Intervention de Chantal Deseyne

Nous sommes saisis pour avis sur 29 des 116 articles du projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dont 25 nous ont été délégués au fond. L'outre-mer est donc, décidément, un sujet qui intéresse notre commission cette année, puisque je vous rappelle que nous y avons consacré notre déplacement d'étude d'avril dernier, sur la question de la situation sanitaire des populations de l'Océan Indien.

Je souhaiterais vous faire partager, à titre liminaire, quelques réflexions qui me sont venues, au cours des auditions que j'ai conduites, sur la notion d'égalité réelle. Quoique l'expression ait déjà été actée dans le titre d'un autre texte du quinquennat, la loi pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes, je vous avoue ici ma grande perplexité. Cela signifierait-il donc qu'il pourrait exister, a contrario, une égalité qui ne serait que de principe, sans se traduire dans les faits ? Il me semble que ce serait là reconnaître l'impuissance des textes que nous adoptons, ainsi que des politiques publiques qui sont conduites dans notre pays. Face pourtant aux défis majeurs auxquels doivent faire face plusieurs de nos territoires ultramarins - à commencer par Mayotte, dont la situation nous a particulièrement inquiétés -, je crois que nous devrions ici, sans nous attacher à des concepts qui ne sont bien souvent que d'affichage, privilégier une approche plus claire, plus humble peut-être, et sans doute davantage adaptée aux diverses situations de ces territoires.

Le projet de loi soumis à notre examen ne me semble malheureusement pas de nature à satisfaire à cette aspiration. Il est tout d'abord difficile d'en donner une vision d'ensemble, tant les sujets abordés sont divers - et, ce même si la ministre a tenu à nous préciser qu'il ne s'agissait en rien d'une loi « fourre-tout »... Cette diversité résulte en grande partie de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, qui a multiplié par sept le nombre d'articles initialement contenus dans le texte. Sur le volet social, il en résulte nécessairement des dispositions éparpillées, souvent adoptées dans la précipitation, qui ne sont parfois que de complaisance, et qui, bien entendu, ne sont assorties d'aucune étude d'impact. Peut-on, dans ces conditions, parler d'une loi de programmation - qui supposerait un travail rigoureux en amont, visant à définir les grands principes et objectifs autour desquels s'organisera le droit applicable à l'outre-mer en matière sociale au cours des prochaines décennies ? Je ne le crois pas, et je le regrette, car plusieurs de ces territoires de la République font face à de véritables situations d'urgence.

Je m'interroge également sur l'application de la notion d'égalité réelle à l'ensemble des outre-mer : il me semble en effet que l'objectif n'est pas ici d'aboutir à une uniformité complète entre ces territoires et l'hexagone, qui serait de toute façon chimérique, tant ils font face à des enjeux et des situations de développement contrastés. Je crois au contraire que nous devons prendre en compte ces différences, et définir, en tenant compte des spécificités de chaque territoire, une dynamique de convergence plutôt qu'un objectif d'égalité parfaite, en tout état de cause inatteignable.

J'attire enfin votre attention sur un sujet qui tient à coeur à notre commission, celui des demandes de rapport. Le projet de loi n'en comprend pas moins de 19. Considérant, comme nous le faisons habituellement, que la remise de rapport ne saurait constituer un substitut à l'action publique - ou à l'inaction publique, selon les cas -, je vous proposerai de supprimer systématiquement ces demandes.

Ces précisions liminaires étant faites, je vous propose d'en venir sans plus tarder au volet du texte relatif à la santé et à l'assurance maladie.

La première de ces dispositions, portée par l'article 3 quater, précise la portée et les modalités de l'exercice des prérogatives dont disposent les agents polynésiens et calédoniens compétents en matière de contrôles de santé publique. Il s'agit là d'une mesure certes très technique, mais qui apparaît cependant nécessaire et justifiée, et sur laquelle je ne vous proposerai d'apporter que quelques améliorations marginales.

L'article 10 quater prévoit que la déclinaison mahoraise de la stratégie nationale de santé (SNS) doit inclure un volet relatif à la mise en place progressive de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) à Mayotte. Il s'agit là de l'une des préconisations formulées par notre rapport sur la situation sanitaire des populations de l'Océan Indien, à laquelle je ne peux donc être que tout à fait favorable. Nous avions en effet constaté que le très faible développement de l'offre de soins libérale à Mayotte résulte en partie de l'organisation de la couverture maladie de la population, et singulièrement de l'absence de CMU-c. Je vous proposerai donc d'adopter cette disposition sans y apporter de modification, même si je regrette, d'une part, que la mesure proposée n'englobe pas également l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS) -alors même que les deux dispositifs poursuivent le même objectif et fonctionnent ensemble-, et, d'autre part, qu'il ne soit pas procédé à une mise en oeuvre plus directe de cette mesure. Le renvoi à la stratégie nationale de santé apparaît en effet pour le moins flou, d'autant qu'aucun élément de calendrier n'est précisé.

Je vous proposerai en revanche de supprimer deux dispositions qui me paraissent être purement d'affichage, et en tout état de cause parfaitement inutiles, dans la mesure où elles figurent d'ores et déjà dans la déclinaison ultramarine de la stratégie nationale de santé (SNS). Il s'agit de l'article 10 quinquies, qui entend prévoir que la SNS ultramarine comprend un volet relatif à la qualité des établissements de santé, ainsi que de l'article 10 sexies, qui affirme que le ministre en charge de la santé doit favoriser la négociation et la conclusion de protocoles de coopération entre professionnels de santé.

L'article 13 A, qui prévoit l'organisation d'une sensibilisation sur les questions nutritionnelles à l'intention des élèves du primaire des établissements scolaires ultramarins, me paraît relever de la même logique, dans la mesure où une telle sensibilisation est déjà prévue, pour l'ensemble du territoire national, par L. 312-17-3 du code de l'éducation. L'égalité, qu'elle soit réelle ou non, n'implique pas à mon sens de superposer des dispositifs lorsqu'une seule mesure peut utilement produire ses effets pour l'ensemble du territoire national. Je vous proposerai donc de supprimer cette mesure.

Le texte comporte deux articles relatifs à la consommation nocive d'alcool.

L'article 10 decies demande un rapport au Parlement sur le lien entre le prix et la consommation d'alcool, sans toutefois porter expressément sur les outre-mer. Or, ce lien est largement établi par de nombreuses études, sans qu'il soit besoin d'en ajouter une nouvelle. Ainsi que nous avons pu le constater lors de notre déplacement à La Réunion, la fiscalité spécifique applicable outre-mer, sous les effets cumulés de la TVA, de l'octroi de mer interne, des droits de consommation sur les alcools ou de la cotisation de sécurité sociale, permet un accès des populations, à des prix très bas, à des alcools au titrage alcoométrique élevé.

Il ne me semble pas justifié de maintenir une cotisation de sécurité sociale, instaurée expressément pour des motifs de santé publique, qui soit près de sept fois inférieure dans les outre-mer par rapport à l'hexagone (80 euros contre 555,68). C'est pourquoi je vous proposerai de supprimer la demande de rapport au profit de dispositions plus normatives prévoyant notamment une convergence progressive, sur dix ans, du taux de la cotisation entre les outre-mer et l'hexagone et une affectation à la Cnam du produit de cette taxe au profit d'actions conduites dans les Dom. Les droits d'accises étant également beaucoup plus bas, un différentiel important subsistera entre la taxation des rhums produits localement et les alcools importés.

L'article 13 B prévoit quant à lui la possibilité d'interdire la publicité pour les alcools à proximité des écoles. Il rejoint ainsi une proposition formulée par notre collègue Claire-Lise Campion pour laquelle les outre-mer constitueraient en quelque sorte un terrain d'expérimentation.

Le volet famille du projet de loi ne comprenait à l'origine qu'un seul article, relatif à l'extension à Mayotte du complément familial et de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), ainsi qu'à l'accélération du mouvement de convergence du montant des allocations familiales. Si l'harmonisation permise par ces mesures demeure largement inachevée, elle s'inscrit dans le processus d'alignement progressif sur le droit commun du droit applicable à Mayotte.

Ce volet famille a été largement complété en séance publique, à l'initiative du Gouvernement et en réponse aux demandes formulées par nos collègues députés d'outre-mer.

L'élargissement des conditions d'affiliation à l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) en outre-mer, prévu par l'article 9 F, constitue un rapprochement bienvenu avec le droit commun, bien qu'il laisse subsister des différences notables entre les publics éligibles en métropole et en outre-mer.

L'article 9 ter prévoit d'harmoniser les montants et les plafonds du complément familial servi en outre-mer sur la base des paramètres applicables en métropole. Il s'agit là d'une revalorisation ciblée en direction des familles ultramarines, sans remise en cause de la différence de nature entre le complément familial métropolitain et le complément familial ultramarin - qui constituent en réalité deux prestations très nettement différentes.

Il est par ailleurs proposé, comme indiqué précédemment, d'étendre le complément familial à Mayotte, sur la base du droit actuel. Trois régimes coexisteront donc pour cette prestation : celui de Mayotte, celui des autres départements d'outre-mer, et celui de la métropole. Il me semble que cette complexité viendra encore alourdir la charge de travail de la Cnaf, et contribuera à renforcer l'illisibilité de ces différents régimes de prestations pour les allocataires - notamment pour ceux qui devraient déménager entre l'hexagone, La Réunion et Mayotte.

Ces articles ajoutés par l'Assemblée nationale laissent subsister un certain nombre de différences importantes entre la métropole et les outre-mer en matière de politique familiale. Ces différences sont au demeurant loin d'être toujours en défaveur des familles ultramarines : outre le complément familial que j'ai déjà évoqué, je note que les allocations familiales sont versées à partir du premier enfant dans les départements d'outre-mer, mais à partir du deuxième dans l'hexagone.

De ce point de vue, une véritable réflexion sur l'égalité réelle outre-mer supposerait de s'interroger sur l'ensemble de ces différences et sur leur justification plutôt que d'improviser, peut-être pour satisfaire des équilibres politiques, une série de mesures de revalorisations ciblées et d'extensions partielles sans étude d'impact préalable.

Néanmoins, ces mesures étant de nature à lutter contre la pauvreté des familles ultramarines, je vous proposerai de les adopter, sous réserve de modifications essentiellement rédactionnelles.

Le Gouvernement a par ailleurs introduit un article 9 bis supprimant la condition de versement préalable des cotisations pour le bénéfice des prestations familiales, qui s'applique en outre-mer aux travailleurs indépendants. Si cette suppression répond à une demande ancienne, elle intervient ici encore dans l'improvisation.

En effet, si cette condition peut être critiquée, elle s'explique par les difficultés particulières observées en matière de recouvrement, le taux d'impayés atteignant jusqu'à 50 % dans les territoires ultramarins. Or, le Gouvernement n'a présenté aucune mesure concrète de nature à améliorer cette situation.

Estimant que cette situation n'est pas tolérable, et que cet article 9 bis pourrait même aggraver le problème, je vous proposerai de le supprimer.

J'en viens à l'article 9 C, introduit par nos collègues députés, qui vise à étendre aux lycées l'aide à la restauration scolaire versée par les Caf aux établissements scolaires dans les départements d'outre-mer. Alors que le Gouvernement avait demandé, sans succès, la suppression de cet article en séance publique, la ministre nous a expliqué lors de son audition qu'elle le regardait comme une simple clarification du droit existant. Il est donc clair que le Gouvernement n'a aucunement l'intention d'augmenter l'enveloppe consacrée à cette prestation. Or, à budget constant, l'élargissement de cette aide aux lycéens conduirait à diluer le montant unitaire de l'aide accordée pour les autres enfants scolarisés, ce qui augmenterait mécaniquement le reste à charge pour les collectivités et les familles. Je vous proposerai donc de supprimer cet article, dont la portée juridique apparaît au demeurant incertaine.

Deux articles concernent enfin le logement.

L'article 10 octies A habilite le Gouvernement à étendre et adapter par ordonnance les aides au logement à Saint-Pierre-et-Miquelon. Attendue de longue date, cette extension se trouvait retardée par une incertitude juridique, qu'un avis récent du Conseil d'État a cependant permis de lever.

À l'inverse, l'article 9 A, relatif à l'extension de la garantie Visale aux locataires du parc social outre-mer, et adopté contre l'avis du Gouvernement, me semble poser plusieurs problèmes. Outre qu'il fait intervenir la loi dans un dispositif conventionnel sans concertation préalable avec les acteurs, il est à craindre qu'il n'aboutisse à déresponsabiliser les bailleurs sociaux, dont la mission est justement d'assumer les risques portés par les locataires modestes. Je vous proposerai donc de supprimer cet article.

Trois articles sont ensuite relatifs à l'assurance vieillesse. L'article 10, relatif à Mayotte, est le plus important d'entre eux ; il vise principalement à revaloriser les petites retraites dans ce département en rapprochant le dispositif de pension minimale qui y a cours du minimum contributif dont bénéficient l'ensemble des retraités de notre pays, dans l'objectif de valoriser les périodes d'activité. Il fixe également des règles de plafonnement des retraites des agents publics titulaires, dans un objectif d'équité de traitement avec leurs homologues hexagonaux. Ces dispositions, qui figuraient dans le texte initial, ne me paraissent pas poser de problème particulier.

Je vous proposerai en revanche de supprimer l'article 9 B, qui entend prévoir, alors même que c'est déjà le cas en pratique, que le Comité d'orientation des retraites (Cor) et le comité de suivi des retraites doivent prendre en compte les outre-mer dans leur réflexion sur les inégalités de pensions entre les femmes et les hommes. Il s'agit donc, selon moi, d'une disposition inutile, voire contreproductive.

Enfin, l'article 10 bis ratifie notamment deux ordonnances relatives aux régimes d'assurance vieillesse de Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte.

J'en termine, sur les articles consacrés à la protection sociale, par les mesures relatives aux dispositifs de solidarité. Les retouches apportées par nos collègues de l'Assemblée nationale sur ce point illustrent l'équilibre délicat que le législateur doit atteindre entre uniformité de la loi et spécificités ultramarines, particulièrement sensibles en la matière.

L'article 10 nonies du texte qui nous est transmis propose notamment d'élever le seuil de récupération sur succession de l'allocation de solidarité pour les personnes âgées (Aspa) à un niveau presque trois fois supérieur à celui défini dans l'hexagone. En dépit du caractère louable de cette intention, il me semble qu'une telle dérogation instaurerait un précédent dangereux, qui voudrait qu'en fonction des spécificités foncières, sociales ou économiques d'un territoire, les modalités de versement d'une prestation nationale puissent être modulées. Je vous proposerai donc sa suppression.

Venons-en enfin au volet du texte relatif au droit du travail et à la formation professionnelle.

L'article 9 D définit les critères que doit remplir une organisation patronale ou un syndicat de salariés pour être déclaré représentatif à l'échelle d'un territoire ultramarin. Je rappelle que le cadre législatif patiemment bâti depuis 2008 ne reconnaît actuellement que quatre niveaux de représentativité pour les syndicats : l'entreprise, le groupe, la branche et l'échelon national. L'objectif de cet article est de permettre aux partenaires sociaux représentatifs dans une collectivité ultramarine de négocier et conclure des accords locaux en cas d'absence de couverture conventionnelle.

Je partage naturellement cet objectif ; je regrette cependant que cet article n'ait fait l'objet d'aucune concertation préalable avec les partenaires sociaux représentatifs au niveau national, en contradiction avec l'esprit de l'article L. 1 du code du travail, alors qu'il modifie en profondeur les règles de représentativité. Alors, en outre, qu'il est largement satisfait par un article de la loi « Travail », il risque d'ouvrir la boîte de Pandore en incitant différents syndicats locaux à demander l'extension de ces dispositions à d'autres territoires. C'est pourquoi je vous proposerai sa suppression.

L'article 10 septies rend obligatoire, à titre expérimental pendant trois ans, la création d'une commission sur la pluriactivité dans tous les comités régionaux de l'emploi et de la formation et de l'orientation professionnelles (Crefop) présents dans les régions ultramarines. Cette commission sera chargée d'établir un diagnostic sur les travailleurs pluriactifs et d'élaborer une stratégie pour sécuriser leurs parcours professionnels. Je ne m'oppose pas à cet article, introduit à l'initiative du Gouvernement, mais je souligne qu'il ne permettra pas à lui seul d'améliorer substantiellement la situation des pluriactifs.

Les questions de formation professionnelle et d'accès à la qualification sont abordées par quatre articles techniques et de portée limitée, qui, pour trois d'entre eux, engagent des expérimentations, et dont un seul figurait dans le projet de loi initial.

Il s'agit tout d'abord de l'article 13, qui vise à faciliter l'accès à la valorisation des acquis de l'expérience (VAE) outre-mer en supprimant la durée minimale d'expérience d'un an requise au profit des personnes engageant un processus de sortie de l'économie informelle et de création d'entreprise avec l'aide d'une structure de microcrédit comme l'ADIE. Notre commission s'était opposée, lors de l'examen de la loi « Travail », à l'abaissement de trois ans à un an de cette durée, qui avait suscité de fortes craintes de dévalorisation de cette voie d'acquisition d'un diplôme professionnel. Il me semble toutefois, au vu du public très limité concerné par cette mesure et de son caractère expérimental, qu'elle peut être ici conservée.

Il en va de même s'agissant de l'article 10 octies, inséré en commission à l'initiative du Gouvernement. Il vise à avancer de quelques mois l'entrée en vigueur du compte personnel de formation (CPF) pour les travailleurs indépendants et les non-salariés, fixée par la loi « Travail » au 1er janvier 2018. Si cette mesure ne concerne pas que les outre-mer mais bien toute la France, elle répond à une demande de certains organismes chargés de le gérer, qui seraient prêts dès aujourd'hui.

Je vous propose en revanche de supprimer deux articles insérés par l'Assemblée nationale. L'article 13 ter, tout d'abord, vise à permettre aux entreprises, à titre expérimental, d'imputer leurs dépenses de tutorat sur leur plan de formation. Il faut savoir que ce plan de formation a un objectif : maintenir l'employabilité des salariés et les adapter aux évolutions de leur poste de travail. D'autres mécanismes de prise en charge des dépenses de tutorat existent déjà, et il ne faut pas détourner les ressources consacrées au plan de formation alors que les salariés ultramarins ont des besoins de qualification très importants.

L'article 13 quater, enfin, a suscité une grande perplexité chez les partenaires sociaux que j'ai auditionnés. Il crée, dans un cadre expérimental, un contrat de professionnalisation plus court dans les départements d'outre-mer, qui serait précédé d'une préparation opérationnelle à l'emploi (POE) réalisée dans l'hexagone. Il devrait toutefois être conclu préalablement à cette POE. D'une grande complexité, ce mécanisme vient remettre en cause l'objectif central du contrat de professionnalisation : l'accès à la qualification. Il est difficile de croire qu'en six mois la même formation qu'en douze mois pourra être délivrée, même si une POE viendrait d'abord rappeler les fondamentaux et fournir une partie de la formation théorique. Ce n'est pas de cette façon que l'insuffisance de l'offre de formation outre-mer pourra être résorbée.

Au total, c'est un volet social certes allégé, mais plus normatif, plus cohérent, et moins soucieux de sacrifier aux seules exigences de l'affichage politique, que je vous propose d'adopter sur ce texte.