Intervention de Alain Milon

Le projet de loi que nous examinons aujourd'hui clôt une étape décisive de la réforme de grande ampleur du code du travail engagée par le Gouvernement, qui a pour objet principal de donner une place centrale à la négociation d'entreprise, de mieux assurer la représentation du personnel dans l'entreprise, de sécuriser les licenciements et d'adapter les règles de prévention des risques professionnels.

Des délais très contraints ont été imposés : les rencontres bilatérales avec les partenaires sociaux ont débuté en mai dernier, la loi d'habilitation a été promulguée le 15 septembre, les cinq ordonnances ont été publiées le 22 septembre et l'Assemblée nationale a adopté le présent projet de loi de ratification fin novembre. Même si une sixième ordonnance devrait être présentée aujourd'hui en conseil des ministres, principalement pour apporter des corrections formelles aux erreurs contenues dans les cinq premières, je tiens à souligner que le Gouvernement a respecté son calendrier, et à saluer la rapidité et la qualité du travail des services du ministère.

Cette réforme s'inscrit dans un mouvement de fond, qui a débuté par la position commune du 16 juillet 2001 dans laquelle les partenaires sociaux appelaient à développer la négociation collective. Cet appel a trouvé sa traduction notamment dans la loi du 4 mai 2004 qui a permis aux accords d'entreprise de déroger aux accords de branche, dans la loi du 20 août 2008 qui a fixé les critères de la représentativité syndicale, dans la loi de sécurisation de l'emploi du 14 juin 2013 qui a autorisé un accord collectif à définir le contenu d'un plan de sauvegarde de l'emploi (PSE), et récemment dans la loi « Travail » du 8 août 2016, qui a donné la primauté à l'accord d'entreprise sur l'accord de branche pour fixer les règles en matière de durée du travail, de congés et de repos.

La loi se limite désormais à définir les règles dans les domaines régaliens et l'ordre public social, elle organise la négociation collective à tous les niveaux et fixe les normes supplétives en l'absence d'accord, afin de confier l'élaboration de la norme sociale aux acteurs les plus proches du terrain.

Tout changement suscite des craintes, et plus encore lorsque la loi est en avance sur l'évolution de la société et ambitionne de changer les comportements et les mentalités. Beaucoup redoutent la place croissante accordée aux accords d'entreprise, mais je pense que nous ne devons pas freiner cette évolution : nous devons au contraire l'expliquer, l'accompagner et la promouvoir. La loi ne doit pas tout régler dans les moindres détails, il nous faut faire confiance aux partenaires sociaux dans les branches et les entreprises. Certes, il faudra des années, voire des décennies avant que les effets d'une telle réforme soient véritablement perceptibles.

L'ordonnance n° 2017-1385, prise sur le fondement de l'article 1er de la loi d'habilitation, vise à moderniser les règles de la négociation collective à travers trois mesures phares. Tout d'abord, elle clarifie l'articulation entre les accords de branche et les accords d'entreprise. Treize domaines, comme les salaires minima hiérarchiques ou les règles de recours aux CDD, aux contrats d'intérim et aux contrats de chantier, forment un premier bloc qui a vocation à être traité par les accords de branches. Ceux-ci, si les signataires le souhaitent, peuvent également porter sur quatre thèmes relevant d'un deuxième bloc, comme la pénibilité et l'emploi des travailleurs handicapés. Les accords d'entreprise ont donc vocation à traiter tous les thèmes qui ne sont pas énumérés dans les deux premiers blocs. Mais l'ordonnance fait un pas de plus pour donner une place centrale aux accords d'entreprise : ils pourront désormais aborder, en vertu d'une forme de compétence générale, des thèmes relevant des deux premiers blocs, à condition toutefois d'offrir des garanties au moins équivalentes aux salariés.

Ensuite, l'ordonnance propose un régime unique pour les accords de flexisécurité, en élargissant et en simplifiant les règles de l'accord de préservation et de développement de l'emploi créé par la loi « Travail ». Ce régime unifié résulte de l'abrogation de plusieurs dispositifs qui n'ont pas fait leurs preuves en raison de leur cadre juridique trop contraignant, comme les accords de maintien de l'emploi (AME) et les accords de mobilité interne.

Le nouvel accord pourra ainsi modifier le temps de travail, la rémunération et les règles de mobilité pour faire face à des difficultés passagères de l'entreprise ou pour gagner un nouveau marché. Un salarié qui refusera l'application du nouvel accord encourra un licenciement pour motif spécifique, qui n'est ni personnel ni économique. Les entreprises pourront ainsi se doter d'un accord structurant, sur le modèle de ceux utilisés en Allemagne, pour s'adapter en interne aux fluctuations du marché. Ce faisant, notre économie pourra peut-être éviter d'utiliser exclusivement les outils d'ajustement externe que sont le recours aux contrats atypiques et le licenciement économique.

L'ordonnance propose enfin une réforme ambitieuse du mandatement syndical, afin de favoriser la conclusion d'accords collectifs dans les entreprises dépourvues de délégué syndical. Dans les entreprises déjà dotées de délégué syndical, ce dernier conserve l'intégralité de ses prérogatives. On ne peut plus faire la promotion de la négociation d'entreprise sans se soucier de la situation particulière des petites entreprises sans présence syndicale : seulement 4 % des entreprises de onze à quarante-neuf salariés disposent d'un délégué syndical.

Dans les entreprises de moins de onze salariés dépourvues de délégué syndical, et dans celles employant moins de vingt salariés également dépourvues d'élus du personnel, l'employeur peut conclure directement avec les salariés un accord collectif qu'il a préparé, portant sur l'un des thèmes ouverts à la négociation dans le code du travail, si les deux tiers du personnel l'acceptent.

Dans les entreprises de onze à cinquante salariés dépourvues de délégué syndical mais dotées d'élus du personnel, l'employeur qui souhaite conclure un accord a le choix entre trois possibilités mises sur un pied d'égalité : il peut le signer soit avec des élus non mandatés, soit avec des élus mandatés, soit avec des salariés non élus mais mandatés. Si les règles de conclusion des accords collectifs sont assouplies dans les entreprises de moins de cinquante salariés dépourvues de délégué syndical, les règles antérieures accordant une priorité au mandatement sont maintenues dans les entreprises de plus de cinquante salariés.

Prise en application de l'article 2 de la loi d'habilitation, l'ordonnance n° 2017-1386 procède à la création d'une instance unique de représentation du personnel, le comité social et économique (CSE), en lieu et place des délégués du personnel, du comité d'entreprise et du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Beaucoup de craintes ont été émises à ce sujet, il convient de les dissiper.

L'ensemble des prérogatives des trois institutions représentatives du personnel antérieures est transféré au CSE, dont la création sur ce point se fait à droit constant. La présence d'une même instance dans toutes les entreprises d'au moins onze salariés, dont les compétences s'élargissent en fonction de leur effectif, lève l'un des freins psychologiques ressentis par les employeurs concernant le franchissement du seuil de cinquante salariés.

Les salariés, en revanche, ne vont pas voir leur représentation évoluer ou leurs droits diminuer. Dans les petites entreprises, ils pourront toujours faire part de leurs réclamations à des élus de proximité qui auront à les relayer à l'employeur. Dans celles de plus grande taille, leurs représentants seront informés et consultés sur toutes les questions relatives à la marche générale de l'entreprise. En matière de santé, de sécurité et de conditions de travail, une commission spécialisée devra être créée dans les entreprises d'au moins trois cents salariés et sur les sites Seveso, et pourra l'être en dessous de ce seuil sur décision de l'inspecteur du travail ou par accord d'entreprise. Les compétences du CHSCT seront pleinement exercées par le CSE, notamment en cas de danger pesant sur la sécurité des salariés ou en matière de prévention des risques professionnels.

La principale innovation apportée par cette ordonnance s'inscrit dans la philosophie générale de cette réforme, avec le renforcement de l'accord d'entreprise. Une plus grande liberté est laissée aux partenaires sociaux - syndicats représentatifs dans l'entreprise et employeur - pour déterminer les modalités de fonctionnement du CSE, ses moyens et le contenu de ses consultations. Des domaines jusqu'à présent fermés à la négociation leur sont désormais ouverts, comme le contenu de la base de données économiques et sociales. Ils peuvent même, s'ils le souhaitent, transformer le CSE en conseil d'entreprise, sur le modèle allemand, seul compétent pour négocier les accords d'entreprise et doté d'un droit de veto dans des domaines comme la formation.

L'ordonnance n° 2017-1387, adoptée en application de l'article 3 de la loi d'habilitation, vise à renforcer la sécurité et la prévisibilité des relations de travail, notamment en matière de licenciement. Elle instaure un barème impératif pour fixer l'indemnité accordée par le juge en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse. Ce barème comprend des planchers et des plafonds en fonction de l'ancienneté du salarié, tandis que des planchers spécifiques sont prévus pour les entreprises employant moins de onze salariés. En cas de comportements particulièrement graves de l'employeur entraînant la nullité du licenciement, par exemple à la suite de la violation d'une liberté fondamentale ou du licenciement d'un salarié protégé en raison de l'exercice de son mandat, le juge ne doit pas utiliser le barème : il imposera une indemnité qui ne peut être inférieure à six mois de salaire et qui n'est pas limitée par un plafond.

Ensuite, l'ordonnance institue la rupture conventionnelle collective (RCC), nouvelle dénomination des plans de départs volontaires, définie par accord collectif et qui reprend la philosophie des ruptures conventionnelles individuelles. L'accord doit exclure tout licenciement mais indiquer le nombre de suppressions de postes projetées. Il n'est plus nécessaire de prouver l'existence d'une cause économique, puisque la RCC, contrairement au plan de départs volontaires défini unilatéralement par l'employeur, n'est désormais plus assimilable à un licenciement économique.

Lorsque la candidature d'un salarié pour bénéficier d'une rupture conventionnelle collective est acceptée par l'employeur, son contrat de travail est présumé rompu d'un commun accord entre eux. Afin d'éviter tout détournement du dispositif, l'ordonnance instaure un contrôle de légalité de l'accord collectif inspiré de celui mis en place pour les PSE. Concrètement, les services de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation et de l'emploi (Direccte) devront valider l'accord dans un délai de quinze jours, et pourront imposer la signature de conventions de revitalisation du bassin d'emploi si les suppressions d'emploi sont très importantes.

Par ailleurs, l'ordonnance aménage les règles du licenciement économique : le périmètre d'appréciation de la cause économique est désormais national ; les règles des offres de reclassement sont clarifiées ; un accord collectif peut préciser le périmètre d'application des critères de licenciement, quel que soit le nombre de licenciements envisagés ; la reprise d'un site autonome en cas de mise en oeuvre d'un PSE est facilitée, indépendamment de la taille de l'entreprise cédante.

En outre, l'ordonnance autorise un accord de branche étendu à définir les règles de recours aux CDD et aux contrats d'intérim, en fixant leur durée maximale, le nombre de renouvellements autorisés et les délais de carence entre deux contrats. À défaut d'accord, ce sont les règles légales en vigueur avant la publication des ordonnances qui s'appliquent à titre supplétif. Il revient également à un accord de branche étendu d'autoriser l'utilisation des CDI de chantier et d'opération dans un secteur donné et de fixer les contreparties accordées aux salariés concernés.

L'ordonnance n° 2017-1388, prise sur le fondement de l'article 4 de la loi d'habilitation, traite de questions techniques relatives à l'extension et à l'élargissement des accords de branche ainsi qu'au fonctionnement du fonds paritaire de financement du dialogue social. Elle permet notamment au ministre du travail de refuser l'extension d'un accord pour des motifs d'intérêt général ou, au contraire, d'étendre des accords incomplets sous réserve qu'un accord d'entreprise vienne pallier les stipulations manquantes.

Enfin, l'ordonnance n° 2017-1389, issue de l'article 5 de la loi d'habilitation, réforme les mécanismes de prévention et de prise en charge de la pénibilité, après trois ans d'incertitude et d'indécision. Dès sa création en 2014, nous avions souligné les difficultés qu'allait susciter la mise en oeuvre du compte professionnel de prévention de la pénibilité (C3P) pour les entreprises, en particulier les plus petites. Nous avons enfin été entendus : la présente proposition constitue un véritable choc de simplification pour les acteurs économiques, sans pour autant renoncer à la prise en charge de la pénibilité.

Symboliquement, et pour la première fois, les dix facteurs de pénibilité sont inscrits dans la loi. De plus, le champ de la négociation obligatoire sur la prévention de la pénibilité est élargi et devrait passer, en raison de l'assouplissement des critères, de 1 000 à 10 000 entreprises. Celles ne se soumettant pas à leur obligation en la matière seront passibles d'une pénalité pouvant aller jusqu'à 1 % de leur masse salariale.

Surtout, le C3P est transformé en compte professionnel de prévention (C2P). Par rapport au dispositif actuel, les quatre facteurs de pénibilité dont la mesure soulevait des difficultés insolubles pour les PME en sont retirés : les manutentions manuelles de charges, les postures pénibles, les vibrations mécaniques et les agents chimiques dangereux. Pour ceux-ci, un mécanisme de départ anticipé à la retraite des salariés qui y ont été exposés et ont en conséquence contracté une maladie professionnelle est mis en place.

Le fonctionnement du compte professionnel de prévention sera identique à celui du C3P s'agissant de son abondement et de l'utilisation des points acquis. Ainsi, les premiers d'entre eux devront être consacrés au financement d'une action de formation destinée permettre à un salarié d'occuper un poste moins exposé à la pénibilité. Les points suivants peuvent permettre un passage à mi-temps sans perte de rémunération et, à partir de 55 ans, financer jusqu'à deux ans de majoration de durée d'assurance retraite.

D'importants changements sont en revanche apportés à la gouvernance et au financement du dispositif. Auparavant confiée à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), la gestion du compte professionnel de prévention sera assurée par la branche « accidents du travail-maladies professionnelles » (AT-MP) de la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam). Surtout, le C3P était financé par un fonds dédié, alimenté par deux cotisations patronales, l'une acquittée par toutes les entreprises et l'autre uniquement par celles qui exposaient leurs salariés à des facteurs de pénibilité. Le compte professionnel de prévention sera dorénavant financé par la branche AT-MP, à qui le solde des ressources accumulées par le fonds jusqu'à aujourd'hui sera transféré. Cette réforme entrera en vigueur le 1er janvier prochain. L'ensemble des droits acquis par les quelque 800 000 salariés qui bénéficient aujourd'hui d'un C3P seront conservés.

L'Assemblée nationale a adopté une cinquantaine d'amendements sur ce texte, qui n'ont pas dénaturé son équilibre général. Plusieurs amendements précisant des dispositions des ordonnances méritent toutefois d'être signalés. La notion de garanties équivalentes apportées par un accord d'entreprise intervenant dans un domaine couvert par un accord de branche a été précisée ; les délais relatifs au nouvel accord de flexisécurité ont été sécurisés ; les règles de calcul de la subvention de l'employeur au CSE et les conditions de prise en charge financière des expertises ont été ajustées ; la justification de licenciements économiques à partir de difficultés artificielles, notamment comptables, a été interdite ; le contrôle d'un accord instituant une rupture conventionnelle collective par l'administration a été étendu aux mesures de reclassement et d'accompagnement des salariés.

Plusieurs amendements portant articles additionnels ont été adoptés, sur des sujets aussi divers que le calcul des indemnités de licenciement pour certains salariés dans les établissements financiers, la visite médicale obligatoire des salariés bénéficiant d'un suivi individuel renforcé avant leur départ en retraite, la limite d'âge des médecins travaillant à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ou encore les règles du dialogue social à la Caisse des dépôts et consignations.

Cette réforme reprend et approfondit des propositions défendues par la majorité sénatoriale ces dernières années : simplification des accords de flexisécurité, possibilité pour le juge judiciaire de moduler dans le temps l'effet de ses décisions, abrogation des contrats de génération, rationalisation des institutions représentatives du personnel mais également simplification du C3P. Dès lors, notre assemblée se doit de la soutenir.

En créant un choc de confiance, la réforme du code du travail va dans le bon sens. Elle a déjà eu un effet très favorable sur l'image de notre pays auprès des investisseurs étrangers. Si elle ne permettra pas à elle seule de faire disparaître le chômage de masse, elle contribuera indéniablement à créer un climat favorable à l'emploi : en économie comme dans d'autres domaines, la psychologie des acteurs est parfois aussi importante que les mesures concrètes.

Les entreprises ont surtout besoin de règles intelligibles et stables ; je forme le voeu que le Gouvernement ne vienne pas modifier une nouvelle fois les règles issues des ordonnances pendant le quinquennat : les employeurs ont plus que jamais besoin de stabilité juridique, après des années d'inflation et de bouleversements législatifs. Je me félicite qu'un comité d'évaluation des mesures prévues par les ordonnances ait été mis en place le mois dernier, et je souhaite que les futures modifications législatives se limitent à corriger les difficultés qu'il aura identifiées.

J'ai abordé mes travaux sur ce texte de ratification guidé par les mêmes principes que ceux qui avaient animé ma réflexion sur la loi d'habilitation l'été dernier, que l'on peut résumer en quatre points : simplification des normes, compétitivité de l'économie, prise en compte des spécificités des petites entreprises et protection des droits fondamentaux des salariés.

Mes amendements sont le reflet de cette philosophie. Ils s'inscrivent tous dans le strict cadre défini par la loi d'habilitation. Ils sont le fruit des auditions des partenaires sociaux que nous avons réalisées en commission et de celles des juristes et experts que j'ai entendus la semaine dernière.

La plupart des amendements apportent des modifications de forme aux dispositions issues des ordonnances ou corrigent des erreurs qui, en raison de la rapidité de leur processus d'élaboration, n'avaient pas été décelées jusqu'à présent. Toutefois, plusieurs amendements proposeront de revenir sur certains choix du Gouvernement, en dépit de la relation de confiance que j'ai établie avec la ministre. Que ce soit en matière de négociation collective ou de représentation du personnel, je suis en désaccord avec plusieurs des arbitrages rendus, qui entrent parfois en contradiction avec la position constante de notre assemblée. Je vous proposerai donc de rester fidèles à nos votes passés et d'adopter ce projet de loi de ratification assorti de mes amendements.