Intervention de Bernard Cazeneuve

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, mesdames, messieurs les sénateurs, le débat qui nous réunit a été souhaité par un certain nombre d’entre vous, mais également par le Gouvernement.

Le 28 octobre dernier, dans le cadre des démarches que le Gouvernement a entamées en vue de la modernisation du réseau des préfectures et des sous-préfectures, nous avons décidé de prendre un décret visant à élargir l’accès au fichier des « titres électroniques sécurisés » existant, ou fichier TES, au titre de la sécurisation des cartes d’identité.

Cette disposition réglementaire s’inscrit dans le cadre de la réforme plus large que nous avons voulue, avec plusieurs objectifs extrêmement clairs.

Premier objectif : mettre fin à la révision générale des politiques publiques dans les préfectures et les sous-préfectures.

La RGPP a conduit à la suppression de près de 3 500 emplois entre 2007 et 2012 au sein des préfectures et des sous-préfectures de notre pays. Chaque préfecture comptant quelque 280 fonctionnaires en son sein, cela correspond à la suppression de l’équivalent de treize préfectures sur le territoire national.

Il nous fallait continuer à réaliser des efforts budgétaires parce que la situation des comptes publics l’exige pour chacune des grandes administrations publiques de l’État, y compris les administrations régaliennes, surtout si nous souhaitons consacrer à la sécurité publique une grande partie de nos crédits de fonctionnement en intégrant les crédits d’investissement.

Aussi, plutôt que de poursuivre la logique du rabot, qui a conduit à une véritable aporie dans l’administration publique de l’État, nous avons souhaité privilégier une autre logique, en mettant en œuvre une réforme structurelle, avec la création de cinquante-huit plateformes mutualisées de gestion des titres assurant le traitement des cartes d’identité, des passeports, des cartes grises et des permis de conduire, dans un contexte de sécurité renforcé.

Cette réforme permettra de dégager des marges de manœuvre en équivalents temps plein : 2 000 emplois seront libérés, quand le ministère du budget demande au ministère de l’intérieur d’en restituer 1 300. Très concrètement, cela signifie que, dans les prochaines années, nous serons en situation de réinjecter 700 emplois dans les préfectures et les sous-préfectures, avec un objectif très clair : conforter les missions de l’État dans un certain nombre de domaines privilégiés.

Dans le domaine de l’ingénierie territoriale, par exemple, les communautés de communes demandent avec insistance à l’État, notamment depuis la récente réforme de l’intercommunalité, d’accompagner davantage de projets structurants pour les territoires.

Nous souhaitons renforcer la lutte contre la fraude, un objectif très important de la réforme que nous conduisons.

Nous souhaitons aussi créer les conditions d’un renforcement des moyens de l’État en direction des collectivités locales dans le domaine du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire, en faisant en sorte que les services de l’État puissent davantage se comporter en conseils qu’ils ne l’ont fait jusqu’à présent.

Nous souhaitons également accompagner les collectivités locales face aux risques que représentent les catastrophes naturelles ou le terrorisme, de manière à consolider la capacité de résilience de notre pays sur tous les sujets à propos desquels des défis peuvent se présenter.

Renforcer la présence de l’État dans les territoires en mettant fin à la révision générale des politiques publiques, tel est donc le premier objectif.

Deuxième objectif : simplifier et moderniser le service mis à la disposition des Français pour ce qui concerne la délivrance des titres d’identité.

Les Français pointent des démarches lourdes et complexes : celles-ci ne donnent pas satisfaction à l’usager du service public, car on ne recourt pas suffisamment aux technologies modernes numériques permettant de procéder au téléchargement d’un certain nombre de documents ou au développement des téléprocédures s’agissant d’une première demande ou du renouvellement d’une pièce d’identité.

Aussi, nous engageons une véritable action de dématérialisation des relations entre les municipalités, qui reçoivent les documents nécessaires à l’élaboration des pièces d’identité, et les préfectures, qui accueilleront des plateformes de titres, et entre les centres de titres et les administrés, afin de faciliter les procédures et d’éviter de nombreuses démarches auprès de guichets affaiblis en personnels par la révision générale des politiques publiques, en vue de rendre le meilleur service public au meilleur coût.

Dans cette volonté de modernisation et dans l’intérêt de l’usager, nous tenons particulièrement à ce que, en cas de perte ou de vol, les pièces d’identité soient renouvelées dans des délais extrêmement rapides et sans que l’usager soit obligé de fournir à nouveau la totalité des pièces exigées lors d’une première demande. C’est en cela qu’il s’agit d’une réforme de simplification absolument attendue par les Français.

Troisième objectif : dans le contexte actuel, il est déterminant de disposer de titres sécurisés. Il convient donc de sécuriser l’élaboration et la délivrance des titres, afin d’éviter aux Français d’être aussi pénalisés qu’ils peuvent l’être aujourd'hui en cas d’utilisation frauduleuse des titres qu’ils détiennent, eu égard aux conséquences que cela peut avoir très concrètement sur leur vie quotidienne.

La sécurisation des titres d’identité – cartes d’identité et passeports – est une demande très forte des Françaises et des Français, adossée à une demande de simplification, et c’est aussi une nécessité absolue pour l’État au regard du contexte de menaces actuel. Si ces titres sécurisés sont perdus ou usurpés, ils pourront faire l’objet de la part de l’État, dans le cadre, notamment, de réquisitions judiciaires, de vérifications d’éléments auxquels les juges n’auraient pas eu accès si les personnes incriminées n’étaient pas enregistrées dans les fichiers de police.

Modernisation du service public, simplification pour les usagers et sécurisation des titres, telle est la réforme que nous avons engagée de façon pragmatique. Forts de la volonté d’atteindre ces objectifs politiques, volonté partagée par une grande partie de nos concitoyens, nous avons mis en œuvre des plateformes de demandes de titres par l’effet de la mutualisation en tenant rigoureusement compte de l’existant. Or qu’avions-nous entre les mains ?

Le fichier TES, mis en place en 2008, permettait de délivrer et de renouveler des passeports biométriques dans des conditions de sécurité renforcées. Ce dispositif, instauré sous une autre majorité, avait été élaboré dans le cadre d’une application informatique qui avait garanti la délivrance de 29 millions de titres sans que cela suscite la moindre interrogation de la part de qui que ce soit…

Ce fichier reposait sur une base comportant les données biométriques des personnes titulaires de ces passeports, en conformité avec les dispositions européennes, lesquelles facilitent par ailleurs la coopération entre les pays de l’Union européenne dans le domaine de la lutte contre les faux documents, les documents volés et les organisations criminelles internationales.

Cette base, qui, je le répète, concernait 29 millions de personnes, n’a témoigné à aucun moment au cours des dernières années de la moindre fragilité et n’a fait l’objet d’aucune intrusion. En outre, l’État n’a jamais relevé d’atteintes à la protection des données personnelles ou aux libertés publiques.

Un deuxième fichier, le fichier national de gestion, qui concernait, quant à lui, 60 millions de personnes, existe non pas depuis quelques mois, mais depuis 1987. Ce fichier papier, qui comportait les empreintes biométriques, les empreintes digitales notamment, des demandeurs de titres, a donné lieu à la délivrance de 59 millions de titres, ce qui n’a suscité absolument aucune émotion à ce jour. La traçabilité de l’accès à ce fichier, dont les limites n’avaient pas non plus suscité d’émotion, est bien moindre que celle du fichier que nous proposons.

Comme nous devions procéder à la sécurisation de la délivrance des titres d’identité à l’instar de ce qui avait été fait pour les passeports, nous avons greffé le dispositif de réalisation et d’authentification des cartes d’identité sur le fichier qui, jusqu’à présent, sans le moindre problème, avait permis de délivrer et d’authentifier des passeports.

Plusieurs questions ont alors émergé, auxquelles je veux répondre avec beaucoup de précision.

Première question : le Gouvernement fait-il avec ce fichier ce que le Conseil constitutionnel avait censuré en 2012 lorsque le précédent gouvernement s’était proposé de mettre en place un dispositif de titres sécurisés qui avait provoqué certaines réactions à l'Assemblée nationale et au Sénat ? Affirmer qu’il en est ainsi est une fausse assertion. Pourquoi ?

En 2012, le précédent gouvernement avait prévu de mettre en place une carte nationale d’identité électronique, une modalité que nous ne retenons pas, et j’en expliquerai les raisons. Par ailleurs, il avait préconisé qu’on pût identifier à partir des données biométriques la personne à laquelle elles appartiennent. Enfin, il avait souhaité que l’ensemble du dispositif assure une plus grande efficacité dans la lutte contre la fraude.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision de 2012 – j’invite chacun d’entre vous à la relire plus précisément –, a censuré non pas la carte nationale d’identité électronique non plus que l’objectif de lutte contre la fraude, mais une disposition, à savoir la possibilité, à partir de la consultation des données biométriques, de procéder à l’identification d’une personne.

Lorsque nous avons décidé de mettre en place le dispositif qui fait l’objet de notre débat, nous avons décidé – vous pouvez lire l’avis du Conseil d’État et le contenu du décret visé – de nous conformer en tout point et rigoureusement à la décision du Conseil constitutionnel.

Au regard du décret que nous avons pris – je suis extrêmement clair et net sur ce point, car, sur un sujet sensible, on ne peut pas raconter n’importe quoi pour faire peur ! –, il n’est pas possible juridiquement de procéder à l’identification d’une personne à partir de la consultation de ses données biométriques, pour la bonne et simple raison que le décret l’interdit. Nous avons intégré la totalité des considérants que le Conseil constitutionnel a introduits dans sa décision et auxquels nous pensions devoir nous conformer absolument.

J’entends dire que ce que nous faisons équivaut à ce qui a été fait en 2012 – en catimini, de surcroît ! –, mais c’est faux : nous ne retenons pas, je le répète, la carte nationale d’identité électronique ; nous n’autorisons pas, nous interdisons même la consultation des données biométriques à des fins d’identification d’une personne. Je le répète, le décret est en tout point conforme à la décision du Conseil constitutionnel de 2012.

J’entends aussi dire qu’il aurait fallu légiférer. C’est faux ! Le Conseil d’État et le Conseil national du numérique se sont exprimés sur ce point. Certes, ces sujets peuvent justifier un débat – et je suis heureux de pouvoir participer au débat qui nous réunit cet après-midi ! –, mais on ne peut pas faire comme si les articles 34 et 37 de la Constitution, qui définissent les domaines relevant de la loi et du règlement, n’existaient pas. On ne saurait s’abstraire de toute règle juridique, y compris constitutionnelle, au prétexte d’une sensibilité politique du sujet forte, si forte d’ailleurs que les logiques qui l’inspirent pourraient se substituer à toutes les logiques juridiques et constitutionnelles – je ne partage pas du tout ce sentiment. Si, d’ailleurs, nous devions nous engager dans cette voie, cela nous conduirait à une inflation législative puisque, dès qu’un sujet serait jugé sensible, on considérerait qu’il relève du domaine non plus du règlement, mais de la loi.

Lorsque nous avons décidé de mettre en place ces plateformes de demandes, dans le cadre du plan Préfectures nouvelle génération, nous avons consulté le Conseil d’État à deux reprises : une première fois sur l’opportunité du décret, et il nous a été répondu que cela relevait du domaine réglementaire, puis sur le texte élaboré. Nous nous sommes en tout point conformés à ses préconisations.

La CNIL a également formulé son avis, dans lequel elle exprime des réserves, considérant que, bien que le texte relève du domaine réglementaire, la nature du sujet pourrait justifier un débat devant le Parlement – débat que nous avons ! Elle se demande aussi si toutes les garanties sont données quant à la sécurité de la base et si la réversibilité des modes de consultation des différents compartiments du fichier est possible techniquement, nonobstant la modification des textes réglementaires régissant le fonctionnement de cette base.

Nous sommes bien dans le domaine réglementaire ; nous nous sommes conformés, je le répète encore, aux préconisations du Conseil d’État : la légalité de ce dispositif, élaboré au terme de multiples processus de consultation des instances juridictionnelles ou des hautes autorités, est donc impeccable. Nous ne refaisons donc pas ce qui avait été fait en 2012 et la démarche que nous avons entreprise est absolument conforme au droit.

Mais d’autres objections encore sont apparues, auxquelles nous devons aussi répondre.

Première objection : certes, ce que nous faisons est conforme au droit, nos intentions sont louables, mais d’autres gouvernements pourraient avoir d’autres intentions qui rendraient cette base dangereuse, ces intentions possibles d’un gouvernement futur justifiant à elles seules que l’on renonce à cette base, en dépit de l’intérêt qu’elle peut présenter en matière de service rendu à l’usager. Sur ce point, j’apporterai plusieurs éléments de réponse ; là aussi, on ne peut être dans l’approximation.

Il est juridiquement impossible de permettre l’identification d’une personne à partir de ses données biométriques sans modifier le droit. On ne peut pas le faire par voie réglementaire parce que la décision du Conseil constitutionnel de 2012 pose clairement le principe que cela relève du domaine de la loi, précisant même qu’il conviendrait de modifier la Constitution si une telle loi était adoptée. Je le dis à la représentation nationale, il n’est donc pas possible pour un gouvernement, sauf à ce qu’il ne soit ni légaliste ni républicain