Intervention de Bernard Piras

Mon rapport a été rédigé au retour d'une mission dans le pays où nous avons surtout rencontré des acteurs économiques et des journalistes, ainsi que le président du groupe d'amitié France-Hongrie. A Bruxelles, nous avons rencontré des responsables de la Commission, et, à Paris, les ambassadeurs de Hongrie, de Roumanie et de Slovaquie en France.

Pays miné par une crise à la fois politique et économique, la Hongrie a fait le choix en avril 2010 de l'alternance à l'occasion des élections législatives. Après huit années d'opposition, le Fidesz, formation de centre-droit, dirigée par Viktor Orbán, ancien Premier ministre de 1998 à 2002, était invité à reprendre la direction du gouvernement. Il dispose, à cet effet, d'une majorité des deux tiers au Parlement. Il convient cependant de relativiser la portée du succès du Fidesz, le deuxième tour des élections législatives étant marqué par un taux d'abstention atteignant 53 %.

Un tel succès a été interprété par la nouvelle équipe comme un blanc-seing pour une réforme en profondeur du pays. Alors que la priorité pouvait logiquement être accordée à la situation économique, la « révolution par les urnes » s'est principalement traduite par l'adoption d'une nouvelle Constitution et l'adoption d'une série de lois remettant en question le cadre habituel de protection des droits de l'Homme. La crise économique que traverse le pays a, quant à elle, été envisagée à l'aune d'une vision idéologiquement marquée, rompant avec le libéralisme jugé responsable de la crise pour redonner à l'Etat le plus de marges de manoeuvre.

Attardons-nous, dans un premier temps, sur cette « révolution par les urnes » portée par le Premier ministre. Je ne vous cache pas mon inquiétude quant aux contours de celle-ci. Certes, il ne nous appartient pas de juger de l'opportunité, pour un pays, de réviser sa Constitution. Néanmoins, si l'on peut regretter, comme l'a indiqué la Commission de Venise que le processus de consultation de toutes les forces politiques hongroises et de la population ait été largement insuffisant, le problème majeur tient plus, selon moi, à l'économie générale du texte et aux valeurs auxquelles il fait référence.

Avant la description du fonctionnement des institutions, la nouvelle Loi fondamentale insiste ainsi sur ces valeurs hongroises dans un vaste Préambule composé de trois chapitres, faisant appel à l'histoire, à la religion et à la morale. Ce Préambule, auquel la Cour Constitutionnelle peut se référer dans ses décisions, intègre ainsi des références à la Sainte Couronne, à la notion abstraite de Constitution historique mais aussi à la protection du droit à la vie ou à la définition du mariage.

A la lecture de cette introduction, deux points ont particulièrement retenu mon attention.

Premier point : la relecture du passé que prône l'actuelle équipe gouvernementale. Il n'est pas anodin que le Constituant ait changé le nom officiel du pays de République de Hongrie en Hongrie, sans autre mention. Le gouvernement Orbán souhaite que le pays renoue avec sa glorieuse histoire, celle d'avant le traité du Trianon de juin 1920. Il fait appel à ce passé pour mieux justifier une stratégie d'indépendance nationale qui se décline à tous les niveaux, politique comme économique. Faut-il s'étonner dès lors que le Premier ministre compare, le jour de la fête nationale, l'occupation de son pays par les Habsbourg et la situation actuelle de la Hongrie au sein de l'Union européenne ? J'ai également relevé que si le texte constitutionnel considère comme nulle et non avenue la période communiste, ce qui n'est d'ailleurs pas sans poser quelques difficultés juridiques, il est beaucoup plus tolérant à l'égard de la régence de l'amiral Horty entre 1920 et 1944, régime autoritaire, membre de l'Axe et ayant adopté très tôt une législation antisémite.

Second point : la conception particulière des droits de l'Homme qu'a mise en avant le Constituant. Une Loi fondamentale ne saurait, par essence, fixer, de façon définitive, certaines « valeurs » quand celles-ci ne bénéficient pas d'un consensus sur leur définition au sein de la société et sont donc susceptibles d'évoluer avec le temps : il en va ainsi de la définition du mariage ou de la protection du foetus dès sa conception. Il y a, par ailleurs, lieu de s'interroger dès lors que le texte constitutionnel n'incorpore pas un certain nombre de principes. Je pense notamment à l'interdiction de la peine de mort ou à la lutte contre les discriminations en raison de l'orientation sexuelle.

La promotion de la grande Hongrie passe également par l'attribution de la nationalité hongroise aux membres des minorités magyares au sein des pays voisins, ce qui n'est pas sans susciter d'inquiétudes au sein de l'espace Schengen. 1,6 million de personnes d'origine hongroise vivent à l'étranger. Elles représentent ainsi près de 10 % de la population slovaque et 7 % de la population roumaine. Le texte constitutionnel apporte par ailleurs son soutien aux minorités hongroises pour mettre en place des « organes collectifs d'autogestion ». Cet appui peut être assimilé à une véritable ingérence dans les affaires internes de deux partenaires de la Hongrie au sein de l'Union européenne.

Le Préambule traduit assez bien, à mon sens, l'ambition du gouvernement Orbán : réaffirmer l'importance de la communauté nationale pour répondre au ressentiment d'une large partie des Hongrois à l'égard d'une politique de libéralisation et d'ouverture du pays qui ne s'est pas traduite, selon elle, par une élévation du niveau de vie. La Hongrie, qui était à l'avant-garde de la démocratisation et de la modernité économique au sein de l'ancien bloc de l'Est, est désormais en retard par rapport à d'autres. Si la nation et ses valeurs sont plus fortes que l'individu en Hongrie, elles sont aussi un message adressé à une Union européenne jugée atone : celle-ci va progressivement devenir, selon le Premier ministre, « comme l'alcool : elle est source d'inspiration en vue de la réalisation de grands desseins et empêche ensuite leur réalisation ».

Venons-en maintenant à l'étude du fonctionnement des institutions. La nouvelle Loi fondamentale réaffirme le caractère parlementaire du régime. L'essentiel du pouvoir exécutif revient au Premier ministre, élu, comme le Président de la République, par l'Assemblée nationale. Le chef du gouvernement ne peut être renversé que si un successeur est désigné. L'initiative des lois est partagée entre le gouvernement et le Parlement.

La principale objection sur le texte constitutionnel relevée par la Commission de Venise tient au renvoi trop fréquent à des lois organiques - une cinquantaine - pour préciser certaines dispositions. Je note également la porte ouverte laissée à la création sans limite d'autorités de régulation, dont la légitimité démocratique est contestable, et surtout l'impossibilité pour la Cour constitutionnelle d'examiner un texte ayant un impact sur le budget tant que la dette publique dépasse 50 % du PIB, ce qui est le cas actuellement puisqu'elle atteint 82 % du PIB.

Plus que le dispositif constitutionnel, c'est, à mon sens, la pratique du pouvoir qui me semble sujette à caution. La multiplication des lois organiques plus délicates à adopter et donc à réviser, ne sera pas, ainsi, sans incidence, à l'avenir, sur la possibilité pour une autre majorité de réformer le pays dans une autre direction. La réforme électorale récemment adoptée devrait, par ailleurs, permettre de reconduire le Fidesz aux responsabilités en 2014. Cette réforme prévoit notamment de ramener le nombre de députés de 386 à 199. Ce resserrement devrait limiter toute remise en cause de l'autorité du Premier ministre au sein du Fidesz. Compte tenu des mécanismes de désignation des membres de différentes instances - Cour constitutionnelle, magistrats, Banque centrale, médiateurs - ce double effet resserrement / reconduction de la nouvelle loi électorale devrait permettre à l'ensemble des organes de l'Etat d'être de la même couleur politique que le parti actuellement au pouvoir. Il y a lieu, dès lors, de s'interroger sur la capacité à voir certains contre-pouvoirs institutionnels jouer pleinement leur rôle. Le régime monocaméral atteint, ici, ses limites.

Pour clore le volet politique, je souhaiterais revenir sur les lois organiques ou lois cardinales adoptées depuis l'arrivée au pouvoir du Fidesz. Il est regrettable qu'un certain nombre de questions fiscales ou sociales ne relèvent pas de la loi ordinaire. Un Parlement doit en effet posséder une certaine marge de manoeuvre en vue d'accompagner l'évolution d'une société. Or toute révision des lois organiques suppose un vote à la majorité des deux tiers. Le législateur pourrait se trouver à l'avenir dans l'impossibilité de réformer telle ou telle disposition faute d'accord dépassant la majorité simple.

La Hongrie connait un véritable marathon législatif depuis 2010, 360 lois ont été adoptées en un an. Elles permettent de préciser les contours de la révolution idéologique entreprise par le gouvernement. Ce rythme effréné est, selon le Premier ministre, dicté par la crise. C'est d'ailleurs là, à ses yeux, la grande différence avec la Commission européenne, créée à une époque « paisible » et agissant toujours lentement, conduisant l'Union européenne à marcher « à reculons ».

Trois réformes ont attiré l'attention de la Commission européenne et du Conseil de l'Europe. Elles concernent la justice, la protection des données et les médias.

La réforme de l'appareil judiciaire annoncée par le gouvernement hongrois s'est traduite par l'adoption de deux lois en novembre dernier, l'une concernant l'organisation et l'administration des tribunaux et l'autre le statut et la rémunération des juges. Le premier texte supprime le Conseil de la magistrature existant pour le remplacer par une structure, l'OBH, où la décision appartient en réalité à une seule personne : son président, nommé pour 9 ans par le Parlement. L'épouse d'un parlementaire européen issu du Fidesz, connu pour sa contribution à la nouvelle Loi fondamentale et proche de l'actuel Premier ministre, a ainsi été désignée par les députés. Celle-ci dispose d'une autorité complète sur l'administration, la gestion et le contrôle des tribunaux. Elle propose notamment au Président de la République les candidats au poste de juge. Par ailleurs, au delà de ses fonctions d'administratrice des tribunaux hongrois, la présidente de l'OBH est habilitée à confier une affaire à une autre juridiction. A la suite de la Commission de Venise, la Commission européenne s'est émue de cette concentration de ses pouvoirs et a envoyé une demande de précisions au gouvernement hongrois. Les amendements au texte que celui-ci a fait adopter dans la foulée sont néanmoins limités.

La Commission européenne a saisi la Cour de justice au sujet de la réforme du statut des juges. Le texte prévoit en effet de baisser l'âge de départ en retraite des juges de 70 à 62 ans avec effet immédiat. 236 juges sont ainsi radiés des cadres cette année. Le soupçon de purge est d'autant plus fort que le texte prévoit un relèvement progressif de l'âge de départ en retraite dès 2013. La Cour constitutionnelle hongroise a finalement annulé cette disposition le 16 juillet dernier, l'estimant contraire au principe d'indépendance de la justice. La Commission européenne entend désormais surveiller la façon dont sera appliqué cet arrêt.

La Commission européenne a également saisi la Cour au sujet de l'Agence de protection des données qui a remplacé le contrôleur de la protection des données, dont le mandat a été de fait brutalement interrompu.

Le dossier le plus épineux concerne sans doute les médias, que Viktor Orbán considère, avec l'Union européenne et les hauts fonctionnaires, comme les responsables de ses échecs électoraux en 2002 et 2006. La loi sur les médias est entrée en vigueur un an avant la nouvelle Constitution, en janvier 2011. Examinée en moins d'un mois, ce texte imposant - 200 pages - porte sur les conditions d'exercice de tous les médias audiovisuels mais aussi électroniques ainsi que sur la presse écrite. Elle institue notamment une Autorité nationale des médias et des communications (NMHH) dotée de nombreux pouvoirs dont le contrôle des sources des journalistes ou l'attribution de fréquences. Elle dispose également du droit de sanctionner les médias qui ne respecteraient pas l'obligation de fournir une information équilibrée. Sous la pression de la Commission européenne et de la Cour constitutionnelle hongroise, le texte a finalement été amendé pour mieux garantir la protection des sources et supprimer la référence à une information équilibrée.

Cette révision du texte originel aura pris un an et demi au total. Entretemps, s'est développée une certaine autocensure au sein des médias hongrois, contribuant à un appauvrissement réel du contenu qu'ils proposent. La fusion prévue par la loi au sein d'une même entité des médias publics a conduit au licenciement, officiellement pour motifs économiques, de 500 journalistes. Les organes de presse classés dans l'opposition rencontrent quant à eux de nombreuses difficultés, qu'il s'agisse des obstacles administratifs de la radio Klubradio pour renouveler sa fréquence ou la baisse des recettes publicitaires pour certains journaux, les investisseurs étant encouragés à acquérir des encarts publicitaires au sein d'organes proches du pouvoir.

En dépit des procédures accélérées lancées par la Commission sur la question des juges ou sur celle de l'agence de protection des données, le temps profite au gouvernement hongrois pour laisser s'installer sur place un cadre favorable à ses intérêts. On assiste à une véritable appropriation de l'Etat.

Venons-en maintenant à la situation économique et financière de la Hongrie. La philosophie économique du gouvernement Orbán se résume pour l'essentiel à une contestation du libéralisme, jugé responsable de la crise que traverse le pays depuis près de dix ans. A la dérégulation, le Premier ministre oppose le retour de l'Etat dans le domaine économique au travers d'une politique industrielle volontariste censée relancer la croissance. Viktor Orbán entend, à cet effet, s'inspirer du modèle des dragons du Sud-Est asiatique, quand bien même la réalité économique de son pays est toute autre.

Le retour de l'Etat dans la sphère économique et la rupture avec le libéralisme se sont également traduits par l'adoption de dispositions tendant à favoriser l'éviction d'entreprises étrangères dans le secteur des services. Cette forme de « patriotisme économique » suppose que les sociétés locales peuvent aisément se substituer aux autres, essentiellement européennes. Celles-ci sont accusées d'abuser de positions dominantes et de capter, pour ne pas dire piller, une partie de la richesse nationale.

Cette position se traduit par de nombreuses mesures vexatoires : dénonciation de contrats - c'est le cas de Suez à Budapest - adoption d'une législation visant spécifiquement les activités des entreprises étrangères, taxes sur les chiffres d'affaires des grands groupes étrangers, le tout au mépris du droit de la concurrence de l'Union européenne. La Commission européenne envisage de lancer une procédure d'infraction dans un certain nombre de domaines : distribution, activités postales ou tickets restaurant. Il convient néanmoins de relever que toute démarche, même dans le cadre d'une procédure accélérée, conforte le gouvernement hongrois. Le temps que devrait mettre la justice européenne est forcément trop long pour des entreprises qui sont, sur place, progressivement asphyxiées.

Ces entorses aux règles du marché intérieur peuvent conduire à s'interroger sur la sincérité de l'engagement européen du gouvernement. Le double langage tenu à Bruxelles et à Budapest par le Premier ministre ou ses ministres atteste d'un euroscepticisme croissant. Le soin d'inscrire dans la Constitution le fait que le forint constitue la monnaie du pays dénote un peu plus cet état d'esprit. L'objectif d'une adhésion à terme à la zone euro était pourtant une opportunité envisagée par le précédent gouvernement à moyen terme.

La stratégie assumée d'éviction des sociétés étrangères n'est pas sans conséquence sur la croissance puisqu'elle crée les conditions d'une insécurité juridique pour tout investisseur. Il n'est pas anodin que les investissements se soient ainsi effondrés depuis deux ans, obérant toute relance de la croissance. La Hongrie devrait même enregistrer une contraction de son PIB en 2012.

Le secteur bancaire a, dans le même temps, été frappé par différentes mesures, censées tout à la fois permettre au gouvernement d'augmenter ses recettes et afficher vis à vis de la population une certaine fermeté à l'égard du monde financier, jugé pour partie responsable des difficultés économiques rencontrées par le pays. On notera ainsi la création d'une taxe de solidarité et d'une taxe de crise, la nationalisation des fonds de pension relevant du deuxième pilier retraite, le moratoire sur les saisies immobilières ou la mise en place d'un dispositif de remboursement anticipé des prêts hypothécaires en devises.

Ces mesures peuvent laisser songeur au regard de la forte dépendance du financement de l'économie locale à l'égard des banques étrangères mais aussi de la détention par ces établissements de bons du trésor hongrois.

La politique fiscale du gouvernement laisse également sceptique. Un impôt unique sur les revenus, sans progressivité, avec un taux de 16 % a été instauré. Le gouvernement a dans le même temps majoré de 18 % le salaire minimum pour compenser l'effet de cette flat tax sur les bas revenus, jusque là exonérés. Face au manque à gagner fiscal - 1,8 milliard d'euros -, alors que le pays voit sa dette publique dépasser 80 % du PIB, le gouvernement a décidé d'augmenter sa taxe sur les jeux, le tabac, l'alcool et le gazole. Il a dans le même temps introduit une contribution fiscale exceptionnelle pour toute personne touchant plus de 750 € par mois - le salaire moyen atteignant 450 € mensuels - et augmenté la TVA de 25 à 27 %. Signe des temps, il expérimente même une taxe sur les chiens de race non-hongroise. De telles mesures annulent l'effet de relance attendu de la flat tax. On relèvera par ailleurs que cette flat tax a été adoptée dans le cadre d'une loi organique.

L'augmentation de la dette publique intervient alors que les besoins de refinancement de l'Etat hongrois dans les deux années à venir sont très élevés et coïncident avec le début de remboursement du prêt FMI mis en place en 2009 : l'Etat doit ainsi rembourser 4,7 milliards d'euros en 2012, soit environ 4 % du PIB. Au total, le gouvernement hongrois devrait lever 15,2 milliards d'euros sur les marchés, soit plus de 15 % du PIB. Les deux tiers de ces bons devraient être libellés en devises étrangères. Compte tenu de la dégradation du forint sur les marchés, en raison notamment de la politique économique mise en oeuvre, le refinancement devient de plus en plus coûteux et délicat pour le gouvernement hongrois.

C'est dans ce contexte qu'il a formulé fin novembre une demande d'aide auprès du FMI et de l'Union européenne. L'ouverture des négociations n'a pu intervenir qu'il y a quelques jours, le Fonds comme la Banque centrale européenne demandant au préalable une révision de la loi sur la banque centrale de Hongrie qui limitait fortement son indépendance. Les amendements au texte ont été adoptés le 6 juillet dernier. La Commission européenne entend, par ailleurs, conditionner le versement effectif de l'aide à une révision des lois organiques sur la justice.

Il y a un paradoxe à voir revenir la Hongrie devant le Fonds monétaire et l'Union européenne, le gouvernement Orbán ayant rompu les négociations avec les représentants de ces institutions à son arrivée au pouvoir au nom de l'indépendance économique du pays.

En réalité, la voie politique empruntée depuis deux ans aboutit à une impasse. Le gouvernement a fait de l'idéologie le principe de toute réforme et s'est écartée des standards européens. Le repli identitaire du gouvernement, son esprit de revanche voire son révisionnisme, son volontarisme économique à la fois archaïque et brutal ou le double langage à l'égard de l'Union européenne ne peuvent apparaître comme des solutions permettant au pays de sortir de la crise qui le fragilise depuis près de dix ans.

L'adhésion à l'Union européenne suppose un certain nombre de devoirs, allant du respect des droits de l'Homme à celui des libertés économiques, en passant par l'absence de provocation à l'égard de ses partenaires. La Hongrie ne s'affranchit pas clairement de ses devoirs, elle y déroge en partie ou biaise l'application de ces principes, jouant sur la lenteur d'une réponse communautaire.

La Commission européenne, gardienne des traités, se doit d'aller vite tant la situation actuelle n'est déjà plus en adéquation avec les canons européens. Et je crois que l'Union européenne devrait sérieusement envisager l'application de l'article 7 du Traité.

Celui-ci dispose qu'en cas de violation grave et persistante par un Etat membre « des valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l'Homme, le Conseil statuant à la majorité qualifiée, peut décider de suspendre certains des droits découlant de l'application des traités à l'Etat membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet Etat membre au sein du Conseil ».

La question mérite d'être posée, car il n'est pas possible, à mon avis, de laisser perdurer une situation qui ne peut satisfaire les démocrates européens, gauche et droite confondues.