamental pour la lutte contre le changement climatique ! §

La parole à Mme Marie-Noëlle Lienemann, pour explication de vote sur l’article 1er.

Je vais voter cet article ainsi que le projet de loi, mais je tiens à exprimer clairement ma position.

En effet, lorsque j’étais membre du Parlement européen, j’ai siégé à la commission de l’environnement et j’ai toujours été fondamentalement opposée au mécanisme des quotas, estimant qu’il devait, par nature, nous mener au type d’impasse que nous constatons aujourd’hui.

Sans parler de la question du nombre de quotas distribués par les États, j’estime qu’une stratégie de transition énergétique suppose que nous disposions d’une visibilité à long terme du coût du carbone et de la rentabilité des investissements. Par nature, le marché est erratique. Je ne suis pas libérale, ce n’est pas un secret, mais j’attends de voir ce que peut donner une organisation du marché par les États !

Je pense qu’une autre stratégie est possible et que la stratégie actuelle mérite d’être repensée. Cependant, vous avez raison sur ce point, madame la ministre, cette question n’est pas sur la table des discussions européennes et je ne vois pas quel intérêt nous aurions à bloquer l’application de cette directive sous prétexte de repenser son cadre actuel.

Il me semble malgré tout qu’un pays comme la France, qui mène une bataille pour la réorientation des politiques européennes, en particulier pour la réindustrialisation de l’Europe, doit être particulièrement attentif à la promotion d’une politique industrielle européenne ; de ce point de vue, l’idée d’une agence, lancée lors de la précédente rencontre avec l’Allemagne, est importante. Il est très utile de développer des politiques industrielles avec des objectifs de réduction des émissions de carbone, une implication des pouvoirs publics et des financements européens – d’où la nécessité d’un budget européen – en faveur de l’innovation, secteur par secteur.

Le mécanisme d’échange de quotas repose sur l’idée selon laquelle on va optimiser l’allocation des ressources grâce à la vente des quotas de ceux qui peuvent faire des économies à ceux qui ont plus de difficultés pour y parvenir. Or cette thèse n’encourage pas l’innovation maximale parce que celle-ci peut ne pas s’avérer rentable, à moyen terme, dans une branche pour laquelle il sera plus intéressant d’acheter un quota d’émission que d’investir à long terme. Au regard de l’innovation, le marché lui-même, à l’instant t, décourage l’investissement à très long terme, notamment dans certains secteurs industriels énergivores.

Nous avons perdu des branches industrielles entières, comme celle de l’aluminium, au profit du Canada. Nos émissions de gaz à effet de serre ont donc baissé, en France et en Europe, et elles ont augmenté de 40 % au Canada. Beau résultat pour la planète ! Ce qui est sûr, c’est que l’effet sur l’emploi a été terrible en France !

Je suis très heureuse de constater que le Gouvernement souhaite contribuer à une réflexion sur l’avenir de ce dispositif. J’espère qu’il le fera avec l’ambition de repenser les politiques européennes, afin que celles-ci ne soient pas simplement fondées sur le marché.

Enfin, je reste convaincue que la grande révolution que l’Europe doit accomplir est celle du bilan carbone obligatoire pour tous les services et toutes les productions. Cette obligation poussera à une certaine relocalisation des activités et donnera une visibilité à long terme sur ce que l’on veut économiser, mais il faut engager une véritable révolution culturelle. Un petit pas va pouvoir être fait, mais un grand pas reste à faire pour régler la transition énergétique !

Je mets aux voix l’article 1er.

L'amendement n° 1, présenté par M. Antoinette, est ainsi libellé :

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I.- Après l'article L. 229-5-1 du code de l'environnement, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. L. … – Les installations mentionnées au premier alinéa de l'article L. 229-5 qui déclarent des émissions inférieures à 25 000 tonnes d’équivalent dioxyde de carbone, et qui, lorsqu’elles ont des activités de combustion, ont une puissance calorifique de combustion inférieure à 35 MW, à l’exclusion des émissions provenant de la biomasse, sont exclues du système d'échange de quotas d'émission lorsqu'elles adoptent des mesures permettant d'atteindre des réductions d'émissions équivalentes à celles qui seraient obtenues en les maintenant dans ce système.

« L'État soumet à consultation du public la liste des établissements exclus du système d'échange de quotas d'émission et les informations relatives aux mesures équivalentes et aux mesures de surveillance mentionnées aux a, b et c du paragraphe 1 de l'article 27 de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003, selon les modalités prévues par l'article L. 120-1.

II.- La perte de recettes résultant pour l'État du I est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Cet amendement n’est pas soutenu.

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi.

La parole est à Mme la rapporteur.

Je veux remercier l’ensemble de nos collègues et les féliciter collectivement pour la qualité des débats de ce soir. La discussion de ce texte d’apparence technique a permis de mettre en avant des positions intéressantes, de souligner les compétences du Sénat sur ce sujet et de faire émerger une convergence d’appréciation. In fine, nous faisons à peu près tous la même analyse de l’échec ou de l’absence de résultat du marché des quotas de carbone.

Il me semble que c’est l’absence d’alternative, aujourd’hui, qui nous conduit à encourager le Gouvernement dans les ambitions qu’il s’est fixées. Reste à savoir si cette situation ne résulte pas d’un mauvais choix initial qui nous a menés dans l’impasse où nous nous trouvons aujourd’hui.

J’espère que le Sénat retrouvera, dans les mois et les années qui viennent – car nous nous inscrivons dans une perspective relativement longue –, la même volonté de travailler ensemble pour soutenir le Gouvernement dans les ambitions qu’il a affirmées.

La parole est à Mme la ministre.

À mon tour, je tiens à remercier Mme la rapporteur, M. le président de la commission du développement durable et les sénateurs qui ont pris part à cet échange pour leur travail et l’ensemble du Sénat pour l’adoption de ce projet de loi.

Je salue la convergence révélée par la discussion. En effet, nous partageons tous l’idée que la crise actuelle du marché du carbone appelle, non pas simplement des ajustements techniques, mais une nouvelle orientation politique à laquelle nous devons nous mettre à travailler. Je ne verrais que des avantages à ce que la discussion qui s’est engagée ce soir puisse se poursuivre, dans le cadre de la commission, puisque différentes occasions vont s’offrir dans les semaines qui viennent, avec le débat national sur la transition énergétique et le Conseil européen que j’évoquais. Ce débat pourra contribuer aux propositions françaises de réforme structurelle du marché du carbone que nous défendrons ensuite devant les instances européennes. Je suis donc très favorable à ce que la réflexion se poursuive sur cette question au Sénat. §

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mercredi 13 mars 2013, à quatorze heures trente et le soir :

1. Désignation des vingt-sept membres des deux missions communes d’information sur :

- l’action extérieure de la France en matière de recherche et de développement.

- la filière viande en France et en Europe : élevage, abattage et distribution.

2. Deuxième lecture du projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale, relatif à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral et du projet de loi organique, modifié par l’Assemblée nationale, relatif à l’élection des conseillers municipaux, des conseillers intercommunaux et des conseillers départementaux ;

Rapport de M. Michel Delebarre, fait au nom de la commission des lois (n° 404, 2012 2013) ;

Textes de la commission (nos 405 rectifié et 406 rectifié, 2012-2013).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.