Intervention de Maryvonne Blondin

La commission de la culture et la commission des affaires sociales du Sénat ont mis en place, le 19 février dernier, un groupe de travail sur le régime de l'intermittence dans le secteur culturel, que j'ai l'honneur de présider.

Nous avons mené 26 auditions à ce jour, et je tiens à remercier tout particulièrement MM. Michel Le Scouarnec et Jean-François Humbert pour leur assiduité lors de ces séances de travail.

Nous nous sommes appuyés sur le remarquable travail de nos collègues députés, qui ont rendu public le 17 avril dernier le rapport de la mission commune d'information « Métiers artistiques : être ou ne pas être des travailleurs comme les autres ? », présidée par Christian Kert et rapportée par Jean-Patrick Gille, que nous avons d'ailleurs eu le plaisir d'auditionner.

Compte tenu du travail de fond réalisé par cette mission, il m'a semblé plus utile de concentrer notre réflexion sur les quatre sujets suivants :

- la réforme des annexes 8 et 10 relatives aux règles d'assurance-chômage pour les techniciens et les artistes ;

- les pistes d'évolution du cadre législatif en matière de contrat de travail pour les intermittents ;

- les suites données à l'enquête de la Cour des comptes sur la Caisse des congés payés du spectacle ;

- enfin, les enjeux autour de la convention collective de la production cinématographique.

Avant de rentrer dans le vif du sujet, je crois qu'il ne serait pas inutile de rappeler brièvement ce que désigne le régime de l'intermittence du spectacle.

Premier point : les intermittents du spectacle ne forment qu'une partie du monde du spectacle. On comptait en 2009 environ 316 000 emplois artistiques, dont 100 000 graphistes et designers, plus de 60 000 auteurs, artistes plasticiens et photographes, et environ 155 000 artistes et techniciens du spectacle, également appelés intermittents du spectacle. Les intermittents sont en majorité des hommes, d'un âge moyen de 39 ans, ce qui peut paraître étonnant alors que l'on pourrait s'attendre à une population très jeune. Une question spécifique aux femmes a été soulevée puisque jusqu'à maintenant elles ne bénéficiaient d'aucune couverture pendant la période légale de congé de maternité. Leur situation semble toutefois être un peu mieux prise en compte puisqu'une circulaire a été publiée en avril dernier pour préciser les modalités de définition de la période prise en compte pour le calcul de l'indemnisation. Des progrès sont toutefois encore attendus.

Deuxième point : l'intermittence n'est ni un statut ni une profession. Personne n'est, en droit, intermittent du spectacle, mais technicien du son, éclairagiste, acteur ou musicien. Les intermittents sont des salariés des entreprises de spectacle dont l'activité est caractérisée par la succession, voire la simultanéité, des contrats de travail à durée déterminée appelés « CDD d'usage », alternant ainsi périodes travaillées et non travaillées. « L'intermittence » caractérise un régime d'indemnisation du chômage prenant en compte une situation particulière d'emploi autorisée par la loi.

Troisième point : le monde de l'intermittence du spectacle regroupe des réalités économiques et sociales très diverses. Parmi les 108 000 intermittents indemnisés par Pôle emploi, les deux tiers sont des artistes, un tiers sont des techniciens.

Quatrième point : le marché du travail des intermittents croît de manière déséquilibrée depuis 20 ans. Pierre-Michel Menger, professeur au collège de France, donne des chiffres saisissants : entre 1986 et 2007, le volume des heures travaillées a été multiplié par 2,7, mais dans le même temps les effectifs d'intermittents ont été multipliés par 3,7 et le nombre de contrats de travail par 12 ! La conséquence de cette attractivité est un véritable morcellement de la durée moyenne des contrats. Elle est passée, entre 1986 et aujourd'hui, de 17 à 3 jours pour les artistes, et de 26 à 6 jours pour les techniciens.

Cinquième point : ce marché du travail atypique et dérégulé est un exemple avancé de flexisécurité. Le propre des métiers du spectacle est d'être basé sur une logique de projet, par définition à durée limitée. La flexibilité est donc inhérente au monde du spectacle. Mais cette bonne « flexibilité fonctionnelle » s'est parfois pervertie en « flexibilité contractuelle » abusive à cause des facilités offertes par le CDD d'usage. Défions-nous des images d'Épinal : le monde du travail des intermittents du spectacle est dur, avec des contrats fragmentés, qui s'arrêtent souvent du jour au lendemain, et qui sont parfois signés en cours de route, voire après coup. Cette fragmentation des contrats de travail s'accompagne d'une « miniaturisation » des structures d'employeurs, et d'une explosion du nombre d'associations. Face à cette flexibilité très forte du marché du travail, le régime d'assurance chômage apparaît comme un « matelas de sécurité » indispensable pour compenser la précarisation croissante de ce secteur.

J'en viens justement à notre premier sujet de réflexion, la réforme des règles d'indemnisation du chômage des annexes 8 et 10.

Depuis les années 1960, des règles spécifiques ont été reconnues aux techniciens et aux artistes, compte tenu du caractère par nature instable de leurs activités professionnelles. Il semblerait que le système français soit unique en Europe, et nous avons d'ailleurs demandé à ce sujet au service de législation comparée du Sénat une étude qui nous sera remise prochainement. Des annexes au règlement général de l'assurance chômage existent déjà pour adapter les règles aux intérimaires, qui sont l'objet de l'annexe 4. Mais les dérogations posées par les annexes 8 et 10 s'éloignent davantage encore du règlement général, au point même de quasiment s'autonomiser.

Ces règles, issues de la convention d'assurance chômage du 19 février 2009, sont complexes, trop complexes mêmes, nous y reviendrons. À ce stade, il convient de retenir que :

- le taux de cotisation à l'assurance-chômage de l'intermittence s'élève à 10,8 %, soit deux fois le taux du régime général. Une première tranche de 5,4 % contribue au régime général, tandis que la seconde alimente les droits spécifiques des annexes 8 et 10 ;

- la période de référence est de 507 heures sur 10 mois pour les techniciens et 10 mois et demi pour les artistes qui souhaitent entrer ou rester dans le régime des annexes 8 et 10 ;

- la durée d'indemnisation est en revanche plus généreuse pour les intermittents du spectacle, 243 jours quoi qu'il arrive (soit 8 mois) ;

- le mode de calcul de l'allocation est très complexe et repose à la fois sur la rémunération de l'intermittent, le nombre d'heures travaillées et le SMIC. (La formule de calcul va vous être distribuée afin que vous puissiez apprécier cette complexité). L'allocation ne peut être inférieure à 31,36 euros par jour pour les intermittents. En 2011, l'indemnisation moyenne des intermittents du spectacle était de 1 805 euros par mois, contre 1 123 euros pour l'ensemble des allocataires de l'assurance-chômage.

Je rappellerai quelques chiffres. En 2011, un peu plus de 108 000 allocataires ont bénéficié au moins d'une journée d'allocations, pour un montant annuel de 1,270 milliard d'euros, à comparer à des cotisations encaissées s'élevant à seulement 246 millions. Conséquence : le déséquilibre du régime a atteint un milliard d'euros pour ce seul exercice. La Cour a voulu frapper les esprits en affirmant que les intermittents, qui représentent 3 % des allocataires, étaient à l'origine du tiers du déficit l'assurance chômage en 2010.

Que doit-on penser de cette affirmation ?

Tout d'abord, il est préférable de parler de déséquilibre du régime des intermittents plutôt que de déficit, car la logique même de l'assurance-chômage est de mutualiser les cotisations dans une « caisse unique » pour ainsi dire. Ce déséquilibre est :

1°) globalement stable depuis 2002 ;

2°) naturel, compte tenu des conditions d'emploi particulières des intermittents.

Toutefois, ce déséquilibre permanent du régime risque de fragiliser à terme l'équilibre financier du régime d'assurance chômage dans son ensemble, dont les recettes totales se sont élevées à 31,8 milliards d'euros en 2011. Le déficit a atteint cette année-là 1,5 milliard, et il est estimé à 2,6 milliards en 2012 et 5 milliards en 2013, ce qui devrait porter la dette de l'assurance à plus de 18 milliards d'euros d'ici la fin de l'année. C'est donc in fine le régime général de l'Assurance chômage qui supporte le déséquilibre financier du régime des intermittents.

Tout le monde s'accorde sur la nécessité de contenir les déséquilibres de l'assurance chômage et de les rendre soutenables.

Le rapport Gille a apporté une précision capitale afin d'éclairer le débat public : la suppression des annexes 8 et 10 et l'application des règles du régime général aux intermittents entraînerait, à comportements inchangés, une économie annuelle de « seulement » 320 millions d'euros. Cela signifie que le solde entre les cotisations et les prestations demeurerait négatif, de l'ordre 700 millions d'euros. En outre, compte tenu des nouvelles recettes attendues sur les contrats courts, issues de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 et évaluées à 80 millions d'euros pour le secteur du spectacle, ce déséquilibre devrait avoisiner 240 millions d'euros dès l'année prochaine. C'est donc ce surcoût de 240 millions d'euros qu'il faut garder à l'esprit.

Dans l'optique de la prochaine négociation entre partenaires sociaux de la convention assurance chômage et des annexes 8 et 10, nous avons pu identifier dix pistes de réflexion. Elles tiennent compte du caractère systémique du régime des intermittents.

Bien entendu, nous ne souhaitons pas empiéter sur les prérogatives des partenaires sociaux, mais il ne me semble pas illégitime que la représentation nationale donne des orientations aux partenaires sociaux, d'autant qu'il revient in fine au Ministère du travail de donner son agrément ou non à l'accord conclu entre eux.

La philosophie de notre approche est simple :

1°) il faut conserver les annexes 8 et 10 : elles sont essentielles pour le secteur culturel ;

2°) il convient néanmoins de leur apporter des aménagements pour rendre soutenable le déséquilibre financier du régime et résorber, autant que possible, le surcoût de 240 millions d'euros.

Première piste de réflexion : il faut appliquer un « choc de simplification » aux annexes 8 et 10. La complexité des règles actuelles est si redoutable que les réponses varient entre différentes agences de Pôle emploi en France, voire dans une même région ou à Paris intra-muros. Des pratiques abusives sont constatées et les dossiers d'intermittents sont bloqués sont aucune explication. La coordination des intermittents précaires d'Ile-de-France a été ainsi obligée de rédiger un guide méthodologique. Il est nécessaire que le prochain rapport du conseil d'administration de l'Unédic, présenté fin 2013, traite spécifiquement des annexes 8 et 10 pour alimenter la réflexion des partenaires sociaux.

Deuxième piste de réflexion : rétablir la « date anniversaire », c'est-à-dire porter la période de référence à un an tout en ouvrant une période systématique d'un an d'allocations. Il s'agit là d'une revendication forte des syndicats de salariés, qui souhaitent ainsi gagner en visibilité et en sérénité.

Troisième piste : relever le plafond, voire déplafonner, l'assiette des cotisations d'assurance chômage. Doubler le plafond, aujourd'hui fixé à 12 344 euros bruts par mois, rapporterait peu de nouvelles recettes (7 millions d'euros en année pleine selon l'Unédic). Mais cette mesure constituerait un signal politique indispensable à l'égard de la majorité des intermittents, qui souhaitent un effort plus important des plus gros cachets.

Quatrième piste : instituer un plafonnement du cumul mensuel des revenus d'activité et des allocations chômage. Si le plafonnement était fixé à 3 086 euros bruts par mois - soit le plafond mensuel de la sécurité sociale, l'Unédic enregistrait une économie de 103 millions par an, à comportements inchangés.

Cinquième piste : réfléchir à la possibilité d'augmenter raisonnablement le nombre d'heures de la période de référence et/ou de baisser la durée des prestations. J'ai bien conscience qu'il s'agit d'une sorte de tabou, de non-dit, de la réflexion. Mais est-il juste que les mêmes règles s'appliquent pour un artiste du spectacle vivant en province qui peine à joindre les deux bouts, et un technicien du son travaillant dans des grandes sociétés de production audiovisuelle ? Je serais, à titre personnel, favorable à un relèvement limité de la durée de la période travaillée de référence, par exemple 650 ou 700 heures par an, pour certains intermittents. Pourquoi ce seuil ? Parce que la durée légale du travail en France est fixée à 1 607 heures par an, et qu'il me semblerait logique de permettre à un intermittent de partager son temps, à peu près à part égale sur l'année, entre une période d'activité professionnelle et une période d'inactivité, pendant laquelle il peut librement exercer et affiner ses compétences.

Sixième piste : permettre à tous les intermittents, techniciens comme artistes, de donner jusqu'à 90 heures de cours par an contre 55 aujourd'hui, quels que soient leurs âges et la nature de leurs contrats de travail. Cette réforme s'inscrit dans la logique de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République qui a mis l'accent sur l'éducation artistique et culturelle. En outre, la liste des « établissements d'enseignement dûment agréés » doit être consolidée, actualisée et accessible à l'ensemble des agences Pôle emploi pour éviter toute difficulté dans le traitement des dossiers.

Septième piste : simplifier le mécanisme de recours à l'allocation de fin de droit (AFD), afin de faire jouer plus efficacement la solidarité nationale à l'égard des intermittents les plus fragiles. Aujourd'hui, quand un intermittent ne dispose pas des 507 heures sur sa période de référence, des règles complexes doivent être suivies pour savoir s'il peut bénéficier, par ordre de priorité, de l'allocation classique, de l'allocation de professionnalisation et de solidarité (APS), de l'allocation de retour à l'emploi minimale de 122 jours, de l'allocation spécifique de solidarité ou enfin, de l'AFD. Ces règles sont trop complexes et ne protègent pas assez les intermittents qui en ont le plus besoin. Les sommes en jeu sont modestes et en forte diminution, et ne grèvent pas le budget de l'État (en 2010, le fonds de solidarité et de professionnalisation, qui finance notamment l'AFD, ne disposait que de 9,3 millions d'euros pour 9 000 personnes).

Huitième piste : dans le cadre de la prochaine réforme sur les retraites, mener une réflexion sur le régime de base dont bénéficient les intermittents du spectacle.

Neuvième piste : obliger l'État et ses établissements publics à un devoir d'exemplarité pour lutter contre les CDD d'usage courts. Cela doit passer par des clauses spécifiques dans les labels délivrés par le ministère de la culture aux structures de spectacle vivant et dans les appels d'offre, et par un renforcement des contrats conclus entre l'État et les centres dramatiques nationaux, comme le propose le rapport de Jean-Patrick Gille.

Dixième piste : étudier l'opportunité d'instaurer des cotisations d'assurance chômage employeur en fonction du taux de recours au CDD. Aujourd'hui, une entreprise qui utilise massivement des salariés en CDD d'usage de moins d'un mois sera traitée de la même manière qu'une entreprise qui n'y recourt qu'à la marge, ce qui n'est pas normal vous en conviendrez.

Abordons maintenant le deuxième thème de notre réflexion, les pistes d'évolution du cadre législatif en matière de contrat de travail pour les intermittents. Trois pistes se dégagent : nous devrons les explorer à la rentrée. Très brièvement, en voici un résumé :

1°) inviter les partenaires sociaux à ouvrir une négociation interprofessionnelle nationale et des négociations de branche sur les règles du CDD d'usage afin de mieux protéger les droits des salariés et tirer les conséquences de la jurisprudence de la Cour de Cassation.

2°) expérimenter la conclusion de contrat à durée indéterminée (CDI) intermittents dans le secteur du spectacle, ce qui ferait sortir les intéressés du régime des intermittents en leur offrant un cadre stable d'emploi.

3°) lutter contre la « permittence », c'est-à-dire les CDD d'usage de très longue durée avec un même employeur. Il s'agirait tout d'abord de distinguer la « permittence subie » de la « permittence choisie ». Puis d'inciter les partenaires sociaux à fixer dans la branche de l'audiovisuel un seuil au-delà duquel l'employeur doit proposer au salarié en CDD d'usage un CDI. À défaut d'accord entre les partenaires sociaux, il serait utile de fixer dans le code du travail un dispositif de requalification automatique en CDI des CDD d'usage qui dépassent un certain seuil avec un même employeur (par exemple 900 heures par an, soit plus de 6 mois de travail).

Je voudrais maintenant vous rappeler brièvement les enjeux autour de la Caisse des congés payés du spectacle. Cette caisse est une association d'employeurs, chargée de collecter et redistribuer les indemnités de congés payés aux intermittents des métiers des spectacles.

La Cour des comptes, vous le savez, a sévèrement jugé, dans son rapport public de 2013, la gestion de cette caisse :

1°) ses missions sont mal remplies. En effet, les délais de versement sont trop longs : en 2012, une indemnité sur dix n'est pas payée au bout d'un an. En outre, le taux de non-paiement définitif, cinq ans après l'acquisition des droits à congés, est également inquiétant, puisqu'il a atteint 6,5 % l'an dernier ;

2°) la caisse ne verse pas les charges sociales qui sont obligatoires dans le régime de droit commun, comme le versement transport et les cotisations à l'AGS (assurance garantie des salaires) ;

3°) ses charges de structure sont trop élevées, variant entre 3,5 et 3,9 % des cotisations reçues entre 2006 et 2011, en raison notamment d'une augmentation salariale injustifiée ;

Après moult rapports, le Gouvernement a décidé le 12 novembre 2009 de transférer la gestion de la caisse à Audiens avant le 1er avril 2013.

Aujourd'hui, force est de constater que les délais ne sont pas tenus. Au terme d'un interminable feuilleton administratif, les choses évoluent dans le bon sens mais lentement.

D'où notre souhait de voir accéléré le transfert de gestion de la caisse au groupe Audiens. Dans cette optique, le groupe de travail envisage de se rendre à la Caisse à la rentrée, afin d'y rencontrer le nouveau conseil d'administration qui sera reconstitué le 24 juillet prochain, ainsi que le nouveau président devant être élu en septembre. Ce dernier aura pour mission de modifier les statuts de la Caisse afin de rendre possible le transfert à Audiens.

Enfin, le dernier sujet de réflexion de notre groupe de travail a trait au débat intense qui secoue le monde du cinéma autour de la convention collective signée le 19 janvier 2012 par une majorité de syndicats dont la CGT, et l'Association des producteurs indépendants, l'API, seule organisation signataire côté employeurs, qui regroupe les quatre grands groupes d'exploitation de salles de cinéma et de distribution en France (Gaumont, Pathé, UGC, MK2), produisant 5 % des films.

Vous n'ignorez pas que le projet du Gouvernement d'étendre cette convention à l'ensemble des entreprises du secteur, a suscité la fronde de tous les autres syndicats d'employeurs qui représentent 95 % de la production cinématographique et 100 % des films publicitaires.

Ces différentes structures estiment que cette extension entraînerait la disparition de 60 à 70 films à petit budget par an (sur un total de 209 films en 2012). Elles ont donc conclu de leur côté, le 22 janvier dernier, un projet alternatif de convention collective avec la CFDT.

Une mission de médiation sur la négociation conventionnelle dans la production cinématographique a été confiée le 2 avril par les ministres du travail et de la culture à M. Raphaël Hadas-Lebel, avant l'extension de la convention initialement prévue au 1er juillet.

Le directeur général du travail a signé, lundi dernier, l'arrêté d'extension de la convention collective du 19 janvier 2012, avec une entrée en vigueur différée au 1er octobre 2013. Les partenaires sociaux ont jusqu'à cette date pour négocier le cadre qui s'appliquera aux films à l'économie fragile.

Voilà le fruit des premières réflexions du groupe de travail. Nous pourrons développer ces pistes de travail à la rentrée à l'occasion d'une table ronde et dans le cadre des débats sur le projet de loi d'orientation relatif à la création artistique.