Intervention de Jean Arthuis

a indiqué que la décision du Conseil constitutionnel du 14 décembre 2006 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a effectivement incité la commission des finances du Sénat à la réflexion sur les modalités d'examen des amendements et à la transformation de ses méthodes de travail. Un groupe de travail à la composition pluraliste a été constitué à cet effet, aboutissant à une réforme de l'application de l'article 40 respectueuse de la Constitution, mais également des prérogatives parlementaires.

Avant d'en présenter le contenu, il a rappelé les règles appliquées par le Sénat avant le 1er juillet. L'article 40 de la Constitution prévoit que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Il convient donc de distinguer deux cas : soit l'amendement entraîne une diminution des ressources publiques et il peut alors être gagé par une augmentation à due concurrence d'une autre ressource (les droits à tabac le plus souvent), le niveau global des ressources restant inchangé ; soit il crée ou accroît une charge publique et ne peut dans ce cas être compensé par une économie.

Pour l'application de cette règle, le Sénat était jusqu'alors plus conciliant que l'Assemblée nationale dont l'article 98 du règlement dispose que « s'il apparaît évident que l'adoption d'un amendement aurait les conséquences prévues par l'article 40 de la Constitution, le président en refuse le dépôt ». En conséquence, seuls les amendements jugés recevables sur la base de ce critère y sont discutés en séance publique.

En revanche, a indiqué M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, l'usage voulait qu'au Sénat, tous les amendements soient déclarés recevables a priori, diffusés, appelés et débattus, voire adoptés si personne n'invoquait l'application de l'article 40, sachant que chaque sénateur ou le ministre pouvait solliciter sur ce point l'avis de la commission des finances. Dans cette hypothèse, si l'article 40 était déclaré applicable, l'amendement devenait irrecevable et sa discussion était immédiatement suspendue. Cette procédure plus souple permettait donc aux sénateurs de s'exprimer sur des amendements qui n'auraient pu être présentés à l'Assemblée nationale. L'invocation de l'article 40 était en outre peu fréquente : au cours de la session 2006-2007, seuls soixante-deux amendements sur 4 712 déposés ont été déclarés irrecevables, soit moins de 1,5 %.

Or, le Conseil constitutionnel a jugé à plusieurs reprises cette situation contraire à la Constitution. Il a envoyé au Sénat un premier signal dans sa décision du 29 juillet 2005 sur la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, puis un second, le 13 octobre 2005, dans sa décision relative à la résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale pour tenir compte de la loi organique relative aux lois de finances. Il a tiré les conséquences de sa position dans sa décision du 14 décembre 2006 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, en indiquant que deux des douze dispositions considérées comme des « cavaliers sociaux » auraient dû, de surcroît, être déclarées irrecevables dès leur dépôt en ce qu'elles avaient pour conséquence l'aggravation d'une charge publique. Enfin, il a annoncé qu'il se réservait la possibilité de censurer d'office toute disposition, et donc d'imposer au Sénat un cadre plus strict que celui en vigueur à l'Assemblée, si aucune réforme n'était engagée.

Devant cet ultimatum, le groupe de travail constitué par la commission des finances a élaboré une nouvelle procédure dont les modalités ont été exposées dans un document dit « vade mecum », adressé à l'ensemble des sénateurs. La Conférence des présidents du 20 juin 2007 a approuvé ce nouveau dispositif et a décidé son entrée en vigueur à compter du 1er juillet.

Puis M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a présenté le mécanisme désormais applicable. Afin de respecter le cadre fixé par le Conseil constitutionnel, l'irrecevabilité est déclarée au stade du dépôt de l'amendement. La commission des finances examine tous les amendements et s'oppose à l'inscription de ceux qui tombent sous le coup de l'article 40. Ce tri s'opère en toute transparence puisque l'auteur de l'amendement irrecevable est immédiatement prévenu et informé des raisons de l'irrecevabilité. Une lettre justificative du président de la commission des finances lui est ensuite adressée. Enfin, une évaluation de l'application de la réforme sera engagée avant le mois de juin 2008.