Intervention de Jacques Legendre

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Jacques Legendre, président, sur le contrôle de l'application des lois.

Il a tout d'abord présenté le bilan de l'année parlementaire 2008-2009 qui confirme l'amélioration du taux d'application des lois les plus récentes (65 %). Le recours quasi-systématique à la procédure d'urgence, dite aujourd'hui accélérée, s'il est regrettable, s'accompagne néanmoins d'une célérité dans la parution des textes d'application. Ainsi, sur quatre lois promulguées au cours de la dernière session dans le domaine de compétences de la commission, l'une est d'application directe et deux sont déjà partiellement applicables. Quant à la loi portant création d'une année commune aux études de santé, elle n'est pas applicable car le Sénat avait reporté d'un an sa date d'entrée en vigueur !

Il a souligné, toutefois, que la mise en application des lois les plus anciennes ne s'était pas améliorée, notamment dans le secteur de la communication audiovisuelle, ce qui s'explique par l'accélération des mutations technologiques qui a rendu nécessaire plusieurs modifications législatives. C'est aussi dans ce secteur que le nombre de rapports attendus est le plus important.

a relevé cependant un paradoxe : des lois considérées comme applicables - parce que tous les décrets sont parus - s'avèrent en réalité très difficiles à appliquer sur le terrain.

Il a cité deux exemples qui illustrent ces difficultés.

Tout d'abord, la loi du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire est entièrement applicable depuis la publication du décret du 1er décembre 2008 relatif aux règles d'organisation et de déroulement de la négociation préalable au dépôt d'un préavis de grève. En outre, le rapport d'évaluation de la loi vient d'être déposé sur le bureau des assemblées.

Or, cette loi s'avère très difficile à mettre en oeuvre sur le terrain, ce qui a conduit le ministère de l'éducation nationale à créer un comité de suivi réunissant, outre les rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat, des représentants des associations et des maires. D'ailleurs, plusieurs propositions de loi ont été déposées visant à abroger cette loi d'abord pour les communes de moins de 2 000 habitants, puis, plus récemment de moins de 1 500 habitants.

Ensuite, la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités a été très rapidement rendue applicable (moins d'un an après sa promulgation alors qu'elle nécessitait treize décrets d'application), mais l'année 2009 a été marquée par les vives réactions liées à la préparation du décret relatif aux enseignants-chercheurs qui a entrainé les grèves et le blocage de la moitié des universités pendant plusieurs mois.

Ce texte portait notamment sur le temps de service des enseignants-chercheurs, la possibilité - nouvelle - de « moduler » leur service, c'est-à-dire leur nombre d'heures d'enseignement, les modalités de leur évaluation et la gestion de leur carrière, cette dernière relevant désormais pour partie de la responsabilité des présidents des universités autonomes ;

a souligné, toutefois, que 20 universités ont bénéficié, dès le 1er janvier 2009, de compétences élargies dans le cadre du passage à l'autonomie. Au 1er janvier 2010, plus de 60 % des universités seront passées aux responsabilités et compétences élargies.

a ensuite constaté, pour le déplorer, le faible taux d'application de lois importantes dans le secteur de l'éducation, citant notamment :

- la loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants (0 %) ;

- la loi du 13 juillet 1995 de programmation du « nouveau contrat » pour l'école (50 %) ;

- la loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école (60 %).

Il a également relevé le faible taux d'application des lois relatives au droit d'auteur qui s'explique par les incertitudes constitutionnelles ayant pesé sur ces textes : 56 % pour la loi du 1er août 2000 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information et 10 % la loi du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la création sur Internet. Mais il s'est déclaré convaincu que les ministères de la culture et de la justice allaient désormais s'employer à rendre ces lois très rapidement applicables.

a en revanche fortement déploré le retard de mise en application de la loi relative à l'établissement public de coopération culturelle (EPCC), et notamment l'absence de parution, déjà signalée l'an dernier, du décret fixant les conditions dans lesquelles les établissements d'enseignement supérieur d'arts plastiques sont autorisés à délivrer des diplômes nationaux ou des diplômes d'école.

Ce décret portant organisation de l'enseignement supérieur des arts plastiques dans les établissements sous tutelle ou sous contrôle pédagogique de l'Etat doit être élaboré conjointement par la Direction des arts plastiques du ministère de la culture et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Selon les informations recueillies lors de l'audition du Délégué aux arts plastiques au mois d'avril dernier, le projet de décret est, depuis plusieurs mois, en instance de signature au ministère de l'enseignement supérieur. La commission s'était émue de ce blocage et lui a demandé des explications. C'est d'autant plus grave que la publication de ce décret conditionne celle de plusieurs arrêtés importants pour les écoles d'art.

Enfin, s'agissant de la loi relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, M. Jacques Legendre, président, a déploré la non parution du décret en Conseil d'Etat fixant le plafond de ressources des personnes devant bénéficier du fonds d'aide à la réception gratuite de la télévision numérique terrestre. Du fait de ce retard et de l'urgence de la mise en place du fonds, compte tenu de l'extinction du signal analogique dans certaines régions (Alsace, Cotentin), le groupement d'intérêt public « France Télé Numérique » a fait figurer sur le site Internet www.tousaunumérique.fr, sans aucune base juridique, les plafonds de ressources et les différentes modalités de l'aide prévue.

Après avoir fait distribuer un document détaillé sur la mise en application de toutes les lois relevant de la compétence de la commission, M. Jacques Legendre, président, a proposé que, à l'occasion des auditions dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances, chaque ministre soit interrogé sur la publication des décrets relevant de son secteur.

Enfin, M. Jacques Legendre, président, a observé que le contrôle de l'application des lois s'exerçait désormais tout au long de l'année :

- à travers la mise en place de comités de suivi auxquels participent assidument les rapporteurs de la commission : comités de suivi sur le passage à l'autonomie et le financement des universités, sur la préparation des ordonnances relatives au cinéma, sur le rôle des Architectes des Bâtiments de France, sur le service d'accueil dans les écoles ;

- par le dépôt de propositions de loi visant à résoudre les difficultés d'application : décentralisation des enseignements artistiques, restitution des têtes maories ou lutte contre la fracture numérique ;

- et, enfin par l'inscription en séance publique de débats dans les semaines de contrôle : débats sur la réforme du lycée, sur les enseignements artistiques ou sur le service civil.