Intervention de Frédérique Puissat

En 2022, l'inflation devrait atteindre au moins 5,5 %, un niveau que la France n'avait pas enregistré depuis 1985. Nous avions collectivement fini par oublier les conséquences d'une forte inflation, mais celle-ci se rappelle brutalement aux Français, qui voient grimper en flèche le coût de la vie sur tous nos territoires.

Le projet de loi que nous examinons aujourd'hui a justement pour objet d'apporter une partie de la réponse des pouvoirs publics à une forte demande sociale, avec le « collectif budgétaire » examiné en parallèle par la commission des finances. Nous savons qu'il est très attendu par nos concitoyens. Or, en l'examinant en détail, il m'est apparu un peu paradoxal. En effet, à proprement parler, peu d'articles ont pour objet d'apporter une réponse concrète et immédiate à la situation de crise que nous connaissons.

La plupart des articles sont relatifs à la consommation et à la sécurisation de l'approvisionnement énergétique de la France, dont l'examen a été délégué au fond à nos collègues de la commission des affaires économiques et de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Je leur laisserai le soin de se prononcer sur l'intérêt de ces articles, mais ces derniers auraient sans doute pu trouver place dans un autre projet de loi, n'ayant qu'un lien indirect avec le pouvoir d'achat.

Même parmi les articles du titre Ier, éloquemment intitulé « Protection du niveau de vie des Français », peu remplissent réellement cet objet.

C'est incontestablement le cas de l'article 5, qui procède à une revalorisation anticipée de 4 %, à compter du 1er juillet, des pensions de retraite et de l'ensemble des allocations et prestations sociales indexées sur l'inflation, pour un coût estimé à 4,6 milliards d'euros pour la sécurité sociale et à 2 milliards d'euros pour l'État et les collectivités territoriales sur 2022 et 2023. Cette revalorisation ne sera pas cumulative, mais s'imputera, lors de la prochaine revalorisation annuelle des prestations concernées, sur le coefficient qui sera alors applicable. Il ne s'agit donc que d'une avance de trois, six ou neuf mois sur la revalorisation devant intervenir au 1er octobre 2022, au 1er janvier 2023 ou au 1er avril 2023. Dans le contexte actuel d'accélération de l'inflation, il s'agit de pallier le décalage temporel entre la variation des prix et l'ajustement automatique du montant des prestations afin de soutenir le niveau de vie des ménages, notamment des plus fragiles.

Il ne fait pas de doute que la situation économique que nous traversons justifie une intervention exceptionnelle, même si l'on pourrait s'interroger sur l'uniformité de la revalorisation proposée compte tenu des trajectoires divergentes des différentes prestations concernées et de l'objectif de valorisation du travail affiché par le projet de loi.

S'agissant du revenu de solidarité active (RSA), dont la revalorisation a été décidée sans concertation avec les départements, il serait logique que le surcoût lié à cette opération pour ces derniers - quelque 365 millions d'euros - soit compensé par l'État. Pour 2022, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement au projet de loi de finances rectificative (PLFR) en ce sens.

Concernant les pensions de retraite, je tiens à rappeler que les différentes mesures de décalage de la date de revalorisation, de sous-indexation et d'indexation différenciée selon le niveau de revenu mises en oeuvre entre 2018 et 2020 ont permis de dégager des économies importantes, de l'ordre de 7 milliards d'euros entre 2019 et 2022 au régime général, au prix d'une réduction du pouvoir d'achat des retraités. Ainsi, entre 2010 et 2021, les pensions du régime général et du régime de la fonction publique n'ont été revalorisées que de 8,6 % pour les pensions inférieures à 2 000 euros par mois et de 7,9 % pour les pensions supérieures à ce montant, tandis que les prix ont augmenté de 9,9 % sur cette période. La revalorisation anticipée des pensions, qui représente une dépense de 2,8 milliards d'euros pour le régime général pour un gain moyen brut de 32 euros par mois pour les pensionnés, ne suffira évidemment pas à compenser l'érosion du pouvoir d'achat des retraités au cours des dernières années.

L'article 2 s'inscrit lui aussi dans une démarche de gain rapide de pouvoir d'achat au travers d'un allégement bienvenu des cotisations sociales des travailleurs indépendants, dont les taux globaux de cotisation sont plus élevés que ceux des salariés à un niveau de revenu inférieur ou égal au SMIC. Le texte renforce la réduction des cotisations maladie et maternité dont bénéficient les travailleurs indépendants de façon à prévoir un taux nul pour les indépendants dont les revenus sont inférieurs au SMIC, ce qui correspond à un gain de l'ordre de 550 euros par an. En parallèle, les taux forfaitaires de cotisation des micro-entrepreneurs, qui dépendent de la nature de l'activité exercée, devraient être réduits de façon homogène. Contrairement aux travailleurs indépendants dits « classiques », l'ensemble des micro-entrepreneurs seront donc gagnants à l'opération, ce gain pouvant dépasser les 1 000 euros par an pour les micro-entrepreneurs aux revenus les plus élevés. La réduction des taux de cotisation, qui sera pérenne, s'appliquera aux cotisations dues au titre des périodes courant à compter du 1er janvier 2022 pour les travailleurs indépendants « classiques ». Ils n'en ressentiront toutefois les effets qu'à compter de janvier 2023, les échéanciers de paiement courant jusqu'à la fin de l'année leur ayant déjà été adressés sur la base des taux actuellement appliqués. Pour les micro-entrepreneurs, la mesure sera appliquée aux cotisations dues au titre des périodes courant à compter du 1er octobre 2022, pour des raisons liées à leur système de règlement libératoire des cotisations sociales à un rythme mensuel ou trimestriel. Je vous proposerai d'encadrer plus précisément le dispositif et d'en renforcer la sécurité juridique, mais également d'en garantir la pérennité, mise en doute par la rédaction actuelle du texte, et d'éviter l'augmentation des taux de cotisation des conjoints collaborateurs qui pourrait découler d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale.

On peut également considérer que l'objectif d'immédiateté du pouvoir d'achat est partagé par l'article 1er , qui crée une « prime de partage de la valeur », dans la lignée des « primes exceptionnelles de pouvoir d'achat » (PEPA) qui se sont succédé depuis 2019. Mais ce dispositif est plus ambigu.

D'un côté, il permet une distribution de primes aux salariés avant le 31 décembre 2023, quels que soient leurs revenus, dans des conditions socialement et fiscalement avantageuses, surtout pour les salariés dont la rémunération est inférieure à 3 SMIC. De l'autre, le triplement des plafonds de la prime, qui ne concernerait qu'une toute petite minorité de salariés, permet au Gouvernement de s'offrir une communication trompeuse sur le dos des entreprises, ce qui risque de créer beaucoup de déception quand les salariés découvriront le montant qui leur est distribué. Surtout, cet article propose d'instaurer, à partir de 2024, un dispositif pérenne dont le régime fiscal et social serait aligné sur celui de l'intéressement. J'estime que nous sortons de la réponse immédiate à apporter à nos concitoyens : avant d'adopter un tel dispositif, le Parlement doit disposer d'une étude précise des possibles effets pervers d'une telle pérennisation, en particulier sur le possible effet de substitution entre la prime, les salaires et l'intéressement. Je formulerai donc des propositions afin de bien recentrer la prime sur son objet.

En dehors de ces trois articles, toutes les autres mesures proposées par le projet de loi sortent plus ou moins du sujet de la protection immédiate du pouvoir d'achat des Français.

Ainsi, l'article 3 propose d'ajuster les règles d'intéressement en entreprise pour favoriser son développement, en particulier dans les petites et moyennes entreprises. Il prévoit d'étendre de trois à cinq ans la durée maximale des accords d'intéressement. Il donne la possibilité aux employeurs des entreprises de moins de 50 salariés d'instituer, sous conditions, un accord d'intéressement par décision unilatérale. Cette possibilité, déjà prévue pour les entreprises de moins de 11 salariés, permettrait de développer l'intéressement dans des entreprises où la négociation collective est peu structurée. Il est également proposé de simplifier les procédures de contrôle sur les accords d'intéressement.

Ces mesures paramétriques vont dans le bon sens, même si elles ne permettront pas à elle seules de développer l'intéressement dans les petites entreprises et de soutenir immédiatement le pouvoir d'achat.

Je vous proposerai de compléter cet article pour fixer à quatre mois la durée maximale de la procédure d'agrément des accords de branche d'intéressement, de participation ou instaurant un plan d'épargne salariale. Le délai, aujourd'hui fixé par décret à six mois sans que la loi ne fixe de limite, apparait trop long pour faciliter le déploiement rapide de l'intéressement dans les entreprises qui s'appuient sur les travaux des branches. Je vous inviterai également à ajouter le congé de paternité parmi les congés assimilés à du temps de présence en entreprise pour le calcul de l'intéressement.

Le projet de loi tente par ailleurs de répondre à la problématique des bas salaires. Au 1er août, le SMIC connaîtra sa quatrième revalorisation en un an et aura ainsi augmenté de près de 8 % sur cette période, soit plus de 124 euros brut mensuels. Dans ce contexte, de nombreuses branches professionnelles présentent des grilles de minima salariaux dont les plus bas échelons sont dépassés par le SMIC.

Afin d'éviter un tassement des rémunérations au niveau du SMIC, l'article 4 entend inciter les partenaires sociaux à se saisir de la question par le biais du processus de restructuration des branches professionnelles. Il précise pour ce faire qu'un nombre insuffisant d'accords assurant un salaire minimum de branche au moins égal au SMIC peut caractériser une trop faible activité conventionnelle dans la branche considérée, ce critère pouvant être pris en compte par le ministre du travail pour engager une procédure de fusion de branches.

Cette mesure est loin de répondre à l'enjeu du pouvoir d'achat des salariés. La relance du chantier de la restructuration des branches est une mesure structurelle qui doit engager toutes les parties prenantes, non un outil conjoncturel. Par ailleurs, les partenaires sociaux d'une branche éprouvant des difficultés structurelles à négocier sur les salaires ne seront probablement pas sensibles à une incitation aussi indirecte.

Au demeurant, ce mécanisme ne concernerait que des situations marginales : seules 2 branches sur les 171 suivies par la direction générale du travail (DGT) présentent des minima inférieurs au SMIC depuis plus de dix-huit mois ! Au total, ce dispositif apparaît essentiellement comme une mesure cosmétique destinée à démontrer l'engagement du Gouvernement en matière de salaires.

Quant à la réduction de 90 à 45 jours du délai dont dispose la partie patronale pour ouvrir des négociations lorsque les minima d'une branche ont été rattrapés par le SMIC, elle n'aurait pas d'incidence dans les branches qui négocient régulièrement et risquerait, dans les branches moins actives, de compromettre les chances des partenaires sociaux de parvenir à des accords et d'amoindrir l'ambition de ces derniers.

C'est pourquoi, je vous proposerai de supprimer cet article. Il serait en revanche opportun de prévoir, lorsque plusieurs revalorisations du SMIC interviennent dans l'année, une adaptation des délais pour l'entrée en vigueur et l'extension des avenants aux conventions collectives portant exclusivement sur les salaires.

Par ailleurs, l'article 15, qui se rattache aux mesures relatives à l'énergie, prévoit que les salariés licenciés en raison de la fermeture des centrales à charbon puissent être de nouveau embauchés par leur entreprise, afin d'assurer la reprise temporaire de l'activité des centrales, face aux tensions d'approvisionnement en électricité.

Seraient concernés des salariés ou anciens salariés embauchés pour assurer la reprise d'activité de la centrale de Saint-Avold, exploitée par Gazel Énergie. Cette entreprise ayant licencié ses salariés et conclu un plan de sauvegarde de l'emploi, le recrutement de salariés pour assurer le fonctionnement de sa centrale l'hiver prochain ne peut s'appuyer que sur un cadre dérogatoire du droit commun. À cette fin, l'article 15 prévoit que l'employeur pourra recruter ses anciens salariés actuellement en congé de reclassement dans le cadre de contrats à durée déterminée (CDD) ou de contrats de mission pour une durée maximale de trente-six mois, jusqu'au 31 décembre 2023. Il pourra également, sur la même période, conclure des CDD ou des contrats de mission avec des personnes qui ne travaillaient pas dans l'entreprise.

Le dispositif proposé me semble adapté à la situation, la reprise temporaire de l'activité de certaines centrales à charbon étant nécessaire pour assurer la souveraineté énergétique de notre pays. S'il crée un cadre dérogatoire au droit commun du travail, cet article apporte des garanties suffisantes pour protéger les salariés et l'employeur concernés. Je vous proposerai donc de l'adopter.

Ce projet de loi sert par ailleurs de véhicule à plusieurs dispositions visant à remédier à certaines situations inéquitables.

Tel est le cas de l'article 5 bis, inséré en séance publique par l'Assemblée nationale, qui vient clore le long débat, dont nous connaissons bien les enjeux, sur la déconjugalisation de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). La demande de supprimer la prise en compte des ressources du conjoint pour l'attribution et le calcul du montant de l'AAH, qui se manifeste avec insistance depuis plusieurs années, traduit une aspiration grandissante à l'autonomie financière au sein du couple et a mis en lumière la situation particulièrement sensible des femmes en situation de handicap. Elle a donné lieu à de multiples initiatives parlementaires qui n'ont pas abouti en raison de l'opposition du Gouvernement. Je salue ici l'engagement de notre collègue Philippe Mouiller qui, à la suite d'une pétition ayant réuni près de 100 000 signatures sur la plateforme du Sénat, a largement contribué aux travaux précurseurs de notre assemblée sur ce sujet.

À la suite d'un engagement présidentiel lors de la dernière campagne électorale, le Gouvernement a finalement fait évoluer sa position et accepté le principe de la déconjugalisation. Dans ce contexte, l'article 5 bis est le fruit d'un consensus politique reposant notamment sur la prise en compte de deux exigences.

D'une part, une date d'entrée en vigueur la plus précoce possible : celle-ci sera fixée par décret au plus tard le 1er octobre 2023. Si cette date peut sembler éloignée, ce délai paraît nécessaire compte tenu des difficultés techniques que soulève la mise en oeuvre de cette réforme.

D'autre part, la neutralisation des effets de cette mesure pour les « perdants », qui pourraient être plus de 44 000. Un mécanisme transitoire, comparable à celui qu'avait imaginé notre commission, prévoit ainsi que toute personne bénéficiant de l'AAH à la date d'entrée en vigueur de la réforme pourra continuer à en bénéficier sous sa forme « conjugalisée » jusqu'à l'expiration de ses droits à l'allocation, si cette modalité lui est plus favorable. Ce mécanisme paraît répondre aux préoccupations du Sénat sur le sort des éventuels perdants, même si des garanties doivent encore être apportées sur ses modalités d'application qui seront précisées par décret.

Nous pouvons nous féliciter que soit enfin reconnue, au travers de cette mesure, la nature de prestation de compensation de l'éloignement de l'emploi, distincte d'un minimum social, de l'AAH. Il se peut néanmoins que cette réforme en appelle d'autres, car, à l'évidence, toutes les conséquences de ce changement de logique n'ont pas encore été tirées.

L'article 5 ter, quant à lui, vise à sécuriser juridiquement la situation des retraités exerçant un mandat électoral local, qui, aux termes de la loi, ne peuvent bénéficier des minima de pension et des majorations de réversion des régimes alignés, à défaut de satisfaire à la condition de liquidation de l'ensemble de leurs pensions de retraite. En effet, même s'ils sont déjà retraités, la lettre interministérielle du 8 juillet 1996 prévoit que les cotisations versées au titre de leurs indemnités de fonction leur permettent de constituer des droits à pension supplémentaires auprès de l'Ircantec, ce qui, du reste, entre en contradiction avec les dispositions législatives qui prévoient, depuis la réforme Touraine de 2014, que la reprise d'une activité après la liquidation d'une pension de retraite de base n'ouvre droit à aucun avantage de vieillesse auprès d'aucun régime de base ou complémentaire. Une lettre interministérielle du 25 mars 2022 invite les caisses de retraite à ne pas prendre en compte les droits ainsi constitués auprès de l'Ircantec pour l'attribution des minima de pension, mais ce dispositif nécessitait une régularisation législative. C'est tout le sens de cet article, inséré par l'Assemblée nationale sur l'initiative du président André Chassaigne. Je vous proposerai d'en profiter pour donner une base légale à la lettre interministérielle du 8 juillet 1996.

Enfin, je formulerai des propositions destinées à compléter et à enrichir ce texte afin qu'il remplisse véritablement son objet.

Je pense au régime social des heures supplémentaires, qu'il convient de réviser afin de permettre réellement aux salariés qui veulent travailler davantage de bénéficier d'un supplément de rémunération. Je pense également au déblocage exceptionnel de l'épargne salariale. L'amendement que je vous proposerai permettra aux salariés de demander, jusqu'au 31 décembre 2022, le déblocage des sommes placées sur un plan d'épargne entreprise (PEE), dans la limite de 10 000 euros, pour l'achat de biens ou la fourniture de services. Ce dispositif apportera un soutien immédiat aux salariés dont les revenus sont insuffisants face à la hausse des prix. Je pense enfin aux règles encadrant l'utilisation des titres-restaurant, que je propose d'assouplir à titre exceptionnel pour permettre l'achat de tout produit alimentaire, qu'il soit ou non directement consommable. Dans le même esprit, les propositions de rehausser le plafond journalier d'utilisation des titres-restaurant et de revaloriser le plafond d'exonération de la participation de l'employeur, si elles ne relèvent pas de ce texte, me semblent aller dans le bon sens.

Vous l'avez compris, j'ai souhaité aborder ce texte un peu fourre-tout de façon à la fois constructive et critique. L'ensemble de mes propositions, que je vous détaillerai tout à l'heure, ont pour objet de ramener ce projet de loi à ce qui devrait être sa principale - sinon sa seule - vocation : apporter une réponse immédiate et concrète aux difficultés de nos concitoyens face à l'inflation, tout en privilégiant à cette fin la valorisation du travail.

Pour conclure, il m'appartient de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités en application de l'article 45 de la Constitution.

Pour les dispositions relevant du champ de compétence de notre commission, je considère qu'il comprend des dispositions relatives au régime fiscal et social de la rémunération et des accessoires de rémunération des salariés ; au régime social des revenus des travailleurs indépendants ; au régime juridique de l'intéressement ; à la négociation collective en matière de salaires et d'accessoires de rémunération ; au calendrier de revalorisation des prestations sociales ; et aux conditions d'emploi des salariés embauchés pour assurer la reprise temporaire d'activité des installations de production d'électricité à partir de combustibles fossiles face aux menaces pesant sur la sécurité d'approvisionnement énergétique.

En revanche, j'estime que ne présenteraient pas de lien, même indirect, avec le texte déposé des amendements relatifs à la fiscalité - entreprises, carburants et énergie, successions et donations, pensions, crédits d'impôt, taux réduits de TVA, etc.- ; au droit du travail, hors rémunérations et intéressement, et de la protection sociale, hors revalorisation des prestations ; et au régime fiscal et social de la rémunération des agents publics.

Il en est ainsi décidé.