Intervention de Jean-Baptiste Mattéï

Je vous remercie de me donner l'occasion de venir vous présenter les deux programmes 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » et 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » dont je suis le responsable.

Je me propose de revenir sur les priorités de nos politiques publiques de diplomatie d'influence et d'aide publique au développement, les réformes qui sont menées et les résultats des discussions budgétaires sur le PLF 2013. Mais avant cela, je souhaiterais revenir sur certaines de vos remarques liminaires. Comme vous l'avez justement indiqué, le monde actuel est à la fois plus interdépendant et plus compétitif. Les pays émergents en particulier prennent une place de plus en plus importante non seulement dans les enceintes de discussions internationales comme en témoigne désormais leur poids au sein du G20, mais aussi dans les pays en développement, à la fois en tant que bailleurs de fonds et comme partenaires commerciaux. C'est pourquoi nous privilégions le dialogue avec eux en considérant qu'ils doivent prendre leur place dans les enceintes internationales mais aussi assumer les responsabilités qui vont de paire. Dans le cadre du Partenariat global pour l'efficacité de l'aide au développement de Busan par exemple, nous promouvons leur association étroite, en dépit de l'opposition de certains de nos partenaires du G8, afin de parvenir à des standards d'action proches. C'est d'ailleurs aussi dans cette optique que la France fait un investissement important dans les institutions multilatérales, qui constituent un forum de dialogue privilégié avec les pays émergents sur l'aide au développement mais aussi sur les grands enjeux économiques et sociétaux.

2012 a ainsi vu le centre de gravité de la gouvernance économique se déplacer un petit peu vers les pays émergents, ce qui correspond à ce que nous promouvons depuis plusieurs années : pour ne citer qu'un exemple, les pays du G20, réunis à Los Cabos en juin dernier, ont renforcé les capacités d'action du FMI en augmentant les ressources avec une contribution importante des pays émergents. Les pays émergents prendront d'ailleurs un poids plus important au Conseil d'administration du FMI après l'entrée en vigueur de la réforme des quotes-parts de 2010 et grâce aux pays européens qui leur ont cédé une partie des leurs.

Par ailleurs, comme vous le notiez, la puissance et le rayonnement d'une nation tiennent entre autres à sa capacité à mobiliser les forces. C'est ce qu'elle a fait pendant sa présidence du G20 sur des sujets d'importance pour tous, comme la sécurité alimentaire, ou la recherche de nouveaux modes de financement de la lutte contre le changement climatique. C'est ce qu'elle fait au quotidien à l'ONU, à la Banque mondiale ou au FMI, lorsqu'elle défend les valeurs propres à son modèle et à sa vision du monde, notamment la défense des plus vulnérables.

C'est tout l'objectif du programme 209 dont j'ai la charge. Vous mentionniez les critiques adressées à notre dispositif d'aide. Elles ne sont pas toutes infondées, mais ne prennent pas non plus la pleine mesure des progrès accomplis en termes de pilotage de l'aide depuis la création de la DGM qui a notamment permis de renforcer la cohérence de l'action de la France en articulant régulation économique internationale et développement.

Permettez-moi de m'attarder un instant sur deux thèmes transversaux prioritaires pour la France dans les années à venir : les OMD et l'efficacité de l'aide.

Nous arrivons à un moment clef pour le bilan des OMD qui arrivent à leur échéance en 2015. La réflexion sur leur bilan est déjà très avancée. La dynamique associée aux OMD est jugée positive. Le rapport des Nations unies sur la réalisation des OMD de 2011 fait état de « progrès substantiels » depuis 2000. Les progrès diffèrent néanmoins en fonction des pays et des thématiques. Plusieurs objectifs, relatifs à la lutte contre la faim, à la réduction de la mortalité infantile et maternelle, à l'assainissement, ne seront pas atteints. Des disparités croissantes entre les pays et au sein des pays sont observées, l'Afrique subsaharienne restant très éloignée de certains objectifs. La France et l'Union européenne ont en conséquence renforcé leur action en faveur des pays les plus en retard depuis 2010.

La réflexion sur l'agenda post-2015 progresse. Le Secrétaire général des Nations unies a mis en place un dispositif structuré autour d'une équipe spéciale et d'un Panel de Haut niveau. La conférence des Nations unies sur le développement durable ou Rio+20 a lancé un processus de définition d'Objectifs du Développement Durable, destinés à faire partie intégrante de l'agenda post-2015. La France dispose d'un membre qui siège à titre personnel au Panel de Haut niveau, en la personne de Jean-Michel Severino, ancien directeur de l'AFD, et a présenté la candidature de M. Canfin pour le groupe de travail sur les ODD. Elle souhaite que les différents processus aboutissent à un agenda unique intégrant les piliers économique, environnemental et social du développement durable.

En parallèle, l'attention doit porter également sur l'efficacité de l'aide qui sera un thème à part entière des Assises du développement. La France a joué un rôle important dans le processus qui a conduit à la déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide puis au 4ème forum sur l'efficacité de l'aide de Busan qui a consacré un changement majeur dans la manière d'aborder la question de l'efficacité non plus centrée sur les modalités de gestion de l'aide, mais sur une conception plus large de l'efficacité du développement, axée sur l'impact pour les pays partenaires et intégrant l'ensemble des politiques de développement. Cette vision du développement est tout à fait en ligne avec la vision française. Ce thème est par ailleurs l'une des priorités du nouveau Ministre délégué chargé du développement.

Les trois années qui viennent sont fondamentales pour l'aide au développement. 2015 marquera en effet à la fois le rendez-vous fixé en 2000 pour le bilan des OMD, et la date butoir pour l'atteinte des 0,7 %. Lors de la conférence Rio+20, le Président de la République a d'ailleurs tenu à ne pas éluder la question en rappelant l'importance des financements innovants pour le développement.

Lors des négociations internationales à venir, la question financière sera donc centrale.

La France est le quatrième contributeur mondial d'APD en 2011, derrière les Etats-Unis, l'Allemagne et le Royaume-Uni et devant le Japon.

L'APD française a connu une forte augmentation depuis 2007 pour atteindre en 2011, plus de 9 Mds€.

En 2011, l'effort français d'APD rapporté au RNB (0,46 %) se situe dans la moyenne des pays européens. L'objectif international de porter l'APD à 0,7 % du RNB d'ici 2015 semble difficilement atteignable dans le contexte budgétaire actuel, compte tenu de la diminution prévisible des annulations de dettes à compter de 2015 et des flux de remboursement d'emprunt de l'AFD notamment. La trajectoire du ratio d'APD / RNB devrait se stabiliser autour de 0,47 % en 2015. Tout en restant déterminée à tracer un cheminement crédible vers cet objectif quantitatif, la France souhaite que ses engagements d'APD soient aussi jugés en fonction d'objectifs qualitatifs, notamment d'efficacité, conjointement déterminés avec les partenaires publics et privés du monde du développement.

L'APD française devrait continuer à augmenter jusqu'en 2015, dépassant pour la première fois de son histoire les 10 Mds€ en 2014. Cela s'explique par la stabilisation des crédits budgétaires de la mission APD, qui sont maintenus en valeur sur la durée du triennum par rapport à leur niveau de 2012, par l'annulation de dette du Soudan et l'augmentation des prêts de l'AFD, et par la décision d'affectation de 10 % de la TTF au développement.

Comme vous le savez, le PLF 2013 prévoit en effet l'affectation d'une fraction de 10 % du produit de la taxe sur les transactions financières (TTF) au fonds de solidarité pour le développement (FSD), géré par l'Agence française de développement. Ce fonds accueille déjà le produit de la taxe sur les billets d'avion.

Conformément aux engagements du Président de la République qui a annoncé devant l'Assemblée générale des Nations unies que 10 % au moins des recettes de la taxe française sur les transactions financières seront consacrés au développement et à la lutte contre les fléaux sanitaires et les pandémies, le projet de loi de finances pour 2013 met en oeuvre cette affectation à hauteur de 10 %. Ainsi, en 2013, la France sera en mesure de prendre 160 M€ d'engagements en faveur de projets qui seront financés grâce à la TTF. En termes de décaissements, la montée en charge de la TTF sera progressive : 60 M€ en 2013, 100 M€ en 2014, 160 M€ en 2015, soit un total de 320 M€ de ressources sur la période 2013-2015.

Cette taxe viendra également compléter la taxe sur les transactions financières au niveau européen. Onze pays sont prêts à participer à une coopération renforcée pour instaurer cette taxe. Il faudra discuter avec nos partenaires sur l'affectation du produit de cette taxe dont une partie pourrait contribuer à l'aide au développement.

J'en viens au cadrage budgétaire du programme 209 en PLF 2013. La dotation du programme 209 connait une baisse limitée par rapport à la norme gouvernementale.

Les actions du programme 209 suivent les priorités définies par le document cadre :

- la lutte contre la pauvreté et l'atteinte des OMD ;

- l'appui à une croissance économique équitable, durable et créatrice d'emplois, facteur essentiel de progrès social ;

- la bonne gestion des biens publics mondiaux, en particulier la maîtrise du changement climatique et de ses conséquences, de l'érosion de la biodiversité et de la propagation des maladies contagieuses, enjeux collectifs d'importance croissante ;

- la promotion de la stabilité et de l'État de droit comme facteurs de développement.

Le programme 209 met en oeuvre l'aide bilatérale française selon quatre partenariats différenciés :

- l'Afrique subsaharienne (au moins 60 % de l'effort financier de l'État), avec une attention particulière aux 17 pays pauvres prioritaires que la France soutient dans l'atteinte des OMD et l'amélioration de la gouvernance démocratique ;

- les pays de la Méditerranée (20 % de l'effort financier de l'État) ;

- les pays émergents : les instruments du programme 209 visent à accompagner les progrès des systèmes économiques et sociaux locaux, notamment dans une perspective de préservation des biens publics mondiaux ;

- les pays touchés par les crises, soit catastrophes naturelles, soit conflits politico-militaires.

Les effectifs de 2 380 ETP du programme 209 sont diminués de 90 ETP en 2013, soit -3,7 %. Les suppressions sur le triennum sont de -180 ETP, soit -7,7 %, ce qui est conforme à la norme gouvernementale de -2,5 % par an sur trois ans.

Les crédits du programme 209 sont arrêtés à 1 938 M€ en AE et à 1 963 M€ en CP en PLF 2013, soit -7 % en AE et CP par rapport à la LFI 2012. Mais Hors FED et C2D qui s'analysent comme des dépenses non pilotables, le programme 209 diminue de seulement -2 % en AE et CP en PLF 2013.

Sur la période 2013-2015, la dotation du programme 209 connaît une diminution limitée, soit -4 % en AE et -6 % en CP (y compris masse salariale), contre une norme d'évolution gouvernementale de près de -15 %.

L'engagement du Président de la République de doubler l'aide transitant par les ONG françaises sur cinq ans se traduit par une hausse nette de 9 M€ par an des autorisations d'engagement allouées aux ONG. La dotation en LFI 2012 est de 45 M€ en AE et de 40 M€ en CP.

Après des années d'augmentation continue de l'aide multilatérale, le redressement de l'aide bilatérale a permis d'arriver à un point d'équilibre satisfaisant qui est aujourd'hui confirmé par stabilisation des crédits.

Les moyens sont, en effet, stabilisés sur trois postes majeurs de l'aide française :

- le don-projet dans toutes ses composantes : subventions de l'AFD, assistance technique et FSP. Cela participe à la stabilisation en 2013 de la part consacrée aux moyens bilatéraux par rapport à 2012 et à une diminution faible du ratio en 2014 et 2015. Cette mesure répond à la priorité de conserver une part significative de dons en parallèle aux prêts et d'une aide pilotable selon la préconisation de la Cour des comptes ;

- l'aide directe aux populations les plus fragiles, prioritaires dans l'allocation de nos moyens les plus concessionnels, notamment l'aide alimentaire, 37 M€ en AE et CP, le fonds d'urgence humanitaire, 8,9 M€ en AE et CP, la ligne Haïti 10 M€ en CP, les contributions volontaires aux Nations unies, 51 M€ en AE et CP ;

- la Francophonie 56 M€ en AE et CP.

De fortes évolutions sont constatées sur les enveloppes dites non pilotables qui échappent à la logique de la norme gouvernementale d'évolution des crédits :

- la contribution française au FED qui est calée sur les appels à contributions de la Commission européenne.

Il faut noter un ralentissement préoccupant des décaissements ces deux dernières années qui résulte de plusieurs facteurs devenus structurels. La mise en oeuvre des nouvelles lignes directrices dans le domaine de l'aide budgétaire européenne se traduit par une baisse des décaissements par ce canal. Les nouvelles orientations et les secteurs de concentration de l'Agenda pour le changement ne sont pas favorables à l'accélération des décaissements. La seconde orientation activement promue par le Commissaire Piebalgs est la recherche d'effets de levier, compte tenu de l'ampleur des besoins au regard des volumes d'APD, et les mécanismes de mixage prêts-dons qui devraient prendre de plus en plus d'importance dans des domaines comme les énergies renouvelables ou les infrastructures.

La négociation du 11ème FED s'engagera dans les semaines qui viennent sur la base de la proposition de la Commission européenne d'un montant de 34 Mds€ pour sept ans (2014-2020). Cette proposition représenterait un fort ressaut par rapport au 10ème FED qui représentait 22,6 Mds€ sur 6 ans. Les discussions sur le volume devront prendre en compte la contrainte budgétaire des Etats membres.

Sur les priorités du 11ème FED, la France soutient une approche équilibrée dans la définition des enveloppes nationales et régionales. Prendre en compte les critères économiques mais aussi de développement humain, de fragilité et de vulnérabilité sera nécessaire pour s'assurer que l'aide au développement soit dirigée vers ceux qui en ont le plus besoin.

- les contrats de désendettement et de développement (C2D) qui diminuent progressivement à hauteur de 102 M€ en 2013, notamment pour les C2D du Cameroun et de Côte d'Ivoire.

D'une ampleur sans précédent, soit un peu moins de 3 Mds€, le C2D Côte d'Ivoire constitue une occasion historique de refonder notre coopération dans ce pays. Un premier C2D « sortie de crise » de 630 M€ sur trois ans et demi visera en priorité le retour de l'Etat de droit et des services de base sur l'ensemble du territoire. Les secteurs déterminés d'un commun accord en seront la justice, l'éducation, la formation, l'emploi, la santé, l'agriculture, le développement rural et la biodiversité, le développement urbain et l'eau, et les infrastructures de transport. La signature du C2D devrait intervenir d'ici fin 2012.

Enfin, les actions de co-développement jusque là rattachées au ministère de l'intérieur sont transférées au programme 209 pour des activités sans lien avec les accords migratoires.

En quelques mots, le programme 185 comporte l'ensemble des moyens à diplomatie culturelle et d'influence. Il se caractérise ces dernières années par une rationalisation en profondeur de ses modalités d'intervention avec :

- un champ d'intervention qui couvre désormais depuis 2012 l'ensemble du monde alors qu'auparavant prévalait une réparation géographique avec le programme 209 dédiée désormais exclusivement à l'aide au développement ;

- un dispositif qui repose sur des opérateurs : l'AEFE pour l'enseignement français à l'étranger, l'Institut français pour la coopération culturelle et linguistique et France Expertise Internationale pour l'expertise.

- des sources de financements complémentaires aux crédits budgétaires qui sont issues des ressources propres des établissements (cours de langue, par exemple) et de la mobilisation de cofinancements de partenaires tiers qui représentent un montant important, plus de 170 M € en 2011.

Comme vous le savez, le ministre a décidé de mettre l'accent sur le renforcement de la diplomatie économique. Il est prévu de créer une nouvelle direction des entreprises au sein de la DGM qui n'a pas pour but de faire de l'ombre à Bercy mais qui sera le point de convergence entre les entreprises et notre réseau à l'étranger, compte tenu du niveau de notre déficit commercial. Les Ambassadeurs seront particulièrement mobilisés, en tant que responsable de l'ensemble des services de l'État à l'étranger, y compris UbiFrance. Des objectifs leurs seront fixés, ils seront vérifiés tous les six mois, et ils seront évalués sur leurs résultats.

Le programme 185 s'articule autour de trois priorités principales :

Tout d'abord le service public d'enseignement français à l'étranger, qui est important pour notre communauté résidant à l'étranger, mais aussi pour notre diplomatie d'influence puisque nous accueillons dans ces établissements une large proportion d'élèves étrangers.

L'AEFE entre pleinement dans le cadre de la priorité du gouvernement donnée à l'éducation, ce qui a facilité la sanctuarisation de ces crédits. Sa subvention est augmenté de 5,5 M€ pour couvrir les cotisations pour les pensions du personnel. De même, la création d'une centaine d'emplois hors plafond a été autorisée. Elle devrait enfin bénéficier d'avances de l'agence France-Trésor à hauteur de 12,5 M€ à des taux compétitifs et sur des durées intéressantes pour financer l'immobilier.

Deuxième priorité, notre politique d'attractivité. La situation est de plus en plus concurrentielle. La France a accueilli prés de 300 000 étudiants étrangers en 2010-2011 et est le quatrième pays d'accueil des étudiants internationaux. Il importe d'être compétitif sur ce marché, ce qui suppose d'avoir un cadre ouvert, ce qui explique l'abrogation de la circulaire Guéant.

Cela suppose aussi de maintenir nos moyens financiers. Le niveau des bourses sera maintenu en 2013 (71 M€), ce qui permet de servir environ 16 000 bourses à des étudiants étrangers. Ces bourses doivent être mieux encadrées, orientées vers des disciplines qui nous intéressent comme les sciences, le droit et sciences politiques, l'économie et la gestion, en privilégiant les niveaux master et doctorat.

Campus France a été mis en place à la fin de l'année dernière. Campus France qui offre aux étudiants et aux chercheurs étrangers, une gamme complète de services, depuis l'orientation à l'étranger jusqu'à l'accueil en France et à l'hébergement. Campus France gère à la fois des bourses du gouvernement français, mais également des bourses de gouvernements étrangers dans le cadre de conventions. La rentrée s'est semble-t-il bien passée, l'ensemble des conventions ont pu être reprises, à quelques exceptions prés.

J'en termine par notre coopération culturelle à l'étranger et la promotion du français. Il s'agit de promouvoir un continuum entre enseignement du français dans nos Instituts et Alliances françaises. 900 000 élèves sont inscrits en cours de français dans notre réseau culturel, enseignement en français dans nos lycées à l'étranger, cursus francophones dans les systèmes éducatifs locaux. 1,7 million d'élèves sont scolarisés dans ces cursus bilingues. Ainsi depuis dix ans, on a formé 60 000 fonctionnaires de l'UE au français en liaison avec l'OIF, ce qui est important pour maintenir la place du Français dans les instances communautaires.

Notre coopération culturelle repose sur notre réseau à l'étranger formé de 161 SCAC, 98 Instituts français, 445 Alliances françaises conventionnées, et un certain nombre d'instituts de recherche. Notre but est de développer une complémentarité entre le réseau public, les instituts français et le réseau associatif des alliances françaises.

Pour sa part, l'Institut français que préside M. Xavier Darcos a pris un bon départ et il très actif en matière culturelle, de coopération linguistique et de débats d'idées. L'Institut a développé des plateformes numériques accessibles aux instituts et alliances françaises.

L'expérimentation du rattachement à l'agence parisienne de douze instituts français locaux a été mise en oeuvre. Un bilan doit en être tiré en 2013 et une décision définitive sera prise sur l'opportunité et les modalités d'un éventuel rattachement. Des rapports seront présentés au Parlement en mars et octobre 2013. Le secrétaire général du MAE a été chargé d'animer un groupe de travail et de faire des recommandations.

Je souhaiterais à présent détailler plus précisément les enjeux du PLF 2013 pour le programme 185.

Au total, la dotation du programme 185 ne diminue que de 1 % par rapport à la LFI 2012, avec une dotation de 747 M€ en PLF 2013. Le maintien de la subvention de l'AEFE, qui représente à elle seule 56 % du programme, explique cette baisse limitée. S'agissant des effectifs, il est prévu une réduction de 100 ETP (pour l'essentiel de contractuels expatriés) sur 2013-2015 mais ce qui reste supportable.

La priorité reste le maintien de la subvention de l'AEFE (425 M€). La politique d'attractivité est poursuivie avec également la stabilisation des crédits de bourses (71 M€) et d'échanges d'expertise et les échanges scientifiques (16 M€). En contrepartie, les autres secteurs, comme l'Institut Français, devront faire des efforts pour recueillir des cofinancements afin de préserver leurs capacités opérationnelles.