Intervention de Maryse Carrère

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur de la commission des lois, monsieur l’auteur de la proposition de loi, mes chers collègues, en 2007, dans le rapport pour « une Ve République plus démocratique », le comité de réflexion présidé par Édouard Balladur recommandait « que l’existence de ces études d’impact soit une condition de la recevabilité d’un projet de loi au Parlement, à charge pour le Conseil constitutionnel de vérifier […] que ce document satisfait aux exigences qu’une loi organique pourrait prévoir ».

Cette conception, très clairement énoncée, a guidé le pouvoir constituant en 2008 lors de la modification de l’article 39 de la Constitution, puis lors de l’adoption de la loi organique du 15 avril 2009.

Cela n’a pas empêché la pratique et la jurisprudence constitutionnelle de s’éloigner de l’esprit du texte de 2009. Dès les premières manifestations de cette dérive, le groupe du RDSE avait réagi en proposant de clarifier la rédaction de l’article 8 de la loi organique, afin que les dispositions de celle-ci ne puissent plus donner lieu à une interprétation trop restrictive, aboutissant au contrôle, minimal, de la simple existence d’une étude d’impact. Si le législateur avait fixé des critères, c’était pour que le Conseil constitutionnel en sanctionne le cas échéant le non-respect !

Le caractère imparfait des études d’impact est aujourd’hui largement reconnu, y compris par le Conseil d’État. Nous saluons donc l’initiative prise par nos collègues socialistes de remettre ce sujet à l’ordre du jour, ainsi que les améliorations apportées par le rapporteur, dans le prolongement des réflexions conduites par notre collègue François Pillet.

La généralisation des études d’impact à tous les projets de loi n’a pas produit les effets escomptés, à savoir l’amélioration de la qualité de la loi et la limitation de l’inflation normative, leur qualité étant trop aléatoire. Certains d’entre nous gardent le souvenir de l’étude fournie à l’appui de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, qui n’expliquait ni les calculs retenus, ni le détail des options possibles, ni les raisons pour lesquelles certains découpages avaient été préférés à d’autres.

Dans de nombreux cas, les études d’impact donnent l’impression d’être destinées à noyer leurs lecteurs sous des détails encyclopédiques, sans pour autant répondre à l’objectif fixé par la loi organique.

Soumettre aux parlementaires des études d’impact de qualité est également un enjeu en termes de rééquilibrage institutionnel, dans un contexte de marginalisation du Parlement. L’avenir du parlementarisme en France dépend de la possibilité, pour les membres de nos assemblées, de disposer de données agrégées pour formuler des propositions réalistes, en adéquation avec les attentes des citoyens exprimées sur le terrain.

C’était d’ailleurs l’esprit de l’amendement déposé par le président Requier visant à soumettre à l’exigence de la fourniture d’une étude d’impact non seulement les projets de loi, mais également les amendements substantiels déposés par le Gouvernement sur ses propres textes.