Intervention de Laurence Rossignol

L’ordonnance du 28 juin 2012, qu’il s’agit ici de ratifier, a procédé à la transposition en droit interne de ces différentes dispositions. Elle modifie essentiellement le code de l’environnement.

Premièrement, la directive prévoit que doit entrer dans le champ de la directive toute installation de combustion, quelle que soit sa nature. Les installations nucléaires de base seront donc ainsi intégrées au dispositif.

Deuxièmement, l’article 27 de la directive prévoit que les États peuvent exclure du système de quotas un certain nombre d’installations de petite dimension ainsi que les hôpitaux. Dans la transposition proposée, cette exclusion est prévue pour les seuls hôpitaux, lesquels se voient, en contrepartie, assignés des objectifs de réduction de leurs émissions.

Troisièmement, l’article L. 229-8 du code de l’environnement est réécrit pour prévoir que, désormais, la mise aux enchères des quotas est le mode d’allocation de principe. Le taux de quotas gratuits pour les secteurs non exposés aux risques de délocalisations doit diminuer progressivement chaque année pour s’établir à 30 % en 2020. En revanche, les installations des secteurs considérés comme exposés aux fuites de carbone bénéficieront d’un taux de quotas gratuits de 100 %.

Quatrièmement, le code de l’environnement est adapté pour définir une durée des phases du système d’échange de huit ans au lieu de cinq ans et prévoir un registre des émissions à l’échelon européen et non plus national.

La commission du développement durable a constaté que l’ordonnance de 2012 opérait une transposition rigoureuse de la directive de 2009. Il lui a toutefois semblé nécessaire d’adopter un amendement afin de compléter le quatrième article de l’ordonnance. Celui-ci prévoit, conformément à la directive, que l’allocation de quotas gratuits doit diminuer chaque année pour s’établir à 30 % en 2020. Cependant, et contrairement à ce qui est prévu dans la directive, l’ordonnance ne précise pas l’échéance suivante, à savoir la suppression totale des quotas gratuits en 2027. Le nouvel article 2 vise donc à réparer cet oubli. En effet, il ne faut pas perdre de vue qu’à terme les quotas dans leur ensemble doivent être alloués par enchères.

Aujourd’hui, cependant, l’enjeu n’est plus seulement la transposition correcte des textes européens. Le marché carbone fait face à de nombreuses difficultés structurelles et le débat sur ce texte doit être l’occasion d’attirer votre attention, madame la ministre – mais vous avez déjà ouvert ce débat –, et celle du Gouvernement tout entier sur un certain nombre de points.

Le système d’échange de quotas a été marqué par des scandales récents, qui soulèvent la question cruciale de la régulation de ce marché.

En 2009-2010, une fraude à la TVA de type « carrousel » a touché le marché carbone. Cette fraude s’est appuyée sur le régime fiscal applicable aux transactions transfrontalières entre deux États membres de l’Union européenne. Certains opérateurs achetaient des quotas dans un pays où les ventes étaient réalisées hors taxe. Ces quotas étaient ensuite revendus dans des pays où les transactions incluaient la TVA dans le prix. Au lieu de la reverser à l’État concerné, ils conservaient cette TVA comme un bénéfice. Cette fraude a concerné d’importants volumes, très difficiles à chiffrer avec précision : Europol a évoqué le chiffre de 5 milliards d’euros. Le scandale a conduit plusieurs États, dont la France, à mettre fin en urgence à la TVA sur les échanges de quotas d’émissions.

En filigrane se dessine donc la question de la régulation du marché carbone. La commission des finances du Sénat s’est penchée à de nombreuses reprises sur cette question.