Intervention de François-Noël Buffet

Comme chaque année à cette période, nous nous penchons sur les principales caractéristiques de l'application des lois que nous avons examinées au fond au cours de l'année parlementaire 2020-2021.

Cet exercice traditionnel vise à opérer une vérification approfondie de l'adéquation entre les mesures législatives et les mesures d'application que le Gouvernement a l'obligation de prendre. C'est aussi l'occasion de prendre un peu de recul sur les conditions souvent difficiles dans lesquelles le Parlement, et particulièrement notre commission, examine les textes. Cet exercice s'achèvera au début du mois de juillet par le débat sur l'application des lois, en présence du ministre chargé des relations avec le Parlement.

Au cours de l'année parlementaire 2020-2021, 24 des 51 lois promulguées ont été examinées au fond par la commission des lois, soit 47 % de l'ensemble des lois promulguées, hors traités et conventions internationales : c'est, cette année encore, le niveau le plus élevé de l'ensemble des commissions permanentes.

Ces 24 lois se répartissent en 17 projets de loi et 7 propositions de loi, dont seulement deux d'origine sénatoriale : la loi tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention et la loi visant à protéger les jeunes mineurs des crimes sexuels.

Parmi elles, 22 ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée, soit 91,7 % des textes. C'est la plus forte proportion de ces dix dernières années. Ces 22 projets et propositions de loi ont été examinés en 119 jours en moyenne, soit moins de quatre mois. Parmi eux, 7 textes ont été examinés en moins de trente jours, dont deux relatifs à la situation sanitaire, en six et huit jours.

Ce recours à la procédure accélérée, pourtant prévu dans la Constitution comme une exception au principe de la double lecture, nous impose des délais d'examen contraints et une lecture unique dans chaque chambre qui ne favorisent pas le travail approfondi. L'exception devient la règle.

Pour l'année parlementaire 2020-2021, on dénombre également pour la commission des lois trois lois conférant au Gouvernement dix habilitations à légiférer par voie d'ordonnances. Six habilitations ont été utilisées et ont donné lieu à la publication de vingt-sept ordonnances. C'est moins qu'en 2019-2020, année marquée, dans un contexte de crise sanitaire, par un recours massif aux ordonnances.

Mais, conformément à sa position traditionnelle, la commission des lois s'efforce soit de substituer aux habilitations demandées par le Gouvernement des modifications directes des dispositions législatives soit, à tout le moins, de les encadrer le plus strictement.

Au 31 mars 2022, sur ces 24 lois promulguées en 2020-2021, 17 étaient entièrement applicables - 8 d'application directe et 9 devenues pleinement applicables ; 7 lois appellent donc encore des mesures d'application.

Ce sont 46 des 136 mesures d'application prévues par ces 24 lois qui n'avaient pas été prises au 31 mars 2022, soit 34 %, alors même que, pour 22 de ces lois, le Gouvernement avait estimé nécessaire d'engager la procédure accélérée.

Outre ce taux de mise en application des lois de 66 % pour 2020-2021, nous pouvons retenir que l'inflation législative perdure, avec un taux multiplicateur de 2,2 puisque les 24 lois promulguées comportaient 445 articles, contre 202 articles au stade de leur dépôt.

Les demandes de rapport au Parlement restent peu suivies d'effet par le Gouvernement puisque seuls 9 des 18 rapports demandés ont été publiés dans les délais.

L'activité législative de notre commission s'est intensifiée : pour cette même période de référence, nous avons examiné 23 autres projets et propositions de loi qui, pour la plupart, ont été soit adoptés définitivement après le 30 septembre 2021 soit rejetés en séance publique, ou bien encore sont en instance d'examen à l'Assemblée nationale.

Conséquence de cette activité très soutenue, notre commission n'a pas été en mesure de se consacrer autant que pendant les périodes précédentes à ses travaux de contrôle. Seuls 6 rapports d'information ont été publiés par la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2020-2021, contre 11 en 2019-2020.

Je terminerai par quelques mots sur la loi du 2 août 2021 relative à la bioéthique. Notre collègue Muriel Jourda était l'un des quatre rapporteurs de ce projet de loi, qui a été examiné par une commission spéciale. Plusieurs dispositions de cette loi relèvent de la compétence de notre commission et portent notamment sur l'élargissement de l'assistance médicale à la procréation, le don d'organes ou l'accès à ses origines d'une personne conçue dans le cadre d'une assistance médicale à la procréation par recours à un tiers donneur. On retiendra que de nombreux dispositifs votés dans cette loi ne sont pas applicables au 31 mars 2022.

Je vous propose que Françoise Gatel et Philippe Bonnecarrère fassent un point plus détaillé de l'application de deux projets de loi dont ils étaient rapporteurs.