Intervention de Daniel Gremillet

Depuis la réforme de la fiscalité énergétique adoptée fin 2015 qui a intégré dans le budget de l'État les charges et les recettes de la contribution au service public de l'énergie (CSPE), le champ des crédits consacrés à l'énergie dont notre commission se saisit pour avis s'est considérablement étoffé.

Cette budgétisation a mis fin à une situation étonnante : le Parlement ne se prononçait que sur quelques centaines de millions d'euros de crédits consacrés, pour l'essentiel, à la gestion de l'après-mines ou à l'électrification de nos territoires ruraux, mais ne connaissait pas des milliards d'euros dédiés, historiquement, aux dépenses de solidarité en direction des territoires non interconnectés ou des ménages en situation de précarité énergétique et, de plus en plus, au développement des énergies renouvelables.

Dans le même temps, la fiscalité sur les produits énergétiques - électricité, gaz ou pétrole - a explosé et cette loi de finances ne fera qu'accentuer cette tendance de fond.

Ce projet de budget a soulevé au moins deux inquiétudes fortes liées à la réforme du crédit d'impôt transition énergétique (CITE) et à l'impasse du financement des territoires à énergie positive.

En 2018, les charges de service public antérieurement financées par la CSPE progresseront fortement, de 18,3 %, à 10,2 milliards d'euros, sous l'effet d'une double dynamique. La première tient au soutien toujours croissant aux énergies renouvelables - plus 15,6 %, à 5,5 milliards d'euros - qui résulte du développement rapide des filières et de la baisse des prix de marché de gros de l'électricité, qui augmente mécaniquement le coût du soutien public. En 2018, le photovoltaïque représentera encore 54 % des charges alors qu'il ne compte que pour 20 % de la production soutenue, la différence s'expliquant par le poids des contrats passés qui ont bénéficié de tarifs d'achat très élevés.

J'en profite pour faire un point sur la filière naissante du bio méthane injecté dans les réseaux, dont les volumes seront certes encore faibles - 1,2 TWh en 2018, à comparer par exemple aux 52,3 TWh d'électricité renouvelable aidée - mais qui grandit à un rythme très soutenu : entre 2012 et 2018, nous devrions passer d'une seule installation à 117 ; les coûts de soutien devraient doubler cette année, à près de 100 millions d'euros ; et le volume de bio méthane injecté devrait être multiplié par près de six entre 2016 et 2018.

D'ores et déjà, un appel d'offres a été organisé pour les grandes installations et le tarif d'achat accordé aux plus petites a été revalorisé et garanti sur vingt ans. Nous ne pouvons que nous en satisfaire. Mais pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par la loi « Transition énergétique », soit 10 % de gaz renouvelable en 2030 et 8 TWh dès 2023, il faudra aller encore plus loin pour soutenir une filière qui a le mérite d'être à la fois efficiente sur le plan énergétique, vertueuse sur le plan environnemental et rémunératrice pour les agriculteurs, qui en ont bien besoin. Je pense, en particulier, au lancement d'appels d'offres pluriannuels pour donner de la visibilité ou à des mesures pour aider au financement des projets, de type cautionnements de prêts ou prêts à taux zéro.

Bien que la budgétisation de la CSPE soit un progrès, l'examen de ces dépenses par le Parlement reste très insatisfaisant. Alors que les contrats de soutien aux énergies renouvelables sont souscrits, selon les filières, pour des durées de dix à vingt ans, et engagent donc la collectivité sur le temps long, le Parlement se borne à n'en ratifier que la tranche annuelle, sans pouvoir débattre des engagements de long terme, et encore moins exercer un véritable contrôle. Les sommes en jeu sont pourtant considérables : les appels d'offres lancés depuis 2011 représenteront 65 milliards d'euros de charges sur la période 2018-2046, dont 40 milliards pour le seul développement des 3 GW d'éolien en mer attribués en 2011 et 2013. Entre 2018 et 2022, le soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération atteindra plus de 34 milliards d'euros, dont 94 % sont déjà engagés, puisque résultant de contrats déjà signés.

Il est urgent de revoir nos mécanismes d'autorisation budgétaire. Ceci pourrait passer, comme suggéré par la commission des finances, par la discussion d'une loi de programmation pluriannuelle de l'énergie qui fixerait, par exemple, un plafond de capacités nouvelles par filière.

En la matière, le poids du passé se mesure aussi au remboursement de la dette contractée auprès d'EDF en raison d'un défaut de compensation des charges depuis 2009, qui a atteint jusqu'à 5,7 milliards d'euros cumulés, et qui sera remboursée en 2018 à hauteur d'1,6 milliard d'euros.

Les charges de service public sont également portées par la dynamique des dépenses de solidarité. Cette solidarité s'exprime d'abord au travers de la péréquation tarifaire, qui permet aux zones non interconnectées de bénéficier des mêmes tarifs de l'électricité que le continent, malgré des coûts de production plus élevés. Ces dépenses progresseront de 9,2 % en 2018, à 1,5 milliard d'euros en raison, notamment, de la mise en service de nouveaux moyens de production renouvelables, qui sont certes bénéfiques sur le plan environnemental, mais sur lesquels le régulateur nous alerte, d'une part, parce que plusieurs territoires sont déjà en surcapacité et qu'il ne faudrait pas aller trop vite, sous peine d'occasionner d'importants coûts échoués, et d'autre part, parce que certains de ces projets sont sans doute excessivement rémunérateurs : en vertu d'un arrêté de 2006 qui n'a toujours pas été révisé, le capital y est encore rémunéré à 11 %...

Les autres dépenses de solidarité sont orientées vers les ménages en situation de précarité énergétique. Elles augmenteront très fortement l'an prochain, de 51,7 %, à 754 millions d'euros, en raison de la transition opérée entre les tarifs sociaux et le chèque énergie, qui sera généralisé au 1er janvier. Mais si l'on excepte cet effet transitoire, qui tient au recoupement partiel entre les deux dispositifs, les dépenses progresseront en réalité de 17 %, du fait des 700 000 bénéficiaires supplémentaires du chèque énergie.

C'est évidemment une bonne chose mais trois sujets devront impérativement être traités dans cette phase de généralisation, sous peine de manquer la cible. L'utilisation du chèque n'étant pas automatique, veillons d'abord à l'information et à l'accompagnement des bénéficiaires, sinon un certain nombre de chèques seront distribués, mais pas nécessairement utilisés : dans le cadre de l'expérimentation, plus de 20 % des chèques n'avaient pas été utilisés en septembre dernier, ce qui réduisait de fait le gain de bénéficiaires effectifs à quelques milliers... Par ailleurs, l'expérimentation a confirmé ce que l'on pouvait pressentir : le montant du chèque est trop faible, et le reste à charge des ménages bien trop important, pour inciter au financement de travaux de rénovation du logement : ainsi, sur les plus de 170 000 chèques distribués, 63 seulement avaient servi à financer des travaux et quelques centaines d'autres, encore en circulation, étaient susceptibles de le faire, au prix d'une complexité administrative obligeant les bénéficiaires à les échanger pour pouvoir les cumuler au-delà d'un an. Enfin, il risque, en début d'année, d'exister un décalage entre la réception des factures au plein tarif et celle des chèques, ce qui pourrait mettre en difficulté les familles concernées.

En parallèle, la fiscalité énergétique explose en 2018 sous le double effet de l'accélération de la hausse de la taxe carbone par rapport à la trajectoire déjà forte fixée dans la loi Transition énergétique, et de la poursuite de la convergence des tarifs de l'essence et du gazole, qui sera atteinte en quatre ans. Dès 2018, le prix de la tonne de carbone intégré aux taxes sur les produits pétroliers augmentera de 5,6 euros puis chaque année de 10,4 euros, pour atteindre 86,2 euros en 2022. Quant au rattrapage essence-gazole, alors que par le passé, la hausse sur le gazole avait été compensée par une baisse sur l'essence, il n'est désormais question que de hausse...

Au total, les taxes sur l'essence et sur le gazole augmenteront respectivement, en 2018, de 4,4 % et 10,4 %, et dégageront pour l'État une recette supplémentaire de 3,7 milliards d'euros ; sur la période 2018-2022, les recettes cumulées atteindront 46 milliards d'euros, supportés à 60 % par les ménages et à 40 % par les entreprises, à l'exception des secteurs d'activité qui en sont protégés - transports, agriculture et industries intensives en énergie. L'impact sur le budget annuel moyen des ménages sera de 79 euros par an en 2018 et de 313 euros en 2022, mais cette moyenne cache de grandes disparités : dans le cas d'une famille chauffée au fioul et roulant beaucoup avec une voiture diesel, ce seront 136 euros en 2018 et 538 euros en 2022. En somme, ce sont les ménages les plus modestes et ceux vivant en milieu rural qui seront les plus touchés.

Jusqu'à présent, les hausses avaient été relativement indolores grâce à la chute des cours du baril entre 2014 et 2017, mais la tendance s'est inversée, avec une augmentation de 28 % en 2017 pour le pétrole, le gaz naturel et le charbon et de 4 % anticipés pour 2018. Surtout, les contreparties mises en avant par le Gouvernement sont sans commune mesure alors qu'au moins deux lois, « Grenelle I » et « Transition énergétique », fixent pourtant le principe d'une stricte compensation, au moins pour la taxe carbone. Un tel principe avait d'ailleurs été appliqué pour les quatre premiers milliards d'euros de taxe carbone ; 3 milliards avaient été restitués aux entreprises via le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et 1 milliard aux ménages sous la forme de taux réduits de TVA.

Depuis, les hausses de taxe carbone n'ont plus été compensées et pour 2018, le Gouvernement se contente de renvoyer à deux mesures : tout d'abord, le renforcement de la prime à la conversion des véhicules, de 1 000 euros sans condition de ressources, doublés pour les personnes non imposables, mais qui restituerait au mieux 100 millions d'euros aux ménages ; ensuite, la généralisation du chèque énergie, qui occasionnera un transfert supplémentaire, en 2018, d'environ 80 millions d'euros, voire au plus 300 millions en 2019 si le Gouvernement tient son engagement d'en revaloriser le montant moyen de 50 euros à cette date. Sur les deux prochaines années, le défaut de compensation atteindrait 3,5 milliards d'euros en 2018 et 6,1 milliards en 2019.

Sous couvert d'une volonté affichée de sortir la France de sa dépendance aux énergies fossiles et d'inciter les Français à privilégier d'autres énergies pour leurs besoins de mobilité ou de chauffage, le Gouvernement poursuit en réalité un unique objectif de rendement budgétaire. S'il s'agissait d'agir véritablement sur les comportements pour réduire nos émissions, et de faire de la fiscalité incitative et non punitive, ces hausses seraient compensées intégralement par la baisse d'autres prélèvements. Il n'en sera rien.

Contrairement à ce que la loi « Transition énergétique » prévoit, la taxe carbone frappe indifféremment le carbone fossile et le carbone renouvelable des produits issus de la biomasse, à commencer par les biocarburants. Le bilan carbone de la biomasse étant considéré comme neutre, puisque le carbone réémis lors de son utilisation a été préalablement capté lors de sa croissance, il n'y a pas lieu de la taxer puisqu'elle ne contribue pas au réchauffement climatique. Depuis 2015, le Gouvernement a toujours fait état de difficultés pratiques pour mettre en oeuvre cette différenciation, dont il ne conteste pas le principe mais qu'il semble peu motivé à appliquer. Nous ne pouvons plus nous satisfaire d'une telle réponse. C'est pourquoi j'ai déposé à titre personnel un amendement à l'article 9 pour remédier à cette situation. Il n'a malheureusement pas été adopté, la commission des finances ayant jugé préférable d'entériner le taux de la taxe carbone pour 2018 et de renvoyer à plus tard la discussion sur les années suivantes.

Le périmètre historique de notre avis comprend l'accompagnement social des anciens mineurs et quelques autres actions liées à l'énergie et au climat. Comme les années précédentes, le budget de l'après-mines baissera en 2018 de 7,8 %, à 391 millions d'euros, en raison de la diminution naturelle de ses bénéficiaires, ayants-droit et conjoints survivants des anciens mineurs dont la moyenne d'âge atteignait respectivement 75 ans et 84 ans fin 2016.

Alors qu'elle s'était contractée de 20 % entre 2015 et 2017, malgré la priorité pour le climat affichée par le Gouvernement de l'époque, l'action « Lutte contre le changement climatique », qui finance essentiellement la surveillance de la qualité de l'air, augmentera cette année de 12,5 %, à près de 31 millions. Cette évolution s'explique en réalité par l'ajout, pour 5 millions, d'une nouvelle mission de contrôle des véhicules qui traite au moins autant de leur sécurité que du contrôle des émissions. Quant à l'action « Politique de l'énergie », elle augmente de 10,6 %, à 4,4 millions d'euros, pour financer des études préalables à la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et sécuriser des petits barrages hydroélectriques dont la concession est échue mais qui ne trouvent pas d'acheteur faute de rentabilité.

Deux sujets m'inquiètent : d'abord, le devenir d'une partie des 565 territoires à énergie positive financés par l'enveloppe spéciale transition énergétique. Notre commission a déjà dénoncé la complexité, voire l'opacité de cet outil de financement, tandis que la Cour des comptes en soulignait les irrégularités : créée par la loi « Transition énergétique », l'enveloppe spéciale devait à l'origine être dotée de 750 millions d'euros et s'intégrer dans un fonds plus vaste d'1,5 milliard d'euros qui n'aura jamais vu le jour. Ses modalités d'alimentation n'auront cessé d'évoluer, puisqu'il fut d'abord question de lui affecter une partie des dividendes de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), avant que l'État n'y renonce et ne l'abonde en urgence, en loi de finances rectificative pour 2015, à hauteur de 250 millions d'euros, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, pour couvrir les premières avances faites par la Caisse.

En 2016, à nouveau en loi de finances rectificative, l'enveloppe était complétée de 500 millions d'euros d'autorisations d'engagement, presque aussitôt ramenés à 450 millions après le retrait de 50 millions d'euros au profit de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), et de 150 millions de crédits de paiement. Au total, l'enveloppe a donc été dotée de 700 millions d'euros d'autorisations d'engagement - 750 millions si l'on intègre le reversement à l'Anah - mais de seulement 400 millions d'euros de crédits de paiement. Or, dans le même temps, l'État s'est engagé à hauteur, pratiquement, des 750 millions d'euros promis mais non totalement couverts par des crédits de paiement, d'où une impasse de financement de 350 millions d'euros.

Au détour d'une phrase, le projet de budget acte que ces 350 millions d'euros « ne seront pas couverts par des crédits de paiement à partir de 2018 et feront donc l'objet d'un retrait ». En parallèle, une circulaire du ministre du 26 septembre dernier demande aux préfets d'appliquer des règles drastiques de gestion pour limiter au maximum les engagements restant à couvrir. Face aux inquiétudes et à l'incompréhension des acteurs locaux qui avaient répondu à l'appel de l'État et s'étaient engagés résolument dans la transition énergétique, le Gouvernement a finalement prévu l'ouverture, en loi de finances rectificative pour 2017, de 75 millions d'euros de crédits supplémentaires, dont 5 millions repris sur le programme « Énergie, climat et après-mines ». Ces 75 millions d'euros devraient permettre de couvrir l'année 2018 mais l'incertitude demeure pour les années suivantes, puisque les conventions prévoient un étalement des paiements jusqu'en 2021.

Les règles de gestion ont été quelque peu assouplies par une circulaire complémentaire du ministre datée du 20 novembre. Les conventions qui auraient été signées dans l'urgence, sans délibération préalable, pourront être régularisées par l'adoption d'une délibération postérieure à la signature ; à défaut, de nombreux projets auraient été rejetés.

En l'état, le nombre de projets susceptibles de ne pas être financés est difficile à évaluer et le Gouvernement lui-même reconnaît naviguer à vue : d'un point de vue strictement arithmétique, le niveau des projets non financés pourrait atteindre un maximum de 275 millions d'euros mais devrait être moindre en pratique : il est probable que tous les projets, dont certains ont été construits dans l'urgence, n'aboutiront pas et l'on constate déjà que le montant des actions évalué dans les conventions est souvent supérieur aux coûts effectivement constatés. Sur ce dossier, le Gouvernement a une position constante : il tiendra la parole de l'État, et ce même si la responsabilité du trou incombe à ses prédécesseurs. Les 75 millions d'euros supplémentaires sont un premier pas, mais il nous faudra être particulièrement vigilants sur la suite. C'est le sens de l'amendement d'appel que je vous proposerai.

Le second sujet d'inquiétude concerne la réforme du CITE dont l'épure a évolué entre le projet initial du Gouvernement et le texte adopté à l'Assemblée, mais qui reste insatisfaisante. Dans la version initiale du budget, le Gouvernement avait prévu d'exclure de façon très brutale les portes d'entrée, volets isolants et fenêtres à compter du 28 mars 2018, après leur avoir appliqué un taux réduit à 15 % à partir du 27 septembre 2017, ainsi que les chaudières fioul à haute performance dès le 27 septembre et sans aucune période transitoire.

Alors que le rapport d'évaluation du CITE demandé par la loi, attendu pour le 1er septembre, n'a toujours pas été remis, le Gouvernement s'est appuyé, pour justifier l'exclusion des portes et fenêtres, sur une étude de deux corps d'inspection qui relève la moindre efficience de ces dépenses et certains effets d'aubaine, notamment pour l'achat de portes blindées ; l'exclusion des chaudières fioul résulte de la volonté de sortir des énergies fossiles. Derrière ces arguments, l'enjeu était aussi de réduire la facture du CITE de 115 millions d'euros en 2018 et 800 millions en 2019 avant sa transformation en prime, qui doublera les dépenses sur l'année de transition.

Face aux vives protestations déclenchées par une réforme annoncée sans concertation et applicable dans des délais très courts, le Gouvernement a légèrement amendé son dispositif : l'exclusion des portes et volets isolants est décalée au 1er janvier et celle des fenêtres et des chaudières fioul au 1er juillet, avec une sortie en sifflet et un taux réduit à 15 % maintenu sous condition : pour les fenêtres, de remplacement d'un simple vitrage ; et pour les chaudières fioul, du relèvement du seuil de performance à 92 %.

Si l'exclusion des portes paraît justifiée, je ne partage pas l'analyse du Gouvernement sur les fenêtres et les chaudières fioul pour lesquelles il me semblerait préférable de pérenniser un taux réduit à 15 %, plutôt que de le supprimer dans six mois. Si l'isolation des fenêtres est moins efficace sur le plan énergétique que d'autres travaux, ces dépenses constituent souvent un point d'entrée dans un parcours de rénovation thermique du logement. Les exclure enverrait un signal négatif, mais il est aussi nécessaire d'adapter le taux du crédit d'impôt à l'efficacité énergétique de l'action pour optimiser la dépense publique.

De la même façon, un taux réduit pérenne pour les chaudières fioul à haute performance permettrait de poursuivre le renouvellement d'un parc vieillissant, de réduire les émissions et de tirer le marché vers les appareils les plus performants, ce d'autant plus que la mesure coûte peu et que les ménages concernés n'ont que peu d'alternatives. Je vous présenterai des amendements à ce sujet.

Les crédits du compte d'affectation spéciale pour l'électrification rurale (CAS FACÉ), traditionnellement reconduits d'une année sur l'autre, baisseront cette année de 4,5 %, à 360 millions d'euros. Au vu de l'exécution budgétaire 2016 - 359 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 349 millions de crédits de paiement consommés - cette baisse paraît encore soutenable mais l'on ne saurait aller au-delà l'an prochain. Il conviendrait en revanche de transférer quelques millions d'euros du programme dédié aux sites isolés, notamment en outre-mer, et à la maîtrise de l'énergie, qui est régulièrement sous-consommé faute de projets, vers le programme principal du CAS FACÉ. C'est le sens d'un amendement de la commission des finances que je vous invite à soutenir.

Ce projet de budget comporte certes des points positifs, comme la généralisation du chèque énergie, mais qui ne compensent pas ses défauts majeurs, à commencer par cette explosion de la fiscalité énergétique qui pèsera très lourd sur les ménages, et notamment sur les plus modestes, comme sur les entreprises. Ce seul point justifie que nous donnions un avis défavorable sur les crédits.