Nous devons examiner trois rapports pour avis pour le projet de loi de finances pour 2018. Nous commençons par celui sur les crédits « Énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Nous accueillons M. Jean-François Husson, rapporteur spécial de la commission des finances.

Depuis la réforme de la fiscalité énergétique adoptée fin 2015 qui a intégré dans le budget de l'État les charges et les recettes de la contribution au service public de l'énergie (CSPE), le champ des crédits consacrés à l'énergie dont notre commission se saisit pour avis s'est considérablement étoffé.

Cette budgétisation a mis fin à une situation étonnante : le Parlement ne se prononçait que sur quelques centaines de millions d'euros de crédits consacrés, pour l'essentiel, à la gestion de l'après-mines ou à l'électrification de nos territoires ruraux, mais ne connaissait pas des milliards d'euros dédiés, historiquement, aux dépenses de solidarité en direction des territoires non interconnectés ou des ménages en situation de précarité énergétique et, de plus en plus, au développement des énergies renouvelables.

Dans le même temps, la fiscalité sur les produits énergétiques - électricité, gaz ou pétrole - a explosé et cette loi de finances ne fera qu'accentuer cette tendance de fond.

Ce projet de budget a soulevé au moins deux inquiétudes fortes liées à la réforme du crédit d'impôt transition énergétique (CITE) et à l'impasse du financement des territoires à énergie positive.

En 2018, les charges de service public antérieurement financées par la CSPE progresseront fortement, de 18,3 %, à 10,2 milliards d'euros, sous l'effet d'une double dynamique. La première tient au soutien toujours croissant aux énergies renouvelables - plus 15,6 %, à 5,5 milliards d'euros - qui résulte du développement rapide des filières et de la baisse des prix de marché de gros de l'électricité, qui augmente mécaniquement le coût du soutien public. En 2018, le photovoltaïque représentera encore 54 % des charges alors qu'il ne compte que pour 20 % de la production soutenue, la différence s'expliquant par le poids des contrats passés qui ont bénéficié de tarifs d'achat très élevés.

J'en profite pour faire un point sur la filière naissante du bio méthane injecté dans les réseaux, dont les volumes seront certes encore faibles - 1,2 TWh en 2018, à comparer par exemple aux 52,3 TWh d'électricité renouvelable aidée - mais qui grandit à un rythme très soutenu : entre 2012 et 2018, nous devrions passer d'une seule installation à 117 ; les coûts de soutien devraient doubler cette année, à près de 100 millions d'euros ; et le volume de bio méthane injecté devrait être multiplié par près de six entre 2016 et 2018.

D'ores et déjà, un appel d'offres a été organisé pour les grandes installations et le tarif d'achat accordé aux plus petites a été revalorisé et garanti sur vingt ans. Nous ne pouvons que nous en satisfaire. Mais pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par la loi « Transition énergétique », soit 10 % de gaz renouvelable en 2030 et 8 TWh dès 2023, il faudra aller encore plus loin pour soutenir une filière qui a le mérite d'être à la fois efficiente sur le plan énergétique, vertueuse sur le plan environnemental et rémunératrice pour les agriculteurs, qui en ont bien besoin. Je pense, en particulier, au lancement d'appels d'offres pluriannuels pour donner de la visibilité ou à des mesures pour aider au financement des projets, de type cautionnements de prêts ou prêts à taux zéro.

Bien que la budgétisation de la CSPE soit un progrès, l'examen de ces dépenses par le Parlement reste très insatisfaisant. Alors que les contrats de soutien aux énergies renouvelables sont souscrits, selon les filières, pour des durées de dix à vingt ans, et engagent donc la collectivité sur le temps long, le Parlement se borne à n'en ratifier que la tranche annuelle, sans pouvoir débattre des engagements de long terme, et encore moins exercer un véritable contrôle. Les sommes en jeu sont pourtant considérables : les appels d'offres lancés depuis 2011 représenteront 65 milliards d'euros de charges sur la période 2018-2046, dont 40 milliards pour le seul développement des 3 GW d'éolien en mer attribués en 2011 et 2013. Entre 2018 et 2022, le soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération atteindra plus de 34 milliards d'euros, dont 94 % sont déjà engagés, puisque résultant de contrats déjà signés.

Il est urgent de revoir nos mécanismes d'autorisation budgétaire. Ceci pourrait passer, comme suggéré par la commission des finances, par la discussion d'une loi de programmation pluriannuelle de l'énergie qui fixerait, par exemple, un plafond de capacités nouvelles par filière.

En la matière, le poids du passé se mesure aussi au remboursement de la dette contractée auprès d'EDF en raison d'un défaut de compensation des charges depuis 2009, qui a atteint jusqu'à 5,7 milliards d'euros cumulés, et qui sera remboursée en 2018 à hauteur d'1,6 milliard d'euros.

Les charges de service public sont également portées par la dynamique des dépenses de solidarité. Cette solidarité s'exprime d'abord au travers de la péréquation tarifaire, qui permet aux zones non interconnectées de bénéficier des mêmes tarifs de l'électricité que le continent, malgré des coûts de production plus élevés. Ces dépenses progresseront de 9,2 % en 2018, à 1,5 milliard d'euros en raison, notamment, de la mise en service de nouveaux moyens de production renouvelables, qui sont certes bénéfiques sur le plan environnemental, mais sur lesquels le régulateur nous alerte, d'une part, parce que plusieurs territoires sont déjà en surcapacité et qu'il ne faudrait pas aller trop vite, sous peine d'occasionner d'importants coûts échoués, et d'autre part, parce que certains de ces projets sont sans doute excessivement rémunérateurs : en vertu d'un arrêté de 2006 qui n'a toujours pas été révisé, le capital y est encore rémunéré à 11 %...

Les autres dépenses de solidarité sont orientées vers les ménages en situation de précarité énergétique. Elles augmenteront très fortement l'an prochain, de 51,7 %, à 754 millions d'euros, en raison de la transition opérée entre les tarifs sociaux et le chèque énergie, qui sera généralisé au 1er janvier. Mais si l'on excepte cet effet transitoire, qui tient au recoupement partiel entre les deux dispositifs, les dépenses progresseront en réalité de 17 %, du fait des 700 000 bénéficiaires supplémentaires du chèque énergie.

C'est évidemment une bonne chose mais trois sujets devront impérativement être traités dans cette phase de généralisation, sous peine de manquer la cible. L'utilisation du chèque n'étant pas automatique, veillons d'abord à l'information et à l'accompagnement des bénéficiaires, sinon un certain nombre de chèques seront distribués, mais pas nécessairement utilisés : dans le cadre de l'expérimentation, plus de 20 % des chèques n'avaient pas été utilisés en septembre dernier, ce qui réduisait de fait le gain de bénéficiaires effectifs à quelques milliers... Par ailleurs, l'expérimentation a confirmé ce que l'on pouvait pressentir : le montant du chèque est trop faible, et le reste à charge des ménages bien trop important, pour inciter au financement de travaux de rénovation du logement : ainsi, sur les plus de 170 000 chèques distribués, 63 seulement avaient servi à financer des travaux et quelques centaines d'autres, encore en circulation, étaient susceptibles de le faire, au prix d'une complexité administrative obligeant les bénéficiaires à les échanger pour pouvoir les cumuler au-delà d'un an. Enfin, il risque, en début d'année, d'exister un décalage entre la réception des factures au plein tarif et celle des chèques, ce qui pourrait mettre en difficulté les familles concernées.

En parallèle, la fiscalité énergétique explose en 2018 sous le double effet de l'accélération de la hausse de la taxe carbone par rapport à la trajectoire déjà forte fixée dans la loi Transition énergétique, et de la poursuite de la convergence des tarifs de l'essence et du gazole, qui sera atteinte en quatre ans. Dès 2018, le prix de la tonne de carbone intégré aux taxes sur les produits pétroliers augmentera de 5,6 euros puis chaque année de 10,4 euros, pour atteindre 86,2 euros en 2022. Quant au rattrapage essence-gazole, alors que par le passé, la hausse sur le gazole avait été compensée par une baisse sur l'essence, il n'est désormais question que de hausse...

Au total, les taxes sur l'essence et sur le gazole augmenteront respectivement, en 2018, de 4,4 % et 10,4 %, et dégageront pour l'État une recette supplémentaire de 3,7 milliards d'euros ; sur la période 2018-2022, les recettes cumulées atteindront 46 milliards d'euros, supportés à 60 % par les ménages et à 40 % par les entreprises, à l'exception des secteurs d'activité qui en sont protégés - transports, agriculture et industries intensives en énergie. L'impact sur le budget annuel moyen des ménages sera de 79 euros par an en 2018 et de 313 euros en 2022, mais cette moyenne cache de grandes disparités : dans le cas d'une famille chauffée au fioul et roulant beaucoup avec une voiture diesel, ce seront 136 euros en 2018 et 538 euros en 2022. En somme, ce sont les ménages les plus modestes et ceux vivant en milieu rural qui seront les plus touchés.

Jusqu'à présent, les hausses avaient été relativement indolores grâce à la chute des cours du baril entre 2014 et 2017, mais la tendance s'est inversée, avec une augmentation de 28 % en 2017 pour le pétrole, le gaz naturel et le charbon et de 4 % anticipés pour 2018. Surtout, les contreparties mises en avant par le Gouvernement sont sans commune mesure alors qu'au moins deux lois, « Grenelle I » et « Transition énergétique », fixent pourtant le principe d'une stricte compensation, au moins pour la taxe carbone. Un tel principe avait d'ailleurs été appliqué pour les quatre premiers milliards d'euros de taxe carbone ; 3 milliards avaient été restitués aux entreprises via le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et 1 milliard aux ménages sous la forme de taux réduits de TVA.

Depuis, les hausses de taxe carbone n'ont plus été compensées et pour 2018, le Gouvernement se contente de renvoyer à deux mesures : tout d'abord, le renforcement de la prime à la conversion des véhicules, de 1 000 euros sans condition de ressources, doublés pour les personnes non imposables, mais qui restituerait au mieux 100 millions d'euros aux ménages ; ensuite, la généralisation du chèque énergie, qui occasionnera un transfert supplémentaire, en 2018, d'environ 80 millions d'euros, voire au plus 300 millions en 2019 si le Gouvernement tient son engagement d'en revaloriser le montant moyen de 50 euros à cette date. Sur les deux prochaines années, le défaut de compensation atteindrait 3,5 milliards d'euros en 2018 et 6,1 milliards en 2019.

Sous couvert d'une volonté affichée de sortir la France de sa dépendance aux énergies fossiles et d'inciter les Français à privilégier d'autres énergies pour leurs besoins de mobilité ou de chauffage, le Gouvernement poursuit en réalité un unique objectif de rendement budgétaire. S'il s'agissait d'agir véritablement sur les comportements pour réduire nos émissions, et de faire de la fiscalité incitative et non punitive, ces hausses seraient compensées intégralement par la baisse d'autres prélèvements. Il n'en sera rien.

Contrairement à ce que la loi « Transition énergétique » prévoit, la taxe carbone frappe indifféremment le carbone fossile et le carbone renouvelable des produits issus de la biomasse, à commencer par les biocarburants. Le bilan carbone de la biomasse étant considéré comme neutre, puisque le carbone réémis lors de son utilisation a été préalablement capté lors de sa croissance, il n'y a pas lieu de la taxer puisqu'elle ne contribue pas au réchauffement climatique. Depuis 2015, le Gouvernement a toujours fait état de difficultés pratiques pour mettre en oeuvre cette différenciation, dont il ne conteste pas le principe mais qu'il semble peu motivé à appliquer. Nous ne pouvons plus nous satisfaire d'une telle réponse. C'est pourquoi j'ai déposé à titre personnel un amendement à l'article 9 pour remédier à cette situation. Il n'a malheureusement pas été adopté, la commission des finances ayant jugé préférable d'entériner le taux de la taxe carbone pour 2018 et de renvoyer à plus tard la discussion sur les années suivantes.

Le périmètre historique de notre avis comprend l'accompagnement social des anciens mineurs et quelques autres actions liées à l'énergie et au climat. Comme les années précédentes, le budget de l'après-mines baissera en 2018 de 7,8 %, à 391 millions d'euros, en raison de la diminution naturelle de ses bénéficiaires, ayants-droit et conjoints survivants des anciens mineurs dont la moyenne d'âge atteignait respectivement 75 ans et 84 ans fin 2016.

Alors qu'elle s'était contractée de 20 % entre 2015 et 2017, malgré la priorité pour le climat affichée par le Gouvernement de l'époque, l'action « Lutte contre le changement climatique », qui finance essentiellement la surveillance de la qualité de l'air, augmentera cette année de 12,5 %, à près de 31 millions. Cette évolution s'explique en réalité par l'ajout, pour 5 millions, d'une nouvelle mission de contrôle des véhicules qui traite au moins autant de leur sécurité que du contrôle des émissions. Quant à l'action « Politique de l'énergie », elle augmente de 10,6 %, à 4,4 millions d'euros, pour financer des études préalables à la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et sécuriser des petits barrages hydroélectriques dont la concession est échue mais qui ne trouvent pas d'acheteur faute de rentabilité.

Deux sujets m'inquiètent : d'abord, le devenir d'une partie des 565 territoires à énergie positive financés par l'enveloppe spéciale transition énergétique. Notre commission a déjà dénoncé la complexité, voire l'opacité de cet outil de financement, tandis que la Cour des comptes en soulignait les irrégularités : créée par la loi « Transition énergétique », l'enveloppe spéciale devait à l'origine être dotée de 750 millions d'euros et s'intégrer dans un fonds plus vaste d'1,5 milliard d'euros qui n'aura jamais vu le jour. Ses modalités d'alimentation n'auront cessé d'évoluer, puisqu'il fut d'abord question de lui affecter une partie des dividendes de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), avant que l'État n'y renonce et ne l'abonde en urgence, en loi de finances rectificative pour 2015, à hauteur de 250 millions d'euros, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, pour couvrir les premières avances faites par la Caisse.

En 2016, à nouveau en loi de finances rectificative, l'enveloppe était complétée de 500 millions d'euros d'autorisations d'engagement, presque aussitôt ramenés à 450 millions après le retrait de 50 millions d'euros au profit de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), et de 150 millions de crédits de paiement. Au total, l'enveloppe a donc été dotée de 700 millions d'euros d'autorisations d'engagement - 750 millions si l'on intègre le reversement à l'Anah - mais de seulement 400 millions d'euros de crédits de paiement. Or, dans le même temps, l'État s'est engagé à hauteur, pratiquement, des 750 millions d'euros promis mais non totalement couverts par des crédits de paiement, d'où une impasse de financement de 350 millions d'euros.

Au détour d'une phrase, le projet de budget acte que ces 350 millions d'euros « ne seront pas couverts par des crédits de paiement à partir de 2018 et feront donc l'objet d'un retrait ». En parallèle, une circulaire du ministre du 26 septembre dernier demande aux préfets d'appliquer des règles drastiques de gestion pour limiter au maximum les engagements restant à couvrir. Face aux inquiétudes et à l'incompréhension des acteurs locaux qui avaient répondu à l'appel de l'État et s'étaient engagés résolument dans la transition énergétique, le Gouvernement a finalement prévu l'ouverture, en loi de finances rectificative pour 2017, de 75 millions d'euros de crédits supplémentaires, dont 5 millions repris sur le programme « Énergie, climat et après-mines ». Ces 75 millions d'euros devraient permettre de couvrir l'année 2018 mais l'incertitude demeure pour les années suivantes, puisque les conventions prévoient un étalement des paiements jusqu'en 2021.

Les règles de gestion ont été quelque peu assouplies par une circulaire complémentaire du ministre datée du 20 novembre. Les conventions qui auraient été signées dans l'urgence, sans délibération préalable, pourront être régularisées par l'adoption d'une délibération postérieure à la signature ; à défaut, de nombreux projets auraient été rejetés.

En l'état, le nombre de projets susceptibles de ne pas être financés est difficile à évaluer et le Gouvernement lui-même reconnaît naviguer à vue : d'un point de vue strictement arithmétique, le niveau des projets non financés pourrait atteindre un maximum de 275 millions d'euros mais devrait être moindre en pratique : il est probable que tous les projets, dont certains ont été construits dans l'urgence, n'aboutiront pas et l'on constate déjà que le montant des actions évalué dans les conventions est souvent supérieur aux coûts effectivement constatés. Sur ce dossier, le Gouvernement a une position constante : il tiendra la parole de l'État, et ce même si la responsabilité du trou incombe à ses prédécesseurs. Les 75 millions d'euros supplémentaires sont un premier pas, mais il nous faudra être particulièrement vigilants sur la suite. C'est le sens de l'amendement d'appel que je vous proposerai.

Le second sujet d'inquiétude concerne la réforme du CITE dont l'épure a évolué entre le projet initial du Gouvernement et le texte adopté à l'Assemblée, mais qui reste insatisfaisante. Dans la version initiale du budget, le Gouvernement avait prévu d'exclure de façon très brutale les portes d'entrée, volets isolants et fenêtres à compter du 28 mars 2018, après leur avoir appliqué un taux réduit à 15 % à partir du 27 septembre 2017, ainsi que les chaudières fioul à haute performance dès le 27 septembre et sans aucune période transitoire.

Alors que le rapport d'évaluation du CITE demandé par la loi, attendu pour le 1er septembre, n'a toujours pas été remis, le Gouvernement s'est appuyé, pour justifier l'exclusion des portes et fenêtres, sur une étude de deux corps d'inspection qui relève la moindre efficience de ces dépenses et certains effets d'aubaine, notamment pour l'achat de portes blindées ; l'exclusion des chaudières fioul résulte de la volonté de sortir des énergies fossiles. Derrière ces arguments, l'enjeu était aussi de réduire la facture du CITE de 115 millions d'euros en 2018 et 800 millions en 2019 avant sa transformation en prime, qui doublera les dépenses sur l'année de transition.

Face aux vives protestations déclenchées par une réforme annoncée sans concertation et applicable dans des délais très courts, le Gouvernement a légèrement amendé son dispositif : l'exclusion des portes et volets isolants est décalée au 1er janvier et celle des fenêtres et des chaudières fioul au 1er juillet, avec une sortie en sifflet et un taux réduit à 15 % maintenu sous condition : pour les fenêtres, de remplacement d'un simple vitrage ; et pour les chaudières fioul, du relèvement du seuil de performance à 92 %.

Si l'exclusion des portes paraît justifiée, je ne partage pas l'analyse du Gouvernement sur les fenêtres et les chaudières fioul pour lesquelles il me semblerait préférable de pérenniser un taux réduit à 15 %, plutôt que de le supprimer dans six mois. Si l'isolation des fenêtres est moins efficace sur le plan énergétique que d'autres travaux, ces dépenses constituent souvent un point d'entrée dans un parcours de rénovation thermique du logement. Les exclure enverrait un signal négatif, mais il est aussi nécessaire d'adapter le taux du crédit d'impôt à l'efficacité énergétique de l'action pour optimiser la dépense publique.

De la même façon, un taux réduit pérenne pour les chaudières fioul à haute performance permettrait de poursuivre le renouvellement d'un parc vieillissant, de réduire les émissions et de tirer le marché vers les appareils les plus performants, ce d'autant plus que la mesure coûte peu et que les ménages concernés n'ont que peu d'alternatives. Je vous présenterai des amendements à ce sujet.

Les crédits du compte d'affectation spéciale pour l'électrification rurale (CAS FACÉ), traditionnellement reconduits d'une année sur l'autre, baisseront cette année de 4,5 %, à 360 millions d'euros. Au vu de l'exécution budgétaire 2016 - 359 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 349 millions de crédits de paiement consommés - cette baisse paraît encore soutenable mais l'on ne saurait aller au-delà l'an prochain. Il conviendrait en revanche de transférer quelques millions d'euros du programme dédié aux sites isolés, notamment en outre-mer, et à la maîtrise de l'énergie, qui est régulièrement sous-consommé faute de projets, vers le programme principal du CAS FACÉ. C'est le sens d'un amendement de la commission des finances que je vous invite à soutenir.

Ce projet de budget comporte certes des points positifs, comme la généralisation du chèque énergie, mais qui ne compensent pas ses défauts majeurs, à commencer par cette explosion de la fiscalité énergétique qui pèsera très lourd sur les ménages, et notamment sur les plus modestes, comme sur les entreprises. Ce seul point justifie que nous donnions un avis défavorable sur les crédits.

Merci. Nous savons donc que nous devons acheter portes et fenêtres avant le 1er janvier de l'année prochaine...

Je m'inscris pleinement dans les propos du rapporteur pour avis. Le surplus de fiscalité s'élève cette année à 3,7 milliards d'euros. Deux mesures de compensation sont prévues : le chèque énergie, qui entraîne une dépense supplémentaire de 80 millions d'euros, et la prime de conversion des véhicules, dont l'enveloppe est majorée de 100 millions. Faites l'addition, 180 millions de compensation d'un côté, 3,7 milliards de recettes nouvelles de l'autre et vous arrivez à un peu plus de 3,5 milliards d'euros de fiscalité supplémentaire Comme le rapporteur l'a aussi rappelé, jusqu'ici, l'augmentation de la fiscalité du diesel avait été compensée par celle, concomitante, de l'essence, avec un bilan néanmoins positif pour les recettes de l'État. Désormais, la convergence se fait uniquement par une hausse des taxes sur le diesel. Nous sommes bien face à une fiscalité de rendement.

Bravo pour ce travail complet. La politique énergétique comprend des éléments positifs, dans la continuité des gouvernements précédents, comme le plan de rénovation thermique des logements passoires habités par des familles modestes. Dommage que certains points viennent gâter cela.

Sur les dépenses fiscales, veillons à la stabilité du CITE, et évitons les yoyos fiscaux annuels qui nuisent à son efficacité. Le groupe socialiste et républicain n'approuve pas les restrictions sur les portes, fenêtres et chaudières. Nous sommes en revanche tout à fait favorables à la transformation du CITE en prime en 2019, qui bénéficiera aux familles les plus précaires. Je n'ai pas de remarque sur le programme 345 et sur le CAS « transition énergétique ».

Où en est-on du doublement du fonds chaleur et du soutien aux territoires à énergie positive ? Le compte n'y est pas. La transition ne se fera qu'avec les territoires, ou elle ne se fera pas. L'État doit honorer sa signature, peu importent les responsabilités. Je déposerai un amendement avec M. Montaugé.

Nous aurions souhaité disposer d'une évaluation de la performance des certificats d'économies d'énergie, notamment auprès des ménages les plus précaires. Au vu des arnaques à grande échelle dont ces certificats sont l'objet, il serait temps que le pôle national des certificats d'économie d'énergie soit correctement dimensionné pour faire face à l'immensité de la tâche. Il n'y a rien de nouveau sur la mise en place d'un tiers financeur, qui avancerait les frais et se rembourserait sur les économies d'énergie réalisées, comme le prévoyait la loi « Transition énergétique ».

Relevons le seuil d'éligibilité au chèque énergie car le seuil de 7 700 euros est actuellement trop bas par rapport au seuil de pauvreté. Et relevons aussi son montant !

Dans le cadre d'une stratégie bas carbone, faisons attention aux conséquences d'une fiscalité trop lourde pour les ménages modestes. Le rapporteur y a insisté et nous partageons cette préoccupation. Les primes à la conversion des véhicules polluants seront très insuffisantes pour compenser cette fiscalité trop lourde. Nous proposerons d'autres dispositifs de compensation.

L'Autorité de sûreté nucléaire ne dispose pas de moyens humains suffisants par rapport à la charge de travail à venir - grand carénage, vieillissement et prolongation des centrales... Tant que nous aurons des réacteurs nucléaires, leur sûreté doit être garantie.

Il y a certes des points positifs mais si certains engagements ne sont pas pris par le Gouvernement - notamment sur les territoires à énergie positive - d'ici la séance publique, je ne vois pas comment le groupe socialiste et républicain pourrait soutenir un tel budget. Pour l'heure, nous nous abstiendrons.

M. Courteau a dit l'essentiel. J'insiste moi aussi sur la question des territoires à énergie positive qui a fortement déçu localement. Il est demandé aux préfets de faire preuve de plus de souplesse par rapport aux dates de délibération, mais certains projets pourraient ne pas être financés. Soyons vigilants.

Je partage votre avis sur les portes, fenêtres et chaudières. Encadrons mieux le dispositif pour limiter les abus.

Je suis parfaitement d'accord avec M. Husson sur la fiscalité énergétique. De même, je partage complètement les propos de M. Courteau quant au besoin de stabilité du CITE, qui a été modifié presque chaque année ! Le fonds chaleur a fait l'objet de promesses, et non d'engagements.

Je me réjouis que vous partagiez mon avis sur les territoires à énergie positive. Il est essentiel que l'État tienne ses engagements. Certes, d'après ce que m'a dit le Gouvernement, nous serions en capacité d'honorer les paiements sur 2018 mais nous devons obtenir un engagement pour les années d'après, jusqu'en 2021. Je déposerai un amendement d'appel. .

Sur la taxe carbone, faisons attention. Je voudrais vous donner un autre exemple. Près de 30 000 tonnes de charbon sont consommées chaque année en France pour le chauffage domestique. Il ne s'agit pas de réhabiliter l'usage du charbon mais cette énergie est utilisée par des personnes ayant en moyenne 80 ans, avec une réduction du nombre d'utilisateurs de 15 % par an. Ce marché s'éteint donc naturellement. Pourquoi pénaliser ces foyers qui n'ont souvent pas les moyens de changer d'appareil de chauffage ? Voilà du concret. Il en est de même pour le gazole et l'essence : regardons à la fois le prix du carburant et le niveau de consommation entre les véhicules essence et diesel.

Le budget de l'ASN est additionnement examiné par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable mais c'est un vrai sujet. Dans le périmètre de notre avis, une ligne budgétaire est cependant apparue cette année pour retracer l'indemnisation prévue pour la fermeture de Fessenheim mais n'est pas dotée financièrement.

Sur le CITE, enfin, l'exclusion des portes ne pose pas de difficulté mais maintenons un taux réduit pour les fenêtres et les chaudières à fioul à haut rendement !

L'amendement AFFECO.1 est un amendement d'appel sur les territoires à énergie positive. Il appelle l'État à tenir ses engagements alors qu'il manque encore 275 millions d'euros.

Pourquoi gager sur la ligne « expertise, information géographique et météorologie », et avec quelle incidence ?

C'est un amendement d'appel pour demander des engagements au Gouvernement lors de la séance publique.

Nous voulons des engagements précis du Gouvernement au-delà de 2018.

Je déposerai un amendement identique. En séance, allons au bout de la logique et ne retirons pas nos amendements. C'est important pour marquer notre démarche commune.

J'appuie totalement les propos de M. Montaugé. Des territoires ont passé des conventions avec l'État, qui a signé et s'est engagé, avant de se désengager...

Comme pour le contrat de ruralité...

Ces territoires sont déjà en difficulté. S'ils n'obtiennent pas les dotations prévues, ce sera dramatique. La signature de l'État doit être respectée. L'inverse est impensable.

D'après ce que nous ont dit les services, les paiements de l'année 2018 seront couverts.

Je n'en suis pas si certain.

Un problème perdure.

Nous demanderons confirmation en séance publique. Je souhaite que le débat soit l'occasion pour le Gouvernement de réaffirmer que les contrats passés avec les collectivités territoriales seront respectés.

Dans certaines régions, la signature par le préfet de région des contrats de territoire à énergie positive a traîné. L'administration a proposé que les collectivités donnent l'ordre de service pour engager les travaux. Le premier acompte de 40 % a été versé, et aujourd'hui l'administration nous reproche d'avoir donné l'ordre de service.

C'est la fameuse circulaire dont nous parlions...

Sur certains terrains, les services de l'État essaient de négocier à la baisse - parfois de 10 à 20 % - les subventions, en fonction de l'état d'avancement des projets. N'acceptons pas ces réductions en cours de route. Il ne faut pas revenir sur les engagements initiaux !

Nous débattrons bientôt d'une loi sur le droit à l'erreur et sur le retour de la confiance, espérons qu'il en ira de même avec les élus...

Le Gouvernement a déjà accepté d'assouplir quelque peu ces règles. Une commune pourra délibérer après avoir constitué son dossier. J'ai bien entendu votre souhait, attendons le débat. Si l'on maintient les amendements jusqu'au bout, nous amputerons de 275 millions d'euros des actions budgétaires qui en ont besoin...

L'amendement AFFECO.1 est adopté.

L'amendement AFFECO.2 maintient un taux réduit de crédit d'impôt à 15 % pour les chaudières au fioul à haute performance énergétique.

Il serait injuste que le crédit d'impôt ne s'applique qu'aux chaudières les plus chères à très haut rendement.

C'est exact et nous avons traité ce point : il s'agit de chaudières à haut rendement et non à très haut rendement.

L'amendement AFFECO.2 est adopté.

L'amendement AFFECO.3 maintient un taux réduit de crédit d'impôt pour les fenêtres sous condition de remplacement d'un simple vitrage, et non pour les portes.

L'amendement AFFECO.3 est adopté, de même que les amendements de coordination AFFECO.4, AFFECO.5 et AFFECO.6.

Nous saisirons le ministère pour demander le rapport d'évaluation du CITE.

Il me revient de vous présenter les crédits du programme 147 « Politique de la ville », désormais rattaché à la mission « Cohésion des territoires ». Nous avons également travaillé, avec Valérie Létard, sur une mission d'évaluation de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine dite loi Lamy.

Le Gouvernement s'est engagé à sanctuariser pendant le quinquennat les crédits dédiés à la politique de la ville sur la base des crédits de paiement prévus pour 2017, soit un montant de 430 millions d'euros par an.

Pour 2018, les crédits du programme 147 sont en diminution de 16 % en autorisations d'engagement (AE) mais demeurent stables en crédits de paiement (CP) - plus 0,2 %. La baisse des crédits en autorisations d'engagement résulte principalement d'une forte baisse des crédits dédiés à l'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie ».

Le ministre de la Cohésion des territoires, M. Jacques Mézard, a affirmé à plusieurs reprises que la sanctuarisation du montant des crédits impliquait également l'absence d'annulation de crédits en cours d'exécution budgétaire. Le Gouvernement a annulé, en juillet dernier, 11 % des crédits du programme 147. On ne peut que regretter ces annulations de crédits et tout particulièrement celles affectant le financement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). C'est un mauvais signal envoyé aux acteurs de la politique de la ville, alors que le Premier ministre affirmait qu'il n'y aurait pas de rabot... C'est une véritable rupture de confiance avec les associations.

Si les montants des subventions peuvent paraître à certains insignifiants, tel n'est pas le cas en pratique, car il ne faut pas oublier que les crédits de la politique de la ville ont un effet levier qui permet de mobiliser d'autres acteurs comme les collectivités territoriales ou les organismes HLM. Les annulations des subventions ne sont donc pas anodines.

Si les crédits à destination des quartiers prioritaires dans le cadre des contrats de ville prévus à l'action 1 augmentent, ceux dédiés au financement de deux dispositifs spécifiques, le programme de réussite éducative et les adultes-relais, sont en diminution de 6,6 % en 2018. Selon le gouvernement, il s'agit d'ajustements par rapport à la consommation réelle des crédits sur les deux dernières années.

L'impact des réformes des dotations mobilise de nombreux élus. Lors de son discours à Tourcoing le 14 novembre dernier, le Président de la République a pris l'engagement « que les dotations spécifiques aux collectivités ayant de nombreux quartiers populaires [soient] maintenues, notamment la dotation politique de la ville », ajoutant que « personne ne perdra, dans les communes concernées par la politique de la ville, le moindre crédit sur 2018 ».

Les conditions d'éligibilité à la dotation de la politique de la ville (DPV) ont été modifiées en 2017. Désormais, pour être éligible, une commune doit remplir plusieurs conditions : être éligible à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et être classée parmi les 250 premières communes bénéficiaires de la DSU comptant plus de 10 000 habitants ou parmi les 30 premières communes bénéficiaires de la DSU comptant entre 5 000 et 9 999 habitants ; avoir au moins 19 % de sa population située en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ou en zone franche urbaine (ZFU)-territoires entrepreneurs ; et avoir un quartier présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants ou relever d'une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Le nombre maximal de communes bénéficiaires de la DPU a été porté à 180, en métropole et en outre-mer.

Le nouveau dispositif prévoit également un système de garantie pour les communes qui ne sont plus éligibles en 2017. Ainsi, 21 communes continuent à recevoir une dotation qui diminue progressivement. Les députés sont revenus sur les restrictions et le nouveau dispositif devrait rendre de nouveau éligibles à la DPV huit communes qui ne l'étaient plus. Le montant global de la dotation qui atteignait 150 millions d'euros en 2017 serait reconduit en 2018.

Mon attention a également été attirée sur les conditions d'octroi de cette dotation. Certaines communes bénéficieraient l'année N+2 de la dotation politique de la ville de l'année N. Certains maires n'ont pas reçu la dotation 2014... En outre, l'enveloppe de la DPV serait sous-consommée en raison des règles d'octroi de cette dotation. Je me pencherai plus attentivement sur cette question au cours de l'année à venir.

Le Président de la République a également rappelé la nécessité de « ramener le droit commun dans les quartiers, afin que chacun ait accès aux même services », mais aussi de pouvoir mesurer, suivre et évaluer ce socle minimal. Cela va dans le sens des préconisations que nous avons faites avec Valérie Létard lors de l'évaluation de la loi Lamy. Nous espérons que cela ne restera pas un voeu pieux.

L'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et l'abattement dont bénéficient les organismes HLM pour leurs logements situés dans les quartiers prioritaires font régulièrement l'objet de nombreuses discussions. Un bilan triennal de l'utilisation de l'abattement devrait être présenté par l'Union social pour l'habitat (USH) dans les semaines à venir et un recensement exhaustif des territoires où la convention n'a pas été signée est en cours, selon le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET). Ce recensement doit également être l'occasion d'examiner les raisons de l'absence de signature de ces conventions.

Le gouvernement s'est engagé à porter le montant du NPNRU à 10 milliards d'euros dont un milliard serait versé par l'État. Les députés ont inscrit cet engagement à l'article 52 sexies, que nous examinons aujourd'hui. Je me félicite de cette annonce qui rejoint la préconisation faite avec Valérie Létard lors de l'évaluation de la loi Lamy, et à laquelle vous aviez donné un avis favorable.

Ainsi, l'État participera au financement du NPNRU à hauteur d'un milliard d'euros sur la durée du programme, 200 millions d'euros pendant le quinquennat. L'action 4 du programme 147 prévoit pour 2018 une contribution de l'État seulement de 15 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement. Si le directeur général de l'ANRU, Nicolas Grivel, n'était pas inquiet de la modicité de ces montants pour 2018, estimant que les besoins de trésorerie n'étaient pas immédiats, je considère que c'est un mauvais signal. Ainsi, les propositions de dédoublement des classes dans les écoles de QPV nécessiteront des travaux dans les écoles. Utilisons ces crédits pour cela.

Si l'État s'est engagé à financer un milliard d'euros, en revanche, les quatre autres milliards seront financés par d'autres acteurs. Deux milliards seront financés par Action Logement comme le prévoit le protocole d'accord signé entre l'État et Action Logement le 21 novembre dernier. Ce même protocole mentionne la contribution des bailleurs sociaux pour les deux milliards restants. Néanmoins, le rejet de la réforme des aides personnelles au logement (APL) prévue à l'article 52 du projet de loi de finances par les bailleurs sociaux a entraîné le retrait de cette proposition de financement du NPNRU. Je le regrette, mais me félicite du consensus sur l'article 52 et sur les amendements adoptés en séance publique relatif à l'augmentation de la TVA pour les investissements des bailleurs sociaux.

Quelles seront les conséquences de cette augmentation des crédits pour le NPNRU ? M. Mézard nous a confirmé que le nombre de quartiers concernés ne sera pas révisé ni à la hausse ni à la baisse. Selon le directeur général de l'ANRU, les quartiers d'intérêt national comme les quartiers d'intérêt régional devraient bénéficier de ce financement supplémentaire. Avoir des sources de financement différentes devrait également favoriser l'octroi de subventions.

Les nouvelles marges de manoeuvre financière qui résultent de l'augmentation des crédits du NPNRU devraient permettre les adaptations que nous avons préconisées avec Valérie Létard, comme par exemple revoir le scoring ou les aides accordées aux bailleurs sociaux, notamment s'agissant des démolitions.

Nous avons également fait d'autres recommandations concernant la procédure. J'espère que le nouveau président de l'ANRU, Olivier Klein, maire de Clichy-sous-Bois, saura apporter les assouplissements nécessaires pour accélérer la mise en oeuvre du NPNRU.

N'oublions pas les questions de peuplement. Si nous mettons autant d'argent dans les quartiers en difficulté, c'est pour avoir plus de mixité sociale. Nous avons fait des préconisations avec Valérie Létard. Je serai attentive aux effets du plan gouvernemental relatif au « logement d'abord » qui devrait conduire les organismes HLM à loger encore plus de personnes démunies alors même qu'ils gèrent déjà de nombreux logements sociaux situés en quartier prioritaire. Remettons davantage d'équilibre et d'équité : nous ne gagnerons pas à faire emménager les plus pauvres dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) !

Mon troisième point concerne le développement économique des quartiers et l'emploi, marqueurs de la politique de la ville. La situation de l'emploi dans les QPV reste très dégradée en comparaison de la situation dans les unités urbaines englobantes. Le ministère du travail contribue à la politique de la ville par la mobilisation de son droit commun à hauteur de 301,9 millions d'euros en AE et de 423,4 millions d'euros en CP, soit une diminution respectivement de 35 % et de 22 %. Cela va à l'encontre de ce que l'on nous dit.

La baisse des crédits est due à la réduction du nombre de contrats aidés et à la suppression des crédits pour le nouvel accompagnement à la création ou la reprise d'entreprise (Nacre), ce dispositif relevant désormais des régions. Néanmoins, de nouveaux crédits devraient être inscrits au titre de l'expérimentation des emplois francs.

Le programme 147 consacre 106 millions d'euros au développement économique et à l'emploi : 55,75 millions d'euros sont ainsi prévus à l'action 1 pour l'emploi et l'insertion et 50,3 millions d'euros à l'action 2 pour les zones franches urbaines et l'établissement pour l'insertion dans l'emploi (EPIDE).

Les crédits dédiés à la compensation des exonérations de charges sociales pour les entreprises installées en zones franches urbaines augmentent, contrairement aux années précédentes, en raison des difficultés d'évaluation du stock d'entreprises bénéficiaires de l'exonération par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Cette dernière a sous-estimé les montants des compensations sur lesquels les crédits budgétaires reposent. Le problème semble désormais se régler.

Le gouvernement a décidé de diminuer le volume des contrats aidés en les ciblant en direction des personnes les plus éloignées du marché du travail. Ainsi, 200 000 contrats aidés seront financés en 2018 mais dans le secteur non marchand uniquement. L'accès des habitants des quartiers prioritaires aux contrats aidés est un des axes de la convention d'objectifs 2016-2020 signée entre les ministères de la ville et du travail ; 14 % des bénéficiaires des contrats aidés résident dans un quartier prioritaire. Les emplois francs ne résoudront pas le problème de ces jeunes qui ont besoin de tuteurs et d'un dispositif adapté avant de pouvoir accéder à un emploi franc. Sinon, les entreprises refuseront de les embaucher. Nous n'avons aucune évaluation. Selon M. Jacques Mézard, ministre de la Cohésion des territoires, les contrats aidés seront maintenus en priorité dans les quartiers prioritaires. Bien qu'un ralentissement des contrats aidés soit observé au second semestre 2017, un tel phénomène n'est pour l'instant pas constaté dans les QPV. L'Association nationale des régies de quartier a souligné l'importance des contrats aidés dans les QPV qui permettent de financer le suraccompagnement des publics les plus éloignés de l'emploi. Les emplois aidés sont aussi bénéfiques pour les territoires ruraux ; ne les oublions pas.

Le dispositif des emplois francs bénéficiera aux entreprises, mais aussi aux associations qui embauchent, en contrat à durée indéterminée (CDI) ou en contrat à durée déterminée (CDD) d'au moins six mois, un demandeur d'emploi résidant dans un quartier prioritaire de la politique de la ville situé en Seine-Saint-Denis, dans les métropoles de Lille et de Marseille, sur le territoire Grand Paris Sud, sur les agglomérations de Val-de-France et de Cergy-Pontoise et sur l'agglomération d'Angers.

La prime serait fixée à 5 000 euros par an sur trois ans maximum pour l'embauche en CDI, et à hauteur de 2 500 euros par an sur deux ans maximum pour un CDD. Ce dispositif entrera en vigueur le 1er janvier 2018 et prendra fin le 31 décembre 2019. Le gouvernement remettra un rapport d'évaluation de l'expérimentation le 15 septembre 2019 au plus tard.

Selon le gouvernement, le coût de cette expérimentation est estimé à 11,7 millions d'euros en 2018, et à 458 millions d'euros en AE et 307 millions d'euros en CP pour la période 2018-2022. Ce n'est pas négligeable. Ces crédits seront pris en charge par le budget du ministère du travail. Le pilotage du dispositif par le ministère compétent en matière d'emploi permettrait d'en faciliter le déploiement. Je m'interroge néanmoins sur l'effet d'aubaine pour les entreprises qui pourraient ainsi embaucher des jeunes diplômés des quartiers prioritaires à moindre frais, alors que le dispositif vise les jeunes en rupture.

Malgré des annonces récentes sur la politique de la ville, ce budget sanctuarisé manque de dynamisme, comme les annonces sur la ruralité. C'est dans les territoires de la ville et les zones rurales que se jouent la République, les services publics et l'équité entre les territoires. Il faudra veiller à l'application des crédits de droit commun. En effet, bien que les crédits soient sanctuarisés sur le quinquennat, le financement du NPNRU n'est pas encore bouclé. Je vous invite à émettre un avis de sagesse à l'adoption des crédits de ce programme 147. Cela incitera le Gouvernement à être attentif aux mesures prises par le Sénat concernant les bailleurs sociaux. Je vous propose de donner un avis favorable à l'article 58 sexies rattaché à ce programme qui prévoit que 10 milliards d'euros seront affectés au NPNRU.

Merci pour cette dynamique présentation.

Je souhaite que nous puissions être assurés de la pérennité des financements. On a des effets d'annonces puis des annulations de crédit qui mettent à bas des projets de renouvellement urbain. Ainsi, la ligne dédiée au renouvellement urbain pour 2017 a été intégralement annulée. Demandons le respect des engagements de l'État.

La réduction de 10 % des crédits pour la réussite éducative est en contradiction avec les projets annoncés, comme le dédoublement des classes de CP et de CE1 en zone d'éducation prioritaire...

Merci d'avoir rappelé ces sujets nécessitant notre vigilance et que nous devons appréhender avec détermination. Le budget de la rénovation urbaine et la politique du logement ne vont pas l'un sans l'autre. Il faut que les bailleurs aient la capacité à investir et à s'autofinancer pour réaliser des projets de rénovation urbaine. Nous soutenons l'article augmentant les crédits de 5 à 10 milliards d'euros. L'année dernière, l'État s'était engagé à 150 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP, cette année seulement 15 millions d'euros en AE et en CP. Nous devons rappeler cet engagement pluriannuel. Comme pour le contrat de ville, les crédits ne doivent pas être gelés en cours de route. Le ministre nous avait rassurés sur la sanctuarisation du budget pour les contrats de ville. Obtenons des assurances pour le monde associatif et les collectivités locales. Les territoires doivent pouvoir contractualiser rapidement avec l'ANRU et l'État pour avancer rapidement sur les nouveaux programmes de rénovation urbaine. Les collectivités doivent avoir une visibilité sur le logement et sur l'enveloppe pluriannuelle dont ils disposeront, sinon elles tournent en rond. L'État et l'ANRU doivent donner de la visibilité, avancer, simplifier les procédures, sécuriser les bailleurs sur les crédits dédiés aux démolitions afin que les opérations se réalisent. Je remercie la rapporteure de son travail.

Merci pour ce rapport, qui aborde tous les sujets problématiques. En matière de politique de la ville, nous avons tous, élus, habitants, besoin de visibilité. L'ANRU doit recevoir les crédits de paiement nécessaires à son action. Les 15 millions d'euros annoncés donnent à penser qu'elle ne pourra pas faire grand-chose en 2018, alors qu'il y a tant d'actions à financer dans les quartiers !

Si l'on veut qu'elle soit efficace à moyen et long terme, il faut aborder la stratégie de peuplement dans toutes ses composantes et à tous les échelons de territoire. La politique du logement et la politique de la ville sont liées.

Revoir les APL et les loyers, pourquoi pas ? Mais je m'oppose à ce que le modèle économique du logement social soit profondément remis en question, surtout sans savoir sur quelles bases. J'ai interrogé le ministre en séance publique, je n'ai pas obtenu de réponse, le Gouvernement affirme simplement vouloir conserver le modèle existant. Je n'en crois rien, la remise en cause concomitante des APL et des loyers indique le contraire. Prudence, donc.

L'action de l'ANRU, et la politique de la ville en général, sont très fragiles. Si les crédits diminuent, nous le paierons cher. Après une démolition d'immeuble, par exemple, la reconstruction et la réhabilitation doivent suivre. Il serait dramatique de briser ce triptyque avec l'article 52 du projet de loi de finances. La démographie de certains sites en serait affectée. Les élus arrêteraient de cautionner les prêts des bailleurs sociaux. Cet article 52 pose donc d'énormes problèmes. Qu'est-ce qui viendra à la place du modèle de financement des HLM ? Nous sommes dans l'obscurité complète. Vous avez évoqué la réussite éducative. Je connais un quartier sensible où un travail considérable est mené pour que des enfants se réinsèrent en milieu scolaire. Si les quatre contrats aidés mobilisés pour cela ne sont pas renouvelés, cela s'arrêtera brutalement. Quel gâchis !

L'accompagnement doit se faire dans la durée, et sur trois sujets concomitamment : la politique de peuplement, la sécurité et la parentalité. Sinon, après avoir dépensé des milliards d'euros, nous laisserons retomber ces quartiers dans leur état antérieur, ce qui serait un gâchis considérable.

Les emplois francs ne remplaceront pas les emplois aidés, que le Gouvernement veut supprimer alors qu'il y a lui-même recours ! Les emplois d'insertion non plus, car l'enveloppe pour l'insertion par l'activité économique augmente très peu en 2018. Le Gouvernement déclare que l'État n'a pas vocation à financer des emplois aidés pour des associations de pétanque. Certes, mais d'autres associations rendent des services indispensables à nos concitoyens, et ont besoin de ces emplois.

Dans certains quartiers de Perpignan, la politique de la ville nous a permis de débuter des démolitions, avec le soutien de fonds européens à hauteur de 2,5 millions d'euros. Si l'État ne s'engage pas en contrepartie, nous ne pourrons pas financer les travaux ; et les crédits du Fonds européen de développement régional (Feder) s'annulent automatiquement si 33 % des fonds ne sont pas dépensés après un certain délai.

Sur les démolitions d'immeuble, il faut assouplir les règles comme il faut assouplir le scoring. J'espère que ce point sera à l'ordre du jour du prochain conseil d'administration de l'ANRU. Oui, ces politiques sont fragiles, et les maires ont besoin de visibilité. Le Gouvernement affirme que depuis deux ans l'enveloppe des programmes de réussite éducative (PRE) a été moins consommée que ce qui était prévu. et qu'il l'a adaptée en conséquence. L'État doit respecter ses engagements pour préserver la confiance des associations et des collectivités territoriales. La brutalité de cet article 52 nous a tous déconcertés. Il ne faut pas « désespérer la désespérance » ! Espérons que les emplois francs aideront ; en tous cas, nous devrons, avec les missions locales, voir qui prendra en charge les jeunes qui ne bénéficieront plus d'emplois aidés.

Sur l'article 52 sexies, notre groupe est favorable à son adoption. Il s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'ensemble des crédits du programme.

Sur l'adoption des crédits « Politique de la ville » de la mission « Cohésion des territoires », la commission s'en remet à la sagesse du Sénat. Elle émet un avis favorable à l'adoption des crédits de l'article 52 sexies.

Je vous ai présenté la semaine dernière les crédits liés au logement. Je vous ai indiqué que nous cherchions avec Philippe Dallier, rapporteur spécial de la commission des finances, et avec la présidente de notre commission des affaires économiques, ainsi qu'avec Valérie Létard, Daniel Dubois et l'ensemble des membres du groupe trans-partisan sur le logement, une solution de compromis pour réaliser une économie budgétaire d'1,55 milliard d'euros.

Le Sénat a porté à 10 % le taux de TVA pour la construction de logements sociaux et leur réhabilitation, sur proposition de Philippe Dallier. Après quelques cafouillages du Gouvernement, le rendement de cette mesure est estimé à 700 millions d'euros. Nous devons donc encore trouver 850 millions d'euros. Mon amendement n° AFFECO.1 affecte une fraction des cotisations versées par les bailleurs sociaux à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) au Fonds national d'aide au logement (FNAL), à hauteur de 850 millions. Le taux de la cotisation dite principale des bailleurs serait en conséquence porté à 7 %.

Je vous propose également de maintenir l'APL-accession. Les discussions se poursuivent et j'espère que le Gouvernement acceptera enfin de retenir des mesures pérennes. En conclusion, je vous propose de donner un avis défavorable à l'adoption de l'article 52 dans sa rédaction actuelle et d'adopter mon amendement.

Je vous propose également de donner un avis de sagesse aux crédits des trois programmes, 177 sur l'hébergement d'urgence, 109 sur les APL, et 135 sur les aides à la construction.

Je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de l'article 52 bis, qui rend obligatoire l'enquête annuelle des coûts. Je vous propose de donner un avis de sagesse à l'adoption de l'article 52 ter qui, d'une part, codifie des dispositions adoptées il y a deux ans prévoyant la suppression des APL aux enfants dont les parents sont redevables de l'ISF et, d'autre part, supprime par coordination ces dispositions dans la loi de finances pour 2016. Le Sénat ayant supprimé l'ISF, il faut en tirer les conséquences en supprimant la partie de cet article qui codifie les dispositions de la loi de finances. Je laisse à la commission des finances le soin de le faire.

L'article 52 quater instaure une taxe d'un montant maximal de 10 % sur le produit de cession de logements sociaux. Je suis partagée car, si cette taxe fournit des recettes supplémentaires au FNAP - l'Etat ayant réduit sa contribution comme peau de chagrin -, elle semble contradictoire avec l'idée, soutenue par le ministre, de développer les cessions de logements sociaux. De plus, la rédaction de cet article 52 quater pourrait aboutir à taxer des cessions alors même qu'il en résulterait une moins-value pour l'organisme. C'est pourquoi je vous propose de calculer cette taxe sur la base de la plus-value nette. L'amendement fait encore l'objet de discussions techniques avec le ministère, c'est pourquoi il ne vous a pas été distribué.

Je vous propose donc de donner un avis favorable à l'adoption de l'article 52 quater sous réserve de l'adoption d'un amendement précisant que la taxe portera sur les plus-values de cessions. Je déposerai cet amendement avant le 4 décembre à 11 heures.

Enfin, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de l'article 52 quinquies qui permet aux organismes de foncier solidaire de bénéficier de la garantie d'emprunt des communes.

Notre but est de parvenir à un compromis sur la base du travail réalisé par le Sénat. Ce dont nous ne voulons pas, c'est de la progressivité - et le Gouvernement sait que c'est un « chiffon rouge ». En effet, comment s'engager sur du pluriannuel si les montants doivent changer chaque année ?

Bravo !

Merci beaucoup pour ce travail complexe mené dans des conditions difficiles. Comme nous avons eu le débat la semaine dernière, je vous propose de passer directement au vote.

Ce premier budget révèle un effort du Gouvernement en faveur de la recherche. Poursuivant le mouvement engagé par le projet de loi de finances pour 2017, le budget de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur » (Mires) est en hausse de 2,6 % et atteint 27,6 milliards d'euros. À l'intérieur de cette enveloppe, les crédits consacrés à la recherche augmentent de 3,7 % pour un total de 14,8 milliards d'euros.

Comme l'année précédente, ce sont les crédits relevant du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation qui augmentent significativement, de 4,5 %, quand ceux des autres ministères stagnent ou diminuent. Cette hausse porte deux grandes orientations.

D'abord, le budget de l'Agence nationale de la recherche (ANR) augmente. C'est, là aussi, la confirmation d'une orientation mise en oeuvre depuis le projet de loi de finances pour 2017 et qui prenait le contrepied des précédents budgets. Ainsi, 736 millions d'euros en autorisations d'engagement et 773 millions d'euros en crédits de paiement sont ouverts pour 2018, soit une hausse respective de 4,6 % et de 21 %. L'objectif est de rétablir un taux de sélection suffisant pour ne pas décourager les candidatures aux appels à projets : de moins de 15% en 2016, ce taux devrait atteindre 20 %.

Le Gouvernement entend poursuivre cette tendance sur le quinquennat : la lettre plafond envoyée à la ministre évoque une augmentation sensible des moyens d'intervention de l'ANR d'ici à 2022. Je crois que cela va dans le bon sens : nous avons besoin de maintenir une agence de financement de la recherche sur projets disposant de moyens suffisants.

L'ANR devrait également profiter de ce vent favorable pour faire un effort en vue de rapprocher des standards européens le préciput qu'elle verse. Cela reviendrait à financer environ 25 % des frais de fonctionnement de l'organisme abritant le chercheur lauréat d'un appel à projets de l'agence, contre environ 15 % aujourd'hui.

La deuxième grande orientation du budget du ministère de la recherche porte sur les grands organismes de recherche - CNRS, CEA, CNES, INRA...- dont le Gouvernement souhaite préserver les marges de manoeuvre. Le Gouvernement finance les dépenses provenant de la hausse du point d'indice et du protocole PPCR (parcours professionnel, carrières, rémunérations) à hauteur de 45 millions d'euros. Toutefois, suite à la décision de report du PPCR et de la mise en place d'une compensation de la hausse de la CSG pour les fonctionnaires, les organismes ne bénéficient toujours pas, à ce jour, d'une notification définitive de leur subvention. Le Gouvernement a également diminué le taux de mise en réserve pour octroyer 25 millions d'euros supplémentaires aux laboratoires de recherche. Enfin, il a mis fin à une pratique de sous-budgétisation des dépenses affectées aux très grandes infrastructures de recherche.

Parmi les crédits relevant du ministère de la recherche figurent ceux que le Centre national d'études spatiales (CNES) reverse à l'Agence spatiale européenne (ESA). La livraison du programme Ariane 6 est prévue en 2020. Le concurrent américain d'Ariane Group, SpaceX, maîtrise parfaitement la technologie du premier étage réutilisable. Cela menace la compétitivité du futur lanceur Ariane 6 - et donc, notre autonomie d'accès à l'espace. Le ministre de l'économie a récemment fait part de cette inquiétude. Le CNES développe des programmes de recherche pour maîtriser la réutilisation : un financement européen de ces programmes pourrait être envisagé. L'usage des technologies mises à disposition par les programmes Galileo - le GPS européen - et Copernicus - la capacité européenne d'observation de la terre étant libre, il y a un risque, si nos entreprises ne s'en emparent pas, que leurs retombées économiques se produisent ailleurs qu'en Europe. Il faut donc redoubler d'efforts pour que les entreprises françaises utilisent ces technologies et développent des applications en conséquence, ou à défaut, revoir la politique d'ouverture de ces technologies.

La Mires est une mission interministérielle, qui va donc au-delà du ministère de la recherche. Le financement des programmes placés sous la responsabilité des autres ministères stagne ou diminue. Ainsi, les crédits du programme finançant la recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables augmentent en trompe l'oeil, en raison de la re-budgétisation de crédits auparavant logés au sein du programme d'investissement d'avenir (PIA), alors que le financement de la recherche duale stagne.

Le financement de la recherche agricole diminue. Néanmoins, grâce aux crédits provenant du ministère de la recherche, les crédits de l'INRA et de l'Irstea augmentent. L'INRA devrait rendre, en cette fin du mois de novembre, un avis au Gouvernement sur le glyphosate. Sans en dévoiler le résultat, l'organisme a tout de même mentionné, lors de notre audition, qu'il paraît raisonnable de dire qu'il n'existe pas à l'heure actuelle de solution de substitution du glyphosate par une autre molécule pour les mêmes usages dans les mêmes conditions. En conséquence, il serait nécessaire d'explorer des solutions alternatives qui nécessitent des transformations des systèmes de cultures.

Par ailleurs, les crédits de la recherche en matière économique et industrielle, qui financent notamment les projets de recherche et développement des pôles de compétitivité, diminuent également, de la même manière que les crédits de la recherche culturelle et de la culture scientifique.

Au-delà de la Mires, le projet de loi de finances pour 2018 porte également les crédits du troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3). Celui-ci a été intégré au grand plan d'investissement. L'articulation entre les deux n'est toujours pas très claire, et méritera d'être suivie avec attention. Quoi qu'il en soit, le budget 2018 marque la mise en route du PIA 3, en ouvrant les premiers CP, alors que la loi de finances pour 2017 avait ouvert 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagement.

Ce PIA 3 s'inscrit dans le prolongement des précédents PIA, qui avaient mis en place ou financé de nombreuses structures visant à accroître les retombées économiques de la recherche publique ou à soutenir la recherche partenariale. Ont ainsi été créés quatorze sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT) et six consortia de valorisation thématique pour accroître la valorisation de la recherche publique. Les 34 instituts Carnot et 68 pôles de compétitivité ont également reçu des fonds des PIA pour accroître la recherche partenariale, alors que huit instituts de recherche technologique et neuf instituts pour la transition énergétique ont été créés dans ce même but. Il est temps de mener une évaluation de ces dispositifs en vue de donner une cohérence à l'ensemble, d'assurer une meilleure coordination entre eux et d'étudier la valeur ajoutée de chacun.

La partie thématique de mon rapport pour avis porte justement sur une structure créée dans le cadre du PIA : France Brevets.

Un brevet est un titre délivré par l'État conférant à son titulaire, sur un territoire donné et pour vingt ans en général, un droit exclusif d'exploitation d'une invention. Son titulaire peut souhaiter l'exploiter en propre, ou le valoriser, en octroyant une licence sur ce brevet, moyennant le versement d'une redevance. C'est principalement sur ce second volet qu'agit France Brevets.

Ses créateurs entendaient prendre acte de la situation de la France, qui se trouvait à l'écart des mouvements observés dans le paysage de la propriété intellectuelle au plan mondial. En effet, à partir des années 1990, une importance croissante a été accordée aux brevets, qui sont devenus des actifs valorisables, ce qui s'est traduit par l'apparition de nouveaux acteurs économiques sur le marché de la propriété industrielle, notamment de fonds spécialisés dans la valorisation de brevets.

France Brevets est assurément un dispositif original. Il s'agit en effet de la seule structure publique dédiée à l'investissement dans les brevets en Europe. Dans le monde, les structures qui s'en rapprochent ne se trouvent qu'en Asie, et se comptent sur les doigts d'une main. Des structures à capital privé se sont aussi développées aux États-Unis, mais elles sont peu comparables. France Brevets a été créée en 2011, parallèlement à ses homologues asiatiques. Il s'agit d'une société par actions simplifiée (SAS) née dans le cadre du premier PIA et dotée d'un capital de 100 millions d'euros, réparti à parité entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations.

Son mode d'intervention est le suivant : France Brevets acquiert des droits sur des brevets en vue de les regrouper en grappes, puis de les licencier. Ses créateurs ont ainsi souhaité doter la France d'un fonds d'investissement capable, d'une part, de protéger l'innovation française au niveau international - notamment en négociant des licences avec les contrefacteurs - et, d'autre part, de permettre aux entreprises françaises souhaitant utiliser une technologie brevetée de le faire à conditions tarifaires raisonnables. Ces objectifs, que l'on peut qualifier d'intérêt général, ne doivent cependant pas faire oublier que les actionnaires de France Brevets entendent en tirer profit : sa convention constitutive fixe un objectif de taux de retour sur investissement de 8 %.

Après six ans d'activité, France Brevets doit toujours faire ses preuves. En effet, il ressort de nos auditions que, si l'activité de France Brevets est utile, elle s'est surtout développée au gré des opportunités, et a donné lieu à des réalisations relativement limitées au regard des objectifs initiaux. Par exemple, un document de préfiguration mentionnait un objectif de 4 000 brevets gérés en 2015. Le chiffre réel est confidentiel mais il semblerait qu'il soit très inférieur. Ainsi, malgré de nombreuses opportunités analysées, les réalisations concrètes restent modestes.

France Brevets a mis en place quelques programmes de monétisation de brevets, activité souvent appelée « licensing », qui consiste à négocier des licences avec des contrefacteurs. Son programme phare concerne la technologie de communication sans contact. Il est mené avec les brevets d'une ETI aixoise, d'Orange et d'un partenaire étranger. Il a donné lieu, parfois à l'issue de contentieux, à des signatures de licences avec des grands noms, tels que LG, HTC et Samsung. Ce programme a permis à France Brevets de se faire une réputation et de se doter d'une crédibilité sur un marché international très spécialisé. Il constitue aujourd'hui l'essentiel des revenus de la structure.

La société a également mis en place une vingtaine de programmes de « fabrique à brevets ». Ces programmes consistent à créer des portefeuilles de brevets de très haute valeur autour d'une technologie de rupture afin de rendre incontournable l'obtention de licence d'exploitation pour son utilisation. La rentabilité de ce type d'activité se situe à long terme, puisqu'un brevet pertinent et bien géré peut ne produire de revenus qu'à partir de 8 à 10 ans.

France Brevets a également vocation à appuyer la recherche publique comme la recherche privée. Les relations avec les organismes publics de recherche et avec les sociétés d'accélération du transfert de technologies sont d'intensité très diverses et ont rarement donné lieu à des résultats tangibles. France Brevets n'a noué de relations soutenues qu'avec deux des quatorze SATT...

Ces réalisations limitées sont à mettre en regard de la taille réduite de l'équipe opérationnelle de France Brevets, composée de seulement dix-huit personnes très qualifiées. Un récent rapport de la Cour des comptes portant sur l'activité de valorisation du CEA a souligné que les résultats financiers de la structure apparaissent mitigés.

C'est, entre autres, pour cela que France Brevets procède actuellement à quelques ajustements de stratégie, notamment dans les modalités de rémunération de ses programmes de licensing et de fabrique à brevets. France Brevets entend également lancer une activité de conseil en stratégie de propriété intellectuelle.

Pour l'avenir, France Brevets dispose encore d'une enveloppe supplémentaire de 100 millions d'euros qui lui a été accordée dans le cadre du PIA 2. Cette enveloppe, qui n'a pas encore été mobilisée, lui confère une certaine crédibilité dans les négociations, dans la mesure où la société a les moyens de résister financièrement à un contentieux coûteux et long. Aussi, il me semble que ces fonds ne devraient être débloqués que si un besoin précis et dûment évalué apparaissait.

France Brevets doit également faire oeuvre de pédagogie auprès de ses publics cibles. Auprès des entreprises, d'abord. C'est ce que la société a engagé cette année, à travers un plan de communication. Elle s'est également rapprochée de l'écosystème French Tech, en étant membre de l'offre French Tech premium. Une refonte de son site internet pourrait également être appropriée. Et il me semble que France Brevets pourrait utilement s'appuyer sur les plus importants incubateurs et accélérateurs. France Brevets devrait également clarifier sa stratégie et ses leviers d'action auprès de l'écosystème de la recherche publique. Cette demande est ressortie plusieurs fois lors de mes auditions. Ceci pourrait permettre une meilleure articulation entre les missions de chacun.

À moyen terme, il sera indispensable d'effectuer une évaluation indépendante de France Brevets. Le brevet étant un actif à cycle long, une évaluation exhaustive ne pourra être réalisée qu'après une dizaine d'années d'activité. Cette évaluation devra effectuer un bilan des ajustements en cours et discuter de la valeur ajoutée effective de France Brevets qui, à ce stade, ne me paraît pas encore totalement démontrée. Elle devra également poser la question de l'objectif de rentabilité de la société. Si certaines activités devaient s'avérer rentables et d'autres non, il conviendrait d'envisager une séparation de ces activités, en associant des acteurs privés aux activités rentables, et en substituant un objectif d'équilibre à celui de rentabilité pour les activités non rentables.

Pour conclure, dans la mesure où l'effort du Gouvernement apparaît substantiel et équilibré, je propose à notre commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la Mires.

La commission des finances a adopté les crédits de cette mission car ils augmentent de 4,6 % - un exploit par les temps qui courent ! - et parce que leur présentation est plus sincère qu'elle ne l'était auparavant : notamment, les crédits mis en réserve ne sont plus des variables d'ajustement. Toutefois, la dimension interministérielle de ce budget en diminue la lisibilité. Nous partageons votre avis sur l'ANR. L'objectif est même de passer à 25 % de projets retenus - contre 13 % ou 14 % actuellement. J'attends que la ministre nous explique ce que signifie la baisse des crédits des pôles de compétitivité : est-ce à dire qu'ils ont vécu ? Sur certains territoires, ils sont indispensables. Les contrats de projets révèlent une baisse de l'effort porté par les collectivités territoriales en faveur de la recherche, même si la majorité des exécutifs régionaux relancent - au moins en paroles ! - leurs plans recherche. Le CIR, depuis 2008, a permis une stabilisation du nombre d'emplois et de brevets déposés. Certes, il représente 90 % de l'effort fiscal de la mission. Mais sans lui, où en serait la recherche privée ? Je suis pour son maintien, donc. Nous aurons, en 2019 en 2020, des difficultés avec l'intégration des emplois. Elles ne sont pas anticipées.

C'est la première fois que j'aborde ce sujet par son aspect financier, et non au travers de l'Opecst. Pour satisfaisante qu'elle soit, l'augmentation des crédits de l'ANR nous ramène au niveau de 2011 : la recherche a reçu au cours de ces cinq dernières années un sale coup ! Comment les projets sont-ils sélectionnés ? Avec Jean-Yves Le Déaut, j'en ai souvent recommandé qui n'ont jamais été retenus. L'ANR ne devrait-elle pas en accepter davantage au lieu de s'autofinancer ?

Je ne partage pas votre avis sur le CNES - dont le dirigeant est aussi à la tête de l'ESA. Les fusées réutilisables ne sont pas forcément moins chères - et posent toujours des problèmes techniques. Le groupe LR suivra votre avis favorable, déplorant simplement que ce budget ne prévoie pas de mesures pour faire revenir nos chercheurs, ou pour les garder.

Certes, le départ de nos chercheurs dévitalise les territoires. Notre Président de la République me paraît bien optimiste sur le glyphosate. Viticulteur, je vois bien combien les agriculteurs sont attachés à ce produit, car il n'existe pas de substitut. Lors des Grenelles de l'environnement, M. Borloo voulait très rapidement diviser par deux l'usage des produits phytosanitaires. Mais sans produit de substitution, c'est impossible ! Or il faut dix ans au moins pour en développer un.

Les pôles de compétitivité relient industrie, recherche, PME, ETI... Celui que j'ai créé concerne 550 entreprises et 85 centres de recherche. Il est géré par cinq personnes, et on leur diminue les crédits : scandaleux ! Les régions doivent jouer le jeu. L'Aquitaine le fait, les autres, moins. Résultat, les pôles sont en difficulté.

Nous devons trouver comment faire en sorte que des entreprises ayant touché le CIR ne partent pas ensuite se développer dans d'autres pays. Si un gros groupe - Nestlé, L'Oréal - se comporte ainsi, on devrait lui demander le remboursement des sommes touchées au cours des quatre dernières années.

C'est l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) qui garantit nos brevets à l'étranger. Ceux-ci sont particulièrement piratés dans le Sud-Est asiatique.

Je m'étonne du nombre de projets, dans le PIA, concentrés en région parisienne. Si l'on dépense 1,5 milliard d'euros pour l'agroalimentaire à Saclay, pourquoi ne peut-on pas donner 50 000 euros aux pôles de compétitivité de l'agroalimentaire ?

Marc Daunis propose que notre groupe pratique l'abstention positive. L'ANR doit disposer de crédits pour plusieurs années, qui ne soient pas remis en cause chaque année. Les pôles de compétitivité sont en lien direct avec notre industrie, notre productivité : la baisse de leurs crédits est incompréhensible. C'est une erreur manifeste. Les collectivités territoriales diminuent leur participation en raison des baisses de dotation qui leur sont infligées depuis des années. Oui, heureusement que le CIR existe, mais il doit être mieux ciblé vers l'industrie du futur, sinon, il génère des effets d'aubaine - pour des sommes énormes. Il faut pouvoir exiger le remboursement des sommes perçues à mauvais escient. La Chine et la Corée recrutent des chercheurs dans toute l'Europe. Nous devons réagir.

En effet, nous mesurons tous, sur nos territoires, l'impact des pôles de compétitivité qui sont devenus le terreau des emplois de demain et des pépinières de créativité. Ne leur coupons pas l'irrigation ! Les industriels s'inquiètent en effet du risque de perte de leadership de la France dans le domaine spatial. Le satellitaire ne concerne plus tant la télévision que l'internet. Nous devons accompagner la transformation de l'industrie spatiale.

Oui, la procédure de sélection des projets à l'ANR manquait de lisibilité, car les appels à projet portaient sur des défis sociétaux et non sur telle ou telle discipline de recherche. L'ANR est en train de modifier ses méthodes.

Nous avons entendu le président du CNES, qui, me semble-t-il, a pris conscience que la réutilisation des premiers étages par SpaceX allait faire baisser durablement les prix. Il a d'ailleurs lancé des programmes internes pour faire face à ce risque.

Oui, trois ans ne suffiront pas pour développer une alternative au glyphosate. Entre 2007 et 2015, le nombre de chercheurs a crû de 15 % dans le public et de 33 % dans le privé. En tout, la France en compte 277 000.

L'incertitude sur le financement des pôles de compétitivité pose problème. Quant à l'INPI, elle ne fait pas le même travail que France Brevets, qui est une structure jeune, qui a besoin de temps pour se positionner. La Chine défend déjà mieux ses brevets que les États-Unis...