Intervention de Didier Mandelli

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la révision constitutionnelle de 2008 a introduit une nouvelle procédure législative à l’article 39 de la Constitution. Cette procédure, définie à l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, prévoit que les projets de loi soient accompagnés d’études d’impact. Ces études doivent être jointes aux projets de loi dès la transmission de ceux-ci au Conseil d’État ; elles sont déposées sur le bureau de la première assemblée saisie, en même temps que les projets de loi auxquels elles se rapportent.

Les études d’impact doivent servir à la fois deux objectifs : relever les effets de la législation en vigueur que l’on envisage de modifier, et anticiper les effets des modifications apportées par le projet de loi à cette législation. Pour être valables, elles doivent satisfaire à neuf obligations définies par la loi organique. Elles ont pour objets essentiels de répondre au problème de l’inflation législative, en faisant état des lois existantes, et d’anticiper les difficultés auxquelles sera confronté le législateur, notamment via l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus de la mise en œuvre des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques ou morales intéressées.

La proposition de loi de notre collègue Franck Montaugé vise à améliorer la qualité de ces études d’impact. Son article 1er tendait à prendre en compte de nouveaux indicateurs de richesse. L’article 2 prévoit que ces études soient réalisées par « des organismes publics, indépendants et pluralistes ».

Si cette proposition de loi répond à des objectifs louables, sa discussion intervient alors même que l’application de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 reste tout à fait partielle et insatisfaisante pour le Parlement.

En effet, les études d’impact n’ont que peu d’influence, ou pas d’influence du tout, sur le sort des projets de loi ; souvent réalisées rapidement, elles ne jouent pas pleinement leur rôle. La conférence des présidents n’a qu’un court délai de dix jours pour examiner l’étude d’impact et, quand bien même elle apparaîtrait incomplète, le Parlement n’a aucun pouvoir, à ce stade, pour demander le retrait du projet de loi auquel elle se rattache.

Cette situation a été clairement mise en évidence lors de l’examen du projet de loi NOTRe, en 2014. À l’unisson, plusieurs groupes politiques du Sénat avaient déploré les lacunes de l’étude d’impact accompagnant ce projet de loi. La conférence des présidents avait entériné ce constat et décidé de retirer le texte de l’ordre du jour. Malgré cette décision, le Conseil constitutionnel, saisi par le Premier ministre, avait jugé que le texte avait été présenté dans des conditions conformes à la loi organique, et s’était déclaré impuissant à juger la qualité de l’étude d’impact.

Il est évident qu’une modification de la loi organique s’impose, afin de rendre indispensable la réalisation d’une étude d’impact reposant sur des indicateurs précis, dont la qualité pourra être appréciée par le Conseil constitutionnel.

Au regard de ces critiques, la commission des lois a modifié en profondeur la proposition de loi, afin d’en faire un texte de simplification des normes.