Intervention de Michel Mercier

Ce consensus rejoint celui qui avait été observé il y a quelques semaines à l’Assemblée nationale.

De l’accord sur les objectifs à l’accord sur les modalités, il y a un pas à franchir, ce dont je ne mésestime ni l’importance ni la difficulté ; c’est tout l’enjeu de la discussion qui s’ouvre.

Concernant les trois sujets qui vous sont soumis, et à la lumière des travaux de l’Assemblée nationale, le consensus est à portée de main pour deux d’entre eux, mais, à l’évidence, un plus grand chemin reste à parcourir pour le troisième, et je souhaite m’en expliquer rapidement.

Vos commissions ont, en premier lieu, pleinement approuvé la création des lois-cadres d’équilibre des finances publiques. Je m’en félicite, car, comme l’a souligné M. le rapporteur pour avis Alain Vasselle, elles constituent le cœur de ce texte et seront l’outil essentiel pour définir et réaliser la trajectoire de retour à l’équilibre de nos comptes publics.

Par rapport aux lois de programmation issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, elles présenteront la caractéristique de s’imposer, du moins dans certaines de leurs dispositions, aux lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale annuelles. Tel sera notamment le cas du maximum de dépenses et du minimum de mesures nouvelles en recettes.

J’insiste sur le fait que la période couverte par ces lois-cadres sera, selon la rédaction issue de l’Assemblée nationale, de trois ans au moins : c’est une durée minimale qui ne fait nullement obstacle au vote d’une seule loi-cadre sur l’ensemble d’une législature.

Sur l’initiative de l’Assemblée nationale, le texte prévoit expressément une obligation de rattrapage. Les écarts constatés lors de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale devront être compensés d’une année sur l’autre.

Les députés ont également précisé qu’une loi-cadre pourrait être modifiée en cours d’exécution pour s’adapter à l’évolution de la conjoncture économique, selon des modalités à prévoir dans la loi organique.

Ils ont enfin souhaité que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale soient désormais soumises de plein droit au Conseil constitutionnel, afin que celui-ci puisse examiner leur conformité à la loi-cadre, qui, elle-même, aura fait l’objet d’un contrôle de plein droit.

Certes, cette solution est complexe dans la mesure où elle fait coexister, pour les lois financières annuelles, un contrôle systématique par rapport aux lois-cadres et un contrôle sur saisine par rapport aux autres éléments du bloc de constitutionnalité, mais elle présente le mérite de garantir un contrôle constitutionnel complet et d’assurer ainsi la crédibilité de notre démarche visant à parvenir à un retour à l’équilibre.

Sur l’ensemble de ces sujets, et sous réserve des diverses améliorations que vous aurez à cœur de leur apporter, comme l’ont montré les travaux de vos commissions, un point d’accord paraît pouvoir être trouvé avec le Sénat.

Il en va de même, en deuxième lieu, pour les dispositions du texte qui confèrent une valeur constitutionnelle à l’information du Parlement sur les orientations du programme de stabilité européen.

Poursuivant l’engagement pris dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, le texte prévoit que le projet de programme de stabilité sera obligatoirement adressé aux assemblées avant sa transmission aux institutions de l’Union européenne.

Le texte soumis à votre examen a été complété, afin de permettre aux assemblées un examen approfondi du projet de programme, qui sera transmis au moins deux semaines avant qu’il ne soit adressé aux instances communautaires.

Le projet sera également soumis à l’examen d’une commission permanente et pourra faire l’objet, à la demande du Gouvernement ou d’un groupe parlementaire, d’un débat en séance. Il ferait alors l’objet d’un vote, sans que ce dernier puisse engager la responsabilité du Gouvernement.

Cette consécration constitutionnelle est primordiale, car le Parlement doit pouvoir être informé et formuler un avis sur des choix qui, comme chacun sait, engagent nos orientations budgétaires.

Je me réjouis donc que ce sujet fasse également l’objet d’un accord largement partagé par l’ensemble des sénateurs, quelles que soient les travées sur lesquelles ils siègent. Outre diverses améliorations rédactionnelles, plusieurs amendements prévoient que l’ensemble des commissions permanentes puissent émettre un avis sur ce programme ou encore que celui-ci puisse donner lieu au vote d’une résolution ; le Gouvernement ne sera pas fermé à la discussion en la matière.

En troisième et dernier lieu, le texte introduit une nouveauté majeure, en réservant au domaine des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale un monopole pour ce qui relève de la fiscalité et des principes fondamentaux concernant les ressources de la sécurité sociale, et ce afin d’assurer la cohérence de notre stratégie en matière de prélèvements obligatoires.

Depuis le début de la discussion parlementaire, c’est le point qui suscite le plus de débats, non pas tant dans son principe qu’au regard de ses conséquences.

Il a d’abord été critiqué sous l’angle de la restriction du droit d’initiative des parlementaires et de l’équilibre des pouvoirs.