Intervention de Christian Eckert

Je vous présenterai ce budget de la façon la plus factuelle possible pour une discussion apaisée et raisonnable. Le Sénat est l'un des derniers endroits où l'on peut débattre ainsi, avec le sens des responsabilités !

Ce dernier budget de la mandature s'inscrit dans la continuité de notre action : jusqu'au bout, nous remettrons en ordre nos comptes publics. Le déficit repassera sous la barre des 3 % du produit intérieur brut en 2017, pour la première fois depuis 2007, et la dette sera enfin stabilisée. Le déficit budgétaire sera en baisse, d'abord en 2016, avec une révision de plus de 2 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale, puis en 2017, où il atteindra 69,3 milliards d'euros. Ce projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale présenté vendredi dernier forment un ensemble cohérent, la sécurité sociale reviendra quasiment à l'équilibre, sur les quatre branches du régime général, après quinze ans de déficits récurrents. Nous n'avons pas l'intention de dilapider pendant la dernière année du quinquennat tous les efforts faits depuis quatre ans !

Vous connaissez le scénario macroéconomique qui sous-tend ce budget : une croissance de 1,5 % tant en 2016 qu'en 2017. Avant l'été, ce scénario était estimé très prudent. Depuis le Brexit, alors même qu'aucun économiste n'est capable d'en évaluer l'impact économique pour le Royaume-Uni et encore moins pour la France, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) juge cette prévision « optimiste ».

Depuis que Michel Sapin et moi-même sommes en fonction à Bercy, nous avons constaté que les prévisions macroéconomiques changent tous les trois mois, à l'arrivée d'une nouvelle information. Le Gouvernement ne peut pas changer les bases de son budget tous les trois mois : il doit garantir la constance et la continuité de sa politique budgétaire. Nous maintenons donc nos prévisions de croissance. Peut-être que dans six mois, les mêmes qui les qualifient aujourd'hui d'optimistes les trouveront à nouveau prudentes ! En 2015, dans une configuration similaire, le Haut Conseil des finances publiques avait fait le même type de remarques, alors que nous avions prévu une croissance de 1 %. Or elle a été constatée à 1,3 % ! Si le passé éclaire l'avenir, nous pouvons regarder l'avenir avec sérénité. Nous avons toujours su prendre les mesures de redressement en cours d'année lorsque les faits nous ont contredits.

Je vous ai promis une présentation factuelle : je vous fournirai donc un certain nombre de chiffres. Mon propos sera austère mais, dans une époque d'incrédulité face à la parole des gouvernants quels qu'ils soient, c'est la condition de sa crédibilité.

Au moment du programme de stabilité, pour atteindre l'objectif de déficit en 2017, il nous fallait prendre 5 milliards d'euros de mesures de redressement en 2017, au-delà des économies déjà prévues.

Puis le Gouvernement a engagé pour 9 milliards d'euros de dépenses nouvelles et de baisses d'impôts - dont personne n'a d'ailleurs contesté la pertinence. Les dépenses de l'État augmentent effectivement par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 en raison des moyens dégagés pour l'école, la sécurité et l'emploi.

Nous voulons un pays où chacun peut accéder au savoir, quelle que soit sa condition sociale. C'est pourquoi l'école et l'enseignement supérieur bénéficieront de 3 milliards d'euros de moyens nouveaux. 11 712 postes seront créés au ministère de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et 950 dans les universités, respectant ainsi les engagements pris par le Président de la République en 2012 de créer 60 000 postes dans l'enseignement sur le quinquennat.

Nous voulons un pays où l'on vit en sécurité. Les crédits supplémentaires en faveur de la sécurité s'élèveront à près de 2 milliards d'euros. Pour la première fois depuis 2009, une loi de programmation militaire est non seulement tenue, mais également révisée pour fournir des moyens nouveaux.

Nous voulons un pays où chacun puisse vivre des fruits de son travail. La mobilisation en faveur de l'emploi, affirmée par le Président à l'occasion de l'annonce du plan d'urgence en faveur de l'emploi en janvier 2016, se traduit par près de 2 milliards d'euros supplémentaires - ces comparaisons étant réalisées de loi de finances initiale à loi de finances initiale.

Nous engageons une nouvelle baisse de l'impôt sur le revenu pour les classes moyennes, avec un nouvel allègement de 1 milliard d'euros - soit au total 6 milliards d'euros d'allégements depuis 2014. C'est une baisse strictement compatible avec notre objectif de déficit public pour 2017, et c'est là une preuve du sérieux de ce budget.

Enfin, la division par deux de l'effort demandé au bloc communal en 2017 sur la trajectoire de la dotation globale de fonctionnement (DGF), le relèvement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) à 2,1 %, la baisse du taux d'impôt sur les sociétés pour les petites et moyennes entreprises (PME) et la baisse de cotisations des indépendants conduisent à un besoin de financement supplémentaire de 9 milliards d'euros par rapport au programme de stabilité. Nous devions donc trouver un financement à hauteur de 14 milliards d'euros : 5 milliards de mesures de redressement annoncées au moment du programme de stabilité et 9 milliards d'euros de dépenses et baisses d'impôts annoncées depuis.

Je précise le détail de ces mesures de financement - votre commission a l'habitude des chiffres. Ce Gouvernement n'a rien à cacher : ce budget doit être le plus transparent possible pour tuer les fantasmes et les peurs et les portes de Bercy sont ouvertes à tous les commissaires des finances ! Sur le financement, nous avons décidé d'économiser 1,5 milliard d'euros sur les administrations de sécurité sociale (Asso). Je l'ai détaillé vendredi dernier lors de la présentation des comptes de la sécurité sociale : 330 millions d'euros de recettes supplémentaires sont prévues par des réductions de niches sociales, une hausse de l'imposition du tabac à rouler et une imposition des distributeurs de tabacs.

Les mesures annoncées lors du Comité national de lutte contre la fraude et celles prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale conduiront à une hausse de 500 millions d'euros du produit de la lutte contre la fraude aux cotisations et aux prestations sociales : sur un total de 400 milliards d'euros de dépenses et autant de recettes, c'est un objectif atteignable. Des économies supplémentaires de 270 millions d'euros sont attendues sur la gestion des caisses de sécurité sociale et leurs dépenses d'action sociale. Nous attendons de moindres dépenses, à hauteur de 350 millions d'euros, sur certaines réformes qui montent en charge, décidées l'an dernier, en particulier la réforme du capital décès et la nouvelle allocation versée au titre du congé parental.

Sur le champ de l'État, nous prévoyons aussi un ensemble de mesures en recettes, pour un total de 1,3 milliard d'euros. Le point commun de ces mesures est qu'elles produisent une recette en 2017 pour le budget de l'État, par effet de trésorerie, en anticipant le versement de recettes qui auraient été perçues en 2018. Contrairement à ce qui est dit ici ou là, ces mesures n'amputent pas les recettes de 2018, puisqu'en 2018, l'État percevra les recettes qui auraient dû être perçues en 2019. Seuls les contribuables qui auront la patience d'attendre la fin des temps seront donc perdants !

Ces mesures sont les suivantes. Le cinquième acompte d'impôt sur les sociétés sera élargi, pour un rendement de l'ordre de 530 millions d'euros : cette mesure concerne uniquement les 1 000 plus grandes entreprises du pays, qui ont connu la suppression de 3,5 milliards d'euros de la contribution exceptionnelle décidée par la précédente majorité. Le régime d'acompte sur les prélèvements forfaitaires obligatoires (PFO) perçus sur les produits d'épargne sera généralisé : cette mesure produira 380 millions d'euros, elle met à contribution la trésorerie des établissements financiers, et est sans impact sur les épargnants : le PFO est perçu au fil de l'eau par les banques et les assureurs sur les intérêts versés à leurs clients. Ces sommes ne sont versées que périodiquement : à la fin de l'année, cela crée un décalage. Le prélèvement au fil de l'eau - presque du prélèvement à la source - produit un rendement de 380 millions d'euros. C'est une question de trésorerie infra-annuelle et, compte tenu des taux d'intérêt souvent négatifs à court terme, la profession - avec laquelle nous nous sommes concertés - ne souffrira pas de cette mesure. Un acompte sur la majoration de taxe sur les surfaces commerciales sera institué pour 100 millions d'euros. Les modalités de versement de la taxe sur les véhicules de société seront calées sur l'année civile : cette mesure, qui relève du projet de loi de financement de la sécurité sociale, rapportera un peu moins de 200 millions d'euros.

Outre ces mesures portant sur les entreprises, le projet de loi de finances comprend un nouveau mécanisme pour lutter contre les contournements du plafonnement de l'impôt sur la fortune (ISF), dont nous attendons un rendement minimum de 50 millions d'euros.

Nous prendrons également en 2017 des mesures de régulation des dépenses d'investissement d'avenir. Elles réduiront ces dépenses de 1,2 milliard d'euros par rapport à notre prévision du programme de stabilité. Elles sont compatibles avec les prévisions de décaissement des programmes d'investissement d'avenir en cours de finalisation.

Pour financer les dépenses nouvelles de 2017, nous avons pu compter sur certaines bonnes nouvelles : n'en déplaise aux oiseaux de mauvais augure, les bonnes nouvelles existent aussi quand on fait un budget ! Les dépenses de contentieux fiscaux sont, depuis des années, systématiquement inférieures aux prévisions de 1 milliard d'euros, ce qui a permis une révision de 0,7 milliard d'euros. Compte tenu de la baisse des taux d'intérêt, la prévision de charge de la dette est inférieure de 1,2 milliard d'euros à notre prévision d'avril. Les recettes de la lutte contre la fraude sont revues en hausse de 1,9 milliard d'euros, notamment au titre du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), tout en restant globalement prudentes, alors que 0,5 milliard d'euros était prévu initialement. Le STDR finira par se tarir. Mais il se trouve, et personne ne s'en plaindra, que les demandes de régularisation continuent pour le moment d'affluer. Seule la moitié des 45 000 dossiers déposés a été traitée.

Les baisses de dotation aux collectivités territoriales, sujet qui vous est cher, vont diffuser leurs effets sur plusieurs années. Nous le constatons déjà en 2016 : les dépenses des collectivités continuent à augmenter, mais un rythme trois fois inférieur à l'année dernière. Nous attendons 1 milliard d'euros de dépenses locales en moins. La baisse des dotations, lancée en 2014 et fortement amplifiée en 2015, a déclenché de nombreuses réactions. Nombreux sont ceux qui prévoyaient un cataclysme. Certains parlaient de milliers de communes sous tutelle, d'interventions des chambres régionales des comptes, de difficultés. Le réseau d'alerte de la direction générale des finances publiques (DGFiP) - dont les comptables suivent les finances des collectivités territoriales - n'a pas remarqué une augmentation du nombre de communes dans la zone d'alerte. Les recettes des collectivités locales ont continué à progresser. Les nouvelles recettes fiscales ont surcompensé les baisses de dotation pour trois raisons : la révision forfaitaire des bases des valeurs locatives explique un quart de l'augmentation des recettes fiscales ; l'augmentation physique des bases d'imposition - l'augmentation de l'assiette - explique la moitié de l'augmentation du produit fiscal des taxes d'habitation et foncières. Le dernier quart est dû à l'augmentation des taux de fiscalité décidés par une grande minorité des collectivités locales, dans une proportion bien inférieure à ce que l'on observe généralement après un renouvellement des équipes municipales.

Lors du précédent renouvellement, les taux des taxes foncières et d'habitation avaient augmenté de plus de 3 % en moyenne. Cette fois-ci, elles ont augmenté de 1,5 %. Je tiens à votre disposition toutes les études le prouvant. Le Comité des finances locales (CFL), qui s'est réuni hier, ne dit pas autre chose, de même que toutes les autres études issues d'organismes au-delà de tout soupçon - malgré quelques cas particuliers et la situation spécifique des départements. Concernant les départements, nous observons que les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) suivent une croissance à deux chiffres - 15 % en 2015. Une augmentation similaire est enregistrée depuis le début de l'année. Certes, les DMTO sont concentrés dans certaines régions, à charge pour le Parlement de décider d'une mutualisation ou d'une péréquation. Le solde en pied de colonne pour les finances publiques en restera inchangé.

Les dépenses de fonctionnement ont décéléré. Nous prévoyons un objectif d'évolution de la dépense locale (Odedel) de 2 %, supérieur à celui de 2016. En 2017, les collectivités devront assumer l'évolution du point d'indice dans la fonction publique territoriale, comme dans la fonction publique d'État ; nous tenons compte de ces facteurs de progression de la masse salariale. Je suis conscient que je raisonne ici sur des moyennes et que certaines collectivités - départements notamment - restent dans une situation fragile. Les travaux se poursuivent. Un fonds de secours de 50 millions d'euros était prévu l'an dernier, nous irons probablement au-delà cette année lors du projet de loi de finances rectificative.

Dernier élément de financement de nos priorités, la réorientation du Pacte de responsabilité et de solidarité libère 5 milliards d'euros de marge en 2017. Selon les règles de la comptabilité nationale, la hausse du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) sera enregistrée en 2018. J'entends déjà ceux qui nous reprochent de remettre à plus tard le financement de ces mesures, mais cet impact en 2018 est de même ampleur que la provision pour baisse d'impôts que nous avions prévue dans le budget pluriannuel : dans la dernière loi de programmation des finances publiques, nous avions intégré 5 milliards d'euros de baisses d'impôts en 2018. Ils sont transformés en CICE, avec un impact en 2018 mais aussi en 2017 pour les entreprises - elles imputent leur impôt et leur crédit d'impôt sur l'année d'exercice et non sur l'année de paiement de l'impôt. Au total, 13,8 milliards d'euros de financement couvrent - à 200 millions près, soit l'épaisseur du trait - les 14 milliards d'euros de dépenses nouvelles et de baisses d'impôt décidées depuis le programme de stabilité.

La réforme du prélèvement à la source, point majeur du projet de loi de finances, changera le quotidien de tous nos concitoyens. Nous en avions esquissé les principes l'an dernier, à la même époque. Depuis le début de l'année 2016, nous avons mené des concertations auprès de tous les acteurs - même ceux qui s'en défendent. Le vice-président du Medef a prétendu, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, qu'aucune concertation n'avait été menée. C'est un mensonge ! Le Medef a été reçu par les services de Bercy le 28 septembre et le 18 décembre 2015, le 7 avril et le 10 mai 2016 ainsi que le 22 septembre 2016 avec l'ensemble des organisations socioprofessionnelles d'employeurs. Mon cabinet les a reçus le 31 mars, et j'ai personnellement reçu Geoffroy Roux de Bézieux, de même que Michel Sapin.

Cet organisme a donc été consulté et informé ! Il a mis en avant deux difficultés que nous avons réglées.

Fallait-il un système différent de prélèvement pour le mois de décembre ? Des revenus encaissés en janvier 2018 pourraient-ils être comptabilisés sur l'année 2017 ? L'Insee et le Conseil d'État nous ont rassurés : le traitement du prélèvement à la source devrait être identique en décembre par rapport au reste de l'année, sans changement ni pour les salariés, ni pour les entreprises.

Second point, les sanctions pour les entreprises n'ayant pas correctement reversé les sommes - ayant fait preuve d'agissements discriminatoires - étaient jugées exagérées. Nous avons reconnu que des sanctions existaient déjà, et avons corrigé notre texte en conséquence. Il y a donc eu discussion - certes pas d'accord ni d'enthousiasme... On critique la complexité du prélèvement à la source pour les entreprises. La déclaration sociale nominative (DSN) concerne 800 000 entreprises, et a vocation à être généralisée. Elle donne un confort, une automaticité et une simplicité dans la gestion des cotisations sociales. Désormais, avec les nouveaux logiciels de paie et les experts comptables, le prélèvement des cotisations se fait de façon automatisée. Dans la DSN, un petit morceau du tuyau sera destiné à l'échange, entre la DGFiP et l'employeur, du taux et du produit du prélèvement à la source.

Parfois, les organisations syndicales de Bercy - et il faut les écouter - sous-entendent que le taux de recouvrement de l'impôt, proche de 99 % actuellement, pourrait être dégradé par ce système. La contribution sociale généralisée (CSG), collectée par les Urssaf, a un taux de recouvrement de 99,5 %, supérieur à celui de l'impôt sur le revenu. Monsieur le rapporteur général, si vous le souhaitez, vous pourrez proposer la fusion des Urssaf et de la DGFiP lors de la prochaine campagne électorale et en débattre avec toutes les organisations syndicales. Mais il faudra être volontariste ! Nous avons consulté le Medef et toutes les organisations syndicales, y compris les syndicats de nos services, qui craignent que cela prive la DGFiP de son rôle de recouvrement et de calcul de l'impôt au profit des Urssaf. Nous confirmons la DGFiP dans son rôle de seul interlocuteur des salariés et des employeurs en raison de son savoir-faire : l'impôt, spécifique, ne peut être traité de la même façon que les cotisations sociales.

Quel est l'intérêt du prélèvement à la source pour le contribuable ? Oui, la réforme bénéficiera à tous les Français, et leur permettra de mieux affronter - du point de vue de l'impôt - certains moments importants de leur vie. Saviez-vous que chaque année, 30 % des contribuables voient leurs revenus baisser d'une année sur l'autre et doivent s'acquitter d'un impôt qui ne correspond plus à leur revenu ? Cette baisse est parfois subie - en raison d'une perte d'emploi - ou choisie - pour reprendre une formation ou créer une entreprise - ou tout simplement du fait d'un départ en retraite : 700 000 personnes chaque année se retrouvent à payer l'impôt correspondant aux revenus plus importants perçus l'année précédente, ce qui est inconfortable. Avec le prélèvement à la source, ces changements de situation seront pris en compte immédiatement, puisque le taux de prélèvement sera alors appliqué à des revenus plus faibles.

Saviez-vous que chaque année, 1,2 million de foyers changent de situation personnelle - mariage, pacs, divorce ou décès - et qu'environ 800 000 enfants naissent ? Dans toutes ces situations où les Français veulent être accompagnés, l'impôt ne s'adapte aujourd'hui qu'avec retard. Avec le prélèvement à la source, ces changements pourront être pris en compte dès leur survenance - dans un délai d'un à deux mois. Et cela change tout. C'est dans chacune de ces situations que les contribuables pourront bénéficier de la réforme.

L'État ne réalisera pas un gain de trésorerie « sur le dos des contribuables », comme l'affirment quelques pages de journaux imprudentes... L'État fera une avance de trésorerie aux ménages, qui paieront désormais leur impôt sur 12 mois - au lieu de 10 mois dans le cas de la mensualisation, ce qui concerne un peu moins de 60 % des contribuables, eux-mêmes représentant la moitié des foyers fiscaux - ou en trois fois pour ceux réglant par tiers. Il y a là une amélioration de la trésorerie des contribuables. Et, lors du passage dans le nouveau système, il n'y aura pas de ressaut d'imposition pour les contribuables. Pour ceux qui sont imposés, le taux de prélèvement prendra en compte les abattements habituels tels que les 10 % sur les salaires, et ceux qui ne sont pas imposés et dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 25 000 euros par part seront dispensés du prélèvement à la source. Faire payer pour rembourser ensuite serait idiot.

La réforme sera simple pour les ménages comme pour les entreprises, sans démarche supplémentaire. Oui, il faudra toujours faire une déclaration annuelle, notamment en raison de la familiarisation de l'impôt via le foyer fiscal, duquel découle la notion de quotient familial. Cela assurera la progressivité de l'impôt sur le revenu. Je sais que certains sont favorables a contrario à une flat tax, avec un taux identique quel que soit le revenu.

Pour les travailleurs indépendants, il n'y aura pas de problème, au contraire : les acomptes pourront être modulés au cours de l'année, notamment pour ceux ayant des revenus saisonniers. C'est une demande qui nous a été régulièrement faite par les syndicats agricoles, puisque les revenus agricoles sont extrêmement saisonniers et variables. Le prélèvement à la source permettra une adaptation beaucoup plus rapide que les dispositifs actuels.