Intervention de Philippe Dallier

a rappelé les « turbulences » traversées par la mission « Ville et logement » en 2009 et annoncé que cette tendance doit se poursuivre en 2010.

Dans la loi de finances pour 2009, l'architecture de la mission budgétaire « Ville et logement » a connu d'importantes modifications du fait de l'intégration d'un nouveau programme intitulé « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » et de la fusion de deux programmes au sein du programme « Politique de la ville ». La mission budgétaire gardait cependant sa cohérence et son statut de mission ministérielle.

Les changements intervenus en juin 2009 dans les structures gouvernementales ont cependant conduit à un éclatement de la mission qui risque de n'être profitable ni à l'efficacité ni à la revalorisation de cette politique publique.

En outre, s'agissant de la politique du logement et de la politique de la ville, les annonces, nombreuses, contrastent avec les retards dans la mise en oeuvre effective des mesures votées. M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a cité, à titre d'exemple, le prélèvement sur les ressources financières des organismes d'habitations à loyer modéré, dit taxe sur les « dodus dormants », pour lequel le décret d'application n'a toujours pas été publié.

Il a ensuite expliqué que, depuis 2009 et jusqu'en 2011, en application de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, le financement de pans entiers de la politique du logement et de la ville a été transféré à la charge du « 1 % logement ». La contribution du « 1 % logement » se substitue ainsi à la subvention de l'Etat au titre des interventions de l'agence nationale de l'habitat (ANAH), pour l'amélioration du parc privé, à hauteur de 480 millions d'euros.

Il a précisé que, pour les années 2009 à 2011, le « 1 % logement » doit aussi réserver une enveloppe de 770 millions d'euros par an pour le financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU).

Enfin, le financement du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) durant les mêmes années donnera lieu au versement de 150 millions d'euros à l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) par le « 1 % logement ».

a déploré, en ce qui concerne l'ANAH, la brutalité du changement de son mode de financement, ce qui a mis en péril sa situation financière à la fin de l'année 2008. L'Agence a dû, faute de trésorerie, clôturer l'exercice avec plus d'un mois d'avance et conclure, avec l'Agence France Trésor (AFT) et l'appui des ministères de tutelle, une convention d'avance de trésorerie d'un montant maximum de 240 millions d'euros pour l'année 2009, en attente des versements au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC). Il a expliqué que l'Etat, en transférant à l'ANAH sa compétence en matière de résorption de l'habitat insalubre, a, dans le même temps, transféré un reliquat de « dettes » de 50 millions d'euros qui s'ajouteront au montant des engagements restant à couvrir à la fin de l'année 2009, soit environ 1 milliard d'euros.

a constaté que, compte tenu de l'arrivée du PNRU dans une phase active de réalisation des opérations prévues dans les conventions, il faudra prévoir en 2011 des ressources annuelles de l'ordre de 1 600 millions d'euros, largement supérieures à la contribution annuelle imposée au « 1 % logement », soit 770 millions d'euros, alors que la trésorerie de l'ANRU sera définitivement asséchée dès 2010.

Il a souligné que le système mis en place aboutit au remplacement, pour les ressources de la PEEC, des emplois de fonds de type « prêts » par des emplois de type « subventions » et donc à une réduction progressive de la ressource, hors collecte annuelle. En conséquence, l'année 2010 doit impérativement être mise à profit pour élaborer un schéma durable de financement des interventions de l'ANRU et de l'ANAH.

a regretté que la mission « Ville et logement » soit marquée par des sous-budgétisations répétées et inquiétantes par leur ampleur, touchant principalement le programme 177 « prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » et le programme 109 « aide à l'accès au logement ».

Il a constaté en définitive que les crédits du plan de relance ont permis d'assurer l'équilibre de la mission en 2009, ajoutant que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, la mission « plan de relance » prévoit d'ouvrir des crédits supplémentaires afin de couvrir par des crédits de paiement les autorisations d'engagement ouvertes en 2009.

Il a ensuite décrit les quatre programmes de la mission.

Sur le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », consacré pour l'essentiel à la gestion et au développement des moyens de l'accueil d'hébergement généraliste, il a mesuré l'écart entre le montant des crédits consommés en 2008 et celui des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, qui fait apparaître, à structure constante, des sous-budgétisations importantes, estimées au moins à 131 millions d'euros, soit 12 % du montant total des crédits.

Il a souligné le caractère peu réaliste de prévisions de dépenses en baisse, compte tenu de l'augmentation inéluctable des dépenses du fait de la crise économique et sociale, de l'accroissement des frais de fonctionnement correspondant aux nouvelles places d'hébergement créées et, enfin, des engagements pris pour l'humanisation des centres d'hébergement d'urgence.

S'agissant du programme 109 « Aide à l'accès au logement » qui regroupe l'ensemble des aides à la personne, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que la progression des aides personnelles au logement (ALS et APL) pour l'année 2010, devrait atteindre 4,6 % par rapport à 2009, soit une hausse de 520 millions d'euros. Cette hausse résulte d'abord de l'impact de la crise économique et financière. Dans ces conditions et malgré l'augmentation prévue de 423 millions d'euros de la contribution budgétaire de l'Etat au Fonds national d'aide au logement (FNAL), les reports de charge accumulés depuis 2007 ne pourront pas être résorbés. Ils vont même s'accroître dans des proportions importantes.

Puis, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a évoqué le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logements » regroupant les aides à la pierre ainsi que les dépenses de soutien pour l'ensemble de la mission. S'agissant des moyens de fonctionnement du droit au logement opposable, inscrits à ce programme, il a constaté une augmentation des crédits permettant le financement du recours aux prestataires externes. Cependant, le projet de budget ne tient pas compte des risques liés au contentieux propre au droit au logement opposable dans l'évaluation de la dotation pour frais de contentieux.

Il a fait état du dépassement de 130 millions d'euros des autorisations d'engagement pour les aides à la pierre portant sur les logements locatifs sociaux par rapport au plafond prévu dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2011. Ce surplus a été décidé par le Gouvernement pour accroître l'offre de logements, en particulier sociaux.

Il a relevé que la dépense fiscale rattachée au programme s'élève à plus de 11 milliards d'euros, en progression de 8 % par rapport à 2009, observant notamment la progression du coût du crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt (1,5 milliard pour 2010) et du prêt à taux zéro dont le montant est doublé en 2009 et 2010 (900 millions d'euros). Il a indiqué que le coût du dispositif « Scellier » sera encore limité en 2010 (60 millions d'euros) mais qu'il est estimé à plus de 2 milliards d'euros au total par génération de prêt (soit 50 000 prêts annuels).

Enfin, en ce qui concerne le programme 147 « Politique de la ville », M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a noté que, pour 2010, les moyens d'intervention budgétaires sont limités mais stabilisés à 721 millions d'euros en autorisations d'engagement et 708 millions d'euros en crédits de paiement, dont plus du tiers est consacré aux dotations de compensation des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) et en zones de redynamisation urbaine (ZRU).

Les moyens financiers mis à la disposition de l'agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) sont en baisse en raison du transfert du financement du service civil volontaire, de la réforme de ses structures régionales et de réajustements internes en fonction des résultats de l'exécution budgétaire, en particulier pour les moyens de financement des « adultes-relais ».

Un débat s'est ouvert.