Intervention de Hélène Conway-Mouret

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, tout d'abord, je tiens à vous remercier pour votre invitation à venir m'exprimer aujourd'hui devant vous. Je sais que Laurent Fabius a été auditionné par la commission et que vous l'avez questionné sur l'ensemble de la mission budgétaire « Action extérieure de l'Etat ». Mes attributions se limitent au réseau consulaire, au réseau scolaire et à la sécurité des personnes. Ce sont, bien sûr, des questions essentielles pour la mobilité de nos compatriotes et qui sont au coeur de la diplomatie économique dont vous a parlé le Ministre. En effet, les trois questions que se posent les Français qui planifient une expérience à l'international sont de savoir s'il y aura des services administratifs rendus par le consulat à proximité, si leur sécurité sera assurée et s'il existe un établissement scolaire pour leurs enfants.

Ces questions rentrent dans le périmètre du programme 151 du budget qui concerne, comme vous le savez, les affaires consulaires et les Français à l'étranger.

La présence des Français à l'étranger constitue un atout pour notre pays ; ils contribuent au rayonnement de la France dans les domaines économique, commercial, culturel et linguistique. Vous l'avez rappelé, Monsieur le Président, les Français à l'étranger sont deux millions, et ces Français expatriés, par leur expertise et leur connaissance des pays où ils résident, doivent être des acteurs de la mise en oeuvre des priorités de notre action extérieure.

Pour mieux accompagner et aider nos communautés à l'étranger, j'ai engagé trois chantiers dès mon arrivée : la réforme du dispositif d'aide à la scolarité et l'amorce d'une réflexion en profondeur de l'enseignement français à l'étranger, l'adaptation du réseau consulaire (hors visas) qui comprend aussi l'aide sociale, et la réforme de la représentation des Français de l'étranger. Ils sont, au delà de la sécurité de nos ressortissants à l'étranger et de la diplomatie économique, qui sont et seront des constantes de l'action de mon ministère, mes trois priorités.

Je les détaillerai au cours de ma présentation. Mais tout d'abord, je tiens à vous présenter le contexte budgétaire dans lequel s'inscrit le budget du programme 151. Vous le savez, le ministère des affaires étrangères procède à des économies depuis plus de 15 ans. Ces économies, et la RGPP est également passée par là, nous amènent à repenser les services de notre réseau consulaire.

Ce budget s'inscrit dans le cadre d'une double contrainte :

- la participation du ministère des Affaires étrangères à l'effort global de redressement des finances publiques.

- l'augmentation régulière du nombre de Français inscrits dans les consulats, vous l'avez également rappelé Monsieur le Président, qui a été de près de 60 % en dix ans, soit un taux annuel moyen de 4 % par an avec des taux de croissance de 8 % en Amérique du Nord ou de 10 % dans la région Asie-Océanie.

Malgré ce contexte, les arbitrages rendus par le Premier Ministre se traduisent par une stabilisation des crédits du programme 151 en 2013 mais également dans le cadre du triennum budgétaire 2013-2015 en ce qui concerne l'aide sociale et les crédits de fonctionnement des services.

Si l'enveloppe globale du programme 151 est, en 2013, avec 144,4 millions d'euros (hors masse salariale), en diminution par rapport au budget 2012, ceci reflète d'une part la non reconduction de l'enveloppe spécifique dédiée aux élections présidentielles et législatives en 2012 (10,8 millions d'euros) et d'autre part une modification du périmètre du programme 151 avec la suppression de la ligne budgétaire de la prise en charge (PEC) effective dès la rentrée de septembre 2012 puisque l'enveloppe consacrée à la PEC est reversée sur l'enveloppe des bourses.

Avec 110,3 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013, l'enveloppe consacrée à l'aide à la scolarité est la principale ligne budgétaire du programme 151. Elle reflète la priorité gouvernementale que constitue le secteur de l'enseignement. Avec le Sénateur Robert del Picchia, nous avions une vision opposée du bien-fondé de la PEC. Je crains que les chiffres ne m'aient donné raison...

L'engagement présidentiel est tenu : les crédits consacrés à la PEC sont bien reversés sur les bourses dans le cadre du triennum budgétaire. Cette programmation sur 3 ans, nous l'avions annoncée. Les bourses sont donc portées de 93,6 millions à 110 millions d'euros pour 2013. Puis, elles s'élèveront à 118 millions pour 2014 et nous arriverons à 125,5 millions en 2015, ce qui correspond bien au maintien des crédits.

Nous programmons sur 3 ans afin de donner une visibilité jusqu'alors absente dans le domaine de l'aide à la scolarité. C'est agir en responsabilité dans un cadre budgétaire contraint.

En effet, la PEC était une mesure coûteuse. C'était une mesure qui n'était pas financée sur le long terme et qui mobilisait des fonds de manière inéquitable : 7 % des élèves se répartissaient 25 % de l'aide à la scolarité, sans condition de ressources. Aujourd'hui nous savons que sur les 7 500 familles potentiellement concernées, seules 680 ont déposé un dossier de demande de bourse suite à la suppression de la PEC, preuve que dans leur très grande majorité les familles n'avaient pas besoin de la prise en charge. C'est la démonstration que la mesure était socialement injuste, que cet argent était bien mal dépensé. L'état des finances publiques ne nous permet pas ce genre de dérive.

Comme je vous l'avais indiqué, la suppression de la PEC était la première étape d'une réforme plus globale de notre système d'aide à la scolarité à l'étranger. La deuxième étape a été complétée hier soir lors de la troisième réunion de la Commission nationale des bourses (CNB). Nous avions comme objectifs que :

- le système soit plus démocratique, ouvert à davantage de familles : cet objectif est atteint puisque nous faisons rentrer dans le système plus de 300 familles ;

- qu'il soit plus équitable et ce faisant tienne mieux compte des réalités des coûts de la vie locaux : l'indice Mercer le permettra ;

- qu'il soit plus simple et plus transparent pour faciliter la tâche des agents consulaires et des services centraux et plus lisible pour les familles ;

- qu'il soit compatible avec le cadre budgétaire et les nécessaires efforts auxquels nous sommes tous contraints.

Hier soir, j'ai confirmé en CNB certaines propositions émises par la commission. Notre objectif reste celui de satisfaire et venir en aide à un maximum de familles.

Une enveloppe de 201,3 millions euros est consacrée à l'action 1 du programme « offrir un service public de qualité aux Français de l'étranger ». Elle correspond à une partie importante de l'activité de la DFAE et des postes consulaires à destination des Français établis hors de France ou de passage à l'étranger.

Au sujet du réseau consulaire, la méthode précédente a été celle des fermetures de postes et la réduction du nombre d'agents suivant une logique essentiellement comptable. Ce n'est pas la nôtre. Nous avons choisi la concertation et la réflexion. Avec l'assentiment de Laurent Fabius, j'ai confié à M. Daniel Lequertier, ambassadeur de France, une mission de réflexion sur notre réseau consulaire. Cette étude me sera remise à la fin de l'année et elle portera sur (je réponds ainsi certainement à certaines questions que se posent les rapporteurs du programme 151) :

- une évaluation des expérimentations déjà réalisées (vote électronique, suppression du notariat consulaire en Europe, traitement des transcriptions d'état civil à Nantes pour les pays du Maghreb, externalisation de certains services, etc.) ;

- des recommandations et des propositions concrètes de simplification des procédures et de modernisation des outils consulaires. Certaines de ces propositions pourront être mises en oeuvre dès 2013 car il y a urgence.

En effet le réseau consulaire est aujourd'hui à la limite de ses capacités, or, la population française se rendant à l'étranger pour des séjours de courte ou de longue durée ne cesse de progresser, souvent très fortement dans certaines régions du monde.

Pour la première catégorie, celle de nos touristes, ils sont évalués à plus de 20 millions par an (en forte progression sur l'Amérique, l'Europe et l'Asie). Pour la seconde catégorie, nos résidents à l'étranger (+4 % par an en moyenne sur les 10 dernières années), qu'ils soient inscrits auprès de nos consulats ou non inscrits, sont également en forte progression, par exemple en Asie et en Amérique du Nord.

Je voudrais couper court aux rumeurs : aucune fermeture de postes n'est décidée. Les services font leur travail, et leurs axes de réflexion sont l'évolution des métiers, afin précisément de renforcer les services consulaires qui en ont le plus besoin, ainsi que la spécialisation ou non de certains postes consulaires en fonction de leur situation et de la taille et des besoins de la communauté française qu'ils ont à gérer, et non sur la suppression de tel ou tel poste. La France est riche de l'un des réseaux consulaires les plus développés du monde. Nous devons en être fiers. Nous le sommes. Dans un monde imprévisible, comme la commission est bien placée pour le savoir, nos ressortissants sont aujourd'hui parmi les mieux protégés et les mieux administrés au monde. Dans le même temps, nos concitoyens sont les premiers à solliciter une assistance consulaire en cas de difficulté. Notre réseau consulaire doit poursuivre son adaptation, en tenant compte de nouvelles réalités. En bref, nous devons être plus présents là où c'est utile pour nos compatriotes et pour la France.

Je passe au budget consacré à l'aide sociale qui fait partie de cette action.

Il faut tordre le cou à certains clichés : la crise n'épargne pas nos compatriotes à l'étranger. La France est un des rares pays à mettre en oeuvre un dispositif consulaire d'assistance et de secours dont les crédits seront préservés en 2013 avec une enveloppe globale de 19,8 millions d'euros. Pour mémoire en 2011, 5 000 de nos compatriotes ont bénéficié de l'aide sociale consulaire, 3 200 ont accédé au marché de l'emploi grâce à nos consulats en lien avec les chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger et 350 ont fait l'objet d'une procédure de rapatriement. En outre l'engagement de l'Etat en faveur de nos compatriotes en situation de grande précarité qui relèvent de la troisième catégorie aidée de la CFE sera préservé. Je salue à cet égard le travail de Monsieur le Sénateur Jean-Pierre Cantegrit. Maintenir l'accès à l'aide sociale fait partie des chantiers que je mènerai.

Un mot concernant les Crédits de fonctionnement. Ils sont indispensables à la mise en oeuvre des services métiers du programme 151 et connaîtront en 2013 une légère augmentation avec une enveloppe globale de 7,4 millions d'euros contre 7,1 millions d'euros en 2012 notamment sur les lignes téléadministration, entretien des cimetières français à l'étranger ou achat de documents sécurisés.

Sur la troisième action, l'année 2011 comme le début de l'année 2012, montre que la tendance à la hausse de la demande de visas se confirme partout mais surtout dans les pays émergents. Or nos moyens actuels, notamment humains, ne nous permettent plus d'y faire face, et ce, malgré les multiples efforts déployés (amélioration de notre productivité, recours à l'externalisation, redéploiement d'agents vers les postes les plus saturés).

Alors que l'activité visa est nettement excédentaire (marge bénéficiaire de plus de 70 millions d'euros en 2011), le manque à gagner de la non-création d'ETP est considérable. Il est ainsi estimé, pour chaque emploi local non créé en Chine par exemple, à 340 000 euros pour le budget de l'Etat et à 8 millions d'euros pour l'économie française.

Alors que nos principaux partenaires mettent en place des politiques spécifiques en matière de visas afin de favoriser l'expansion du tourisme, secteur également considéré comme un gisement durable de croissance et d'emplois pour notre pays, nous devons doter le réseau consulaire de moyens appropriés et faciliter l'accès à notre territoire aux clientèles à fort pouvoir d'achat.

C'est dans cet objectif que Laurent Fabius a souhaité la création de 75 ETP supplémentaires sur 3 ans au profit de nos services des visas. Ces besoins paraissent modestes au regard des gains potentiels considérables qu'ils seront en mesure de susciter.

Laurent Fabius a par ailleurs décidé conjointement avec Manuel Valls, Ministre de l'Intérieur, de confier à l'ambassadeur François Barry Delongchamps et au préfet Bernard Fitoussi une mission relative aux conditions d'accueil des demandeurs de visas. Leurs conclusions sont attendues pour le 30 novembre prochain.

J'en termine en évoquant un des chantiers mentionnés en introduction, susceptible d'impacter la mise en oeuvre du budget du programme 151 en 2013 : il s'agit de la réforme de la représentation des Français de l'étranger. Cette dernière devra rentrer dans l'enveloppe consacrée à l'AFE qui a été fixée à 3,4 millions d'euros en 2013 et qui sera reconduite pendant le triennum jusqu'en 2015. Par ailleurs, la mise en oeuvre de cette réforme pourrait avoir pour conséquence un report des élections à l'AFE prévues en 2013 pour lesquelles une enveloppe de 2,18 millions d'euros est inscrite dans le PLF 2013.

L'élection en juin dernier, pour la première fois, de onze députés représentant les Français de l'étranger qui s'ajoutent aux douze sénateurs élus par l'Assemblée des Français de l'étranger change la donne de la représentation politique à l'étranger. Cela conduit, en effet, à réfléchir à une réforme de la représentation des Français établis hors de France et la représentation des Français de l'étranger dans les deux chambres nous amène, de manière unanime, à repenser le rôle et les missions de l'Assemblée des Français de l'étranger. Cette question a été longuement évoquée lors des travaux de l'Assemblée des Français de l'étranger lors de la session plénière de septembre. Un avis a été adopté à l'unanimité. Nous avons pris en compte cet avis.

Le souhait du ministre, que je partage, est d'aller dans le sens d'un renforcement de la démocratie locale. La proximité est une exigence de citoyenneté pour nos compatriotes résidant à l'étranger au même titre que pour tout citoyen français.

Je conclus en insistant sur le fait qu'en me confiant la responsabilité des Français de l'étranger, sous l'autorité du Ministre des Affaires Etrangères, le Président de la République a souhaité témoigner de l'importance, pour notre pays du rôle de ceux de nos compatriotes qui résident hors de nos frontières. Je vous remercie.