Intervention de Philippe Tabarot

J'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui le rapport pour avis sur les crédits relatifs aux transports ferroviaires, fluviaux et maritimes.

Le volet transport du PLF pour 2023 s'inscrit dans le contexte particulier de la crise énergétique, liée au conflit russo-ukrainien, et de la pression inflationniste, deux facteurs qui pèsent actuellement sur les dépenses des secteurs ferroviaire, fluvial et maritime, alors qu'ils sont confrontés à des besoins importants en matière d'investissement.

Je vais sans plus attendre vous présenter les quatre volets autour desquels s'articule mon rapport.

Je commencerai par le financement des infrastructures de transport via l'Agence de financement des infrastructures de France (Afitf).

Le PLF pour 2023 prévoit une augmentation sensible des recettes, et donc des dépenses, de l'Agence de financement des infrastructures de France, avec une enveloppe de 3,8 milliards d'euros, un montant jusqu'à présent inégalé pour cet acteur. Cette enveloppe respecte et même dépasse la trajectoire définie par la loi d'orientation des mobilités (LOM), puisqu'elle inclut des projets dont le financement n'était pas prévu dans cette trajectoire, ainsi que 500 millions d'euros du plan de relance et 150 millions d'euros pour anticiper les besoins complémentaires qui seront identifiés par le Conseil d'orientation des infrastructures (COI).

Pour autant, rien n'assure que la totalité de ces 3,8 milliards d'euros sera effectivement consommée. Nos collègues rapporteurs de la commission des finances ont très justement souligné dans leur rapport que le budget voté initialement était régulièrement sous-exécuté. En 2022 par exemple, 210 des 830 millions d'euros prévus au titre du plan de relance n'ont pas été versés. En outre, certaines ressources sont particulièrement incertaines, à l'image des amendes radar, dont l'Afitf figure au dernier rang de priorité sur la liste des bénéficiaires. Ce contexte rend donc impératif de sécuriser le modèle de financement de l'agence. Les travaux du Conseil d'orientation des infrastructures et la révision à venir de la trajectoire de la LOM pourraient utilement nourrir des propositions sur ce point, sans pour autant que cela exonère le Gouvernement et le Parlement de leurs responsabilités.

Un besoin de visibilité et de pérennité de ses ressources pour l'agence s'applique d'ailleurs en matière de gouvernance et la nomination d'un nouveau président du conseil d'administration, qui, je l'espère, assurera l'ensemble de son mandat, est une urgence.

En ce qui concerne le transport ferroviaire, si la trajectoire est positive, elle reste très insuffisante pour atteindre nos objectifs.

Comme de nombreux autres secteurs cette année, celui du transport ferroviaire doit faire face à d'importantes difficultés que le PLF pour 2023, dans la version qui nous a été transmise par l'Assemblée nationale, ne permet pas de compenser, loin de là.

Je vous propose d'abord d'évoquer la question des moyens consacrés au réseau ferroviaire, à la fois à son entretien et à sa modernisation.

Le nouveau contrat de performance entre SNCF Réseau et l'État, sur lequel nous avons eu l'occasion à plusieurs reprises d'alerter le Gouvernement pour pointer ses insuffisances prévoit d'allouer environ 2,9 milliards d'euros à la régénération du réseau ferroviaire. Il est important de souligner que cette enveloppe n'est pas financée, comme dans d'autres pays, par des crédits budgétaires à strictement parler, mais par les fonds propres de SNCF Réseau, et en grande majorité par le produit des péages ferroviaires - péages dont le niveau, je me dois de vous le rappeler, est le plus élevé d'Europe.

Tous les acteurs s'accordent à dire que ces 2,9 milliards d'euros sont insuffisants, ne serait-ce que pour enrayer la spirale de dégradation de notre réseau ferroviaire. D'après l'Autorité de régulation des transports (ART) en effet, l'état du réseau, et notamment du réseau structurant, est particulièrement préoccupant. La moyenne, sur l'ensemble du réseau, de l'indice de consistance de la voie (ICV), qui traduit l'âge moyen du réseau, s'élève à 45, alors même que l'ICV « cible » défini par SNCF Réseau comme permettant d'assurer la pérennité du patrimoine s'établit à 55.

Dans ces conditions, la trajectoire d'investissements prévue par le contrat de performance devrait conduire d'ici à 2040, comme nous l'avions déjà relevé lorsque nous avions conduit un cycle d'auditions sur le sujet il y a quelques mois, à un vieillissement du réseau et à une augmentation significative des ralentissements sur le réseau structurant classique.

La situation est d'autant plus alarmante que le contexte actuel d'augmentation des coûts de l'énergie et des matières premières conduit SNCF Réseau à intégrer un surcoût en année pleine de l'ordre de 500 millions d'euros. Faute de moyens supplémentaires, cette situation laisse à penser que le périmètre des investissements en matière de régénération et d'entretien du réseau pourrait être revu à la baisse.

Le ministre chargé des transports a évoqué devant nous une enveloppe de 150 millions d'euros de crédits supplémentaires pour l'an prochain, qui, d'après ce que nous en avons compris, pourraient être en majorité alloués au transport ferroviaire. Pour autant, 850 millions d'euros supplémentaires seraient nécessaires pour atteindre le milliard d'euros identifié par de nombreux acteurs du secteur, comme étant nécessaire pour maintenir le réseau en état. C'est d'ailleurs le diagnostic d'Hervé Maurey et Stéphane Sautarel dans leur rapport Situation de la SNCF et ses perspectives.

Compte tenu des contraintes budgétaires que vous connaissez, je vous proposerai un amendement visant à allouer non pas 850 millions d'euros, même si ce n'est pas l'envie qui m'en manquait, mais 150 millions d'euros supplémentaires à la régénération du réseau. Cette somme est plus cohérente avec l'état de nos finances publiques. Elle s'ajouterait aux 150 millions supplémentaires débloqués par l'État. Ces montants sont considérables, j'en ai bien conscience, mais comme pour tous les investissements d'infrastructures, ce que nous n'injectons pas dans le réseau aujourd'hui nous coûtera bien plus cher dans cinq ou dix ans. Je préfère que l'on investisse dans le réseau plutôt que l'on prenne des mesurettes à court terme, notamment en faveur des énergies fossiles, qui ne permettront pas d'assurer une transition que nous appelons de nos voeux. Au-delà du seul investissement, c'est toute la trajectoire définie par le contrat de performance qu'il faut revoir.

Cela m'amène à mon deuxième point : le PLF pour 2023, au même titre que le contrat de performance d'ailleurs, ne fixe aucun cap en matière de modernisation du réseau.

Dans les faits, cela se traduit par l'énorme retard accumulé par la France dans le déploiement de deux principaux projets de modernisation du réseau ferroviaire, que sont le système européen de gestion de trafic des trains (ERTMS - European Rail Traffic Management System) et la Commande centralisée du réseau (CCR).

Concernant l'ERTMS, qui permet de réduire l'espacement entre deux trains, et donc d'augmenter la capacité des infrastructures, et d'améliorer l'interopérabilité du réseau à l'échelle européenne, il ne sera déployé qu'à un tiers de l'objectif fixé par le droit européen en 2030.

S'agissant de la CCR, qui consiste à regrouper l'essentiel des 2 200 postes d'aiguillage en une quinzaine de grands centres de gestion de la circulation ferroviaire, la situation est encore pire. D'après l'ART, l'achèvement du déploiement de la CCR en France dans les conditions actuelles n'apparaît pas possible avant 2070 ! Le retard pris par rapport aux autres États européens est considérable. À titre d'illustration, les réseaux suisse, allemand et italien sont aujourd'hui respectivement équipés à 100 %, 90 % et 70 %. Notre système ferroviaire pâtit de cette absence de vision stratégique pour notre réseau. Au-delà du seul réseau, c'est toute la filière industrielle ferroviaire française, pourtant l'une des meilleures au monde, qui s'en trouve menacée. Les retards pris dans le déploiement de la CCR et de l'ERTMS ne sont d'ailleurs pas les seuls « angles morts » du programme de modernisation. La Fédération des industries ferroviaires m'a alerté sur le besoin de soutenir les investissements pour assurer la cybersécurité du système ferroviaire, à la fois pour le transport de voyageurs et pour le transport de marchandises.

La situation des entreprises de transport ferroviaire mérite également toute notre attention. Le constat est, là encore, alarmant.

S'agissant du fret ferroviaire, le surcoût énergétique des entreprises ferroviaires est estimé à 193 millions, dont 172 millions d'euros liés à la seule augmentation des coûts de l'électricité et 21 millions liés à la hausse des coûts du carburant. Alors que le secteur du fret ferroviaire semblait enfin voir sa part modale augmenter, sous l'effet notamment, et il faut le saluer, du plan de relance - celui-ci a fonctionné, car les mesures ont émané du secteur et n'ont pas été dictées par le Gouvernement -, nous nous retrouvons dans une situation tout à fait invraisemblable dans laquelle une locomotive diesel devient presque plus compétitive qu'un train électrique.

S'agissant du transport de voyageurs, les opérateurs font là aussi face à d'importants surcoûts, les coûts de l'énergie représentant en moyenne 10 % des coûts d'exploitation. Pour ce qui concerne les transports organisés par la puissance publique, et compte tenu des mécanismes d'indexation sur les prix de l'énergie, ces surcoûts se répercutent sur les autorités organisatrices de la mobilité, qui se trouvent actuellement dans une situation catastrophique ; c'est ce que m'a confirmé la présidente d'Île-de-France Mobilités que j'ai entendue sur ce sujet. Les AOM doivent aujourd'hui faire un choix cornélien : diminuer l'offre de transport, en totale contradiction avec nos objectifs de report modal, ou augmenter le prix des billets, alors même que le pouvoir d'achat est déjà lourdement pénalisé. C'est ce qui nous a conduits la semaine dernière, avec mon collègue rapporteur Hervé Gillé, à vous présenter un amendement visant à réduire le taux de TVA, pour les deux années à venir, sur les transports du quotidien, routiers, guidés et ferroviaires. Je me réjouis donc que cet amendement ait été adopté avant-hier !

Enfin, avant d'évoquer le mode fluvial, je souhaiterais vous indiquer que je vous proposerai, encore en lien avec mon collègue Hervé Gillé, et comme l'an dernier, un amendement visant à permettre à l'ART de fonctionner dans de bonnes conditions, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. En effet, le régulateur a vu ses missions croître, les moyens humains ont suivi, mais pas le budget, l'obligeant à ponctionner son fonds de roulement. Il est important de donner à l'ART les moyens d'exercer en toute indépendance ses missions indispensables au bon déroulement de l'ouverture à la concurrence et de ne pas craindre d'aller au contentieux quand cela est nécessaire. Le transport fluvial est un secteur résilient, mais qui nécessite un soutien renforcé de la part de l'État dans le contexte actuel.

L'année 2022 semble marquer une reprise de fond pour l'activité du transport fluvial, malgré des résultats différenciés selon les secteurs.

S'agissant du fret, après un repli lié à la crise sanitaire en 2020, l'activité a renoué avec la croissance, malgré le recul de la production céréalière : le fret a augmenté de 12,5 % en tonnes-kilomètres en 2021, hors filière agricole. La reprise semble toutefois encore fragile, compte tenu de l'instabilité des marchés. Le fret a également souffert de la hausse du prix de l'énergie : selon Entreprises fluviales de France (E2F), depuis mars 2022, le surcoût lié au carburant pour les entreprises fluviales est de l'ordre de 100 millions d'euros soit 10 % du chiffre d'affaires du secteur. En dépit de ces difficultés, le transport fluvial a toutefois bénéficié de peu de soutien sectoriel...

S'agissant du tourisme fluvial, si l'activité a été plus dynamique en 2022 qu'en 2021, la fréquentation demeure inférieure de 70 % à celle constatée en 2019, qui constitue une année de référence. Certains secteurs sont particulièrement touchés, comme les croisières avec hébergement.

Un mot également sur la situation de Voies navigables de France (VNF) : le budget de l'établissement ayant été affecté par la baisse de l'activité fluviale puis par le contexte inflationniste, sa trajectoire de recettes risque de connaître un décalage l'année prochaine par rapport aux prévisions du contrat d'objectifs et de performance (COP), qui s'établissaient à 442,5 millions d'euros. Il en est de même de la trajectoire d'investissement de l'établissement dans le réseau fluvial, qui serait inférieure de plus de 60 millions d'euros aux prévisions du COP pour l'année prochaine, selon le cadrage budgétaire provisoire pour 2023 qui nous a été transmis. Peut-être sera-t-il donc nécessaire, à l'occasion de la révision du COP prévue l'année prochaine, de réajuster la trajectoire financière de l'établissement.

Surtout, comme l'année précédente, je m'inquiète de la trajectoire d'emplois de VNF : après une baisse de 30 équivalents temps plein (ETP) en 2022, de 99 ETP en 2021 et de 90 ETP en 2020, l'établissement s'apprête à subir une nouvelle baisse de 60 ETP en 2023. La modernisation des méthodes de travail de VNF devrait permettre, à horizon 2028, d'absorber ces baisses d'effectifs. Toutefois, la courbe de la trajectoire ne me semble pas soutenable, dans la mesure où les équipements qui permettront de réaliser des gains de productivité ne seront mis en service qu'en 2025-2026. VNF est obligé de recourir à des intérimaires qui coûtent plus cher. En attendant ce cap, il importe de garantir à cet opérateur des moyens humains suffisants, si on veut lui permettre de respecter les objectifs ambitieux qui lui sont fixés par le COP, notamment en matière de qualité de service et de fiabilité du réseau fluvial. Dans cette optique, je vous proposerai un amendement pour maintenir un plafond d'emplois stable pour VNF en 2023 par rapport à 2022.

Par ailleurs, dans un souci de soutenir la compétitivité des entreprises fluviales et le verdissement de leur flotte, je rappelle que je vous ai proposé, mercredi dernier, deux amendements : d'une part, un amendement visant à doubler le plafond d'exonération des plus-values sur la cession de bateaux de la navigation intérieure, qui n'a malheureusement pas passé le cap de la séance publique, et, d'autre part, un amendement visant à étaler sur quinze ans l'intégration fiscale de la revalorisation des actifs financiers des entreprises fluviales, afin de renforcer leur solidité financière. Ce dernier amendement a été adopté en séance publique, ce dont je me réjouis.

J'en viens enfin au transport maritime.

Il faut renforcer les moyens pour accompagner le secteur dans la transition énergétique et écologique. Comme les autres secteurs, le transport maritime a été marqué en 2022 par des fluctuations internationales liées notamment à la guerre en Ukraine. La hausse des prix de l'énergie a également pesé sur le secteur : le prix des combustibles marins a crû de 65 % entre janvier et juin 2022, avant un retour à son niveau de début d'année. Les segments du trafic maritime ont été affectés de manière très différenciée : si le trafic des conteneurs affiche toujours une dynamique positive, comme en 2021, l'année 2022 a été plus difficile pour le vrac liquide ainsi que pour les activités de croisières et les ferries.

Globalement, le PLF pour 2023 s'inscrit dans la continuité de la loi de finances initiale pour 2022 s'agissant du transport maritime avec un maintien des efforts en faveur de la compétitivité du secteur avec en particulier deux dispositifs phares. D'une part, le net wage, qui permet aux entreprises d'armement maritime effectuant du transport de passagers à l'international de bénéficier d'exonérations de cotisations patronales. Ce dispositif est applicable pour trois ans (2022-2024) et permettra aux compagnies de ferries concernées de bénéficier de plus de 12 millions d'euros d'exonérations en 2023. Et d'autre part, les exonérations de cotisations patronales applicables aux armateurs de la flotte de commerce, qui s'élèveront à 67 millions d'euros en 2023.

Je souhaite achever ce propos en évoquant les enjeux de verdissement du transport maritime. Le transport maritime représente près de 3 % des émissions de gaz à effet de serre mondiales. Face à la demande croissante en transport maritime, ce taux pourrait atteindre 90 à 130 % de son niveau de 2008 d'ici à 2050 en l'absence de nouvelles politiques de réduction des émissions. Dans ce contexte, l'Organisation maritime internationale a fixé un objectif de neutralité carbone pour le transport maritime d'ici 2050.

Or, face à cet enjeu croissant, les efforts pour soutenir les armateurs dans la transition écologique apparaissent encore notoirement insuffisants dans notre pays.

Premièrement, le plan de relance avait prévu 175 millions d'euros pour le verdissement des ports sur deux ans, soit un montant très inférieur aux recommandations de la mission d'information sénatoriale sur la gouvernance et la performance des ports maritimes de 2020, qui proposait une trajectoire d'investissement de 5 milliards d'euros sur 10 ans, rien que pour développer les infrastructures de report modal. En outre, 25 millions d'euros étaient prévus pour le verdissement des navires, mais ces crédits sont uniquement destinés à la flotte de contrôle et de balisage de l'État et ne profitent donc pas aux armateurs.

Deuxièmement, les crédits du plan de relance sont désormais presque intégralement consommés et les acteurs sont donc dans l'incertitude sur la suite. Le Gouvernement vient d'annoncer début novembre un plan France Mer 2030, avec notamment la mise en place d'un fonds d'investissement dédié à l'innovation en matière de transition écologique des navires d'ici la fin du quinquennat qui serait doté de 300 millions d'euros, mais celui-ci ne semble pas pris en compte dans le présent projet de loi de finances.

Enfin, et en définitive, à l'heure actuelle, le seul outil à disposition des armateurs pour verdir leur flotte est le suramortissement vert, qui leur permet de bénéficier d'une déduction fiscale sur l'acquisition d'équipements de propulsion décarbonés. Or, comme vous le savez, ce dispositif a été faiblement utilisé jusqu'à aujourd'hui. Nous en avons revu les paramètres l'année dernière, dans le cadre de l'examen du PLF pour 2022, afin de le rendre plus accessible et plus opérationnel. Les armateurs ont toutefois besoin de temps pour se l'approprier, car le renouvellement de leur flotte dépend de nombreuses contraintes, telles que la disponibilité des financements, le calendrier des chantiers navals ou encore le coût des combustibles... Or, le dispositif n'est pour l'heure applicable que jusqu'en 2024.

Afin de donner plus de visibilité aux armateurs, je vous ai donc proposé la semaine dernière un amendement visant à en prolonger l'application jusqu'en 2026.

En outre, le suramortissement vert comporte encore des angles morts : les navires neufs ne peuvent par exemple pas bénéficier de la déduction fiscale portant sur les équipements véliques destinés à compléter la propulsion principale d'un navire ni de la déduction fiscale concernant l'acquisition d'équipements permettant l'alimentation électrique des navires durant les escales. Je vous ai donc proposé un amendement la semaine dernière visant à remédier à cette anomalie.

Ces deux amendements ont été adoptés en séance publique, ce dont nous pouvons nous féliciter.

Sous le bénéfice des observations que j'ai partagées avec vous et des amendements que je vous soumets, je vous propose d'émettre un avis de sagesse à l'adoption des crédits relatifs aux transports ferroviaires, fluviaux et maritimes.