Intervention de Jean-Paul Emorine

a d'abord souligné l'importance de cet exercice associant les sénateurs de la commission au contrôle de l'exécutif par le Parlement, rôle encore réaffirmé par la révision de la Constitution en juillet 2008. Ce rendez-vous annuel permet ainsi aux sénateurs de contribuer à l'amélioration tant de la qualité normative que de la sécurité juridique et de s'assurer de la mise en oeuvre effective des dispositions législatives, notamment de celles votées à leur initiative, objectifs auxquels ils se montrent toujours très attachés.

Relevant que 5 lois examinées au fond par la commission avaient été promulguées en 2008-2009 et 71 textes d'application publiés (30 décrets en Conseil d'État, 24 décrets simples, 14 arrêtés, et 3 rapports), M. Jean-Paul Emorine, président, a dressé un rapide bilan de la mise en application des lois récentes.

Il a tenu notamment à nuancer le faible taux d'application des lois de l'année parlementaire, qui s'établit à 18 % seulement (19 mesures réglementaires d'exécution ayant été prises sur les 108 requises), en invoquant les facteurs conjoncturels et le calendrier particulier de cette année, deux lois importantes (la loi « Grenelle I » et celle sur le tourisme) ayant toutes deux été promulguées durant l'été pendant la session extraordinaire.

s'est ensuite félicité des nets progrès du Gouvernement cette année :

- l'application des lois récentes a été plus rapide et, pour preuve, les deux-tiers des décrets d'application publiés cette année sont des mesures d'exécution de lois récentes. A titre d'exemple, la loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, qui accompagnait le plan de relance de l'hiver dernier, est d'ores et déjà applicable à 80 % ;

- le nombre de lois non applicables a reculé de manière satisfaisante, passant de sept en 2007-2008 à quatre cette année ;

- les ministères ont bien intégré l'obligation de transmission des échéanciers prévisionnels prévus par la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois.

a néanmoins considéré qu'il faudrait rester vigilant concernant les rapports ministériels sur la mise en application des lois : prévus par la loi de simplification du droit de 2004, ces utiles bilans d'étape doivent être remis par le Gouvernement à la commission six mois après la promulgation des textes. Ainsi, cette année, eu égard à l'importance de la loi de mobilisation pour le logement, et compte-tenu du grand nombre de mesures d'exécution requises, le président a-t-il dû inviter le Secrétaire d'État chargé de l'urbanisme et du logement à produire le rapport sur l'application de cette loi que ses services n'avaient toujours pas transmis dans les délais.

a enfin regretté que persistent, malgré ces indéniables efforts, de nombreux motifs d'insatisfaction :

- le stock des lois anciennes inapplicables ou partiellement applicables peine à se résorber. Sur les 53 lois dont la commission contrôle le suivi, seules six ont été totalement mises en application cette année. Les deux tiers des lois n'ont fait l'objet d'aucune nouvelle mesure réglementaire cette année, et leur taux d'application reste donc inchangé ;

- les délais de publication des décrets d'application restent bien trop longs et l'application des lois votées par la commission de l'économie se fait toujours avec un retard tenace, près de la moitié des mesures réglementaires attendues étant prises dans un délai supérieur à deux ans. Illustrant ce problème, M. Jean-Paul Emorine, président, a déploré qu'il ait ainsi fallu plus de cinq années pour qu'un décret vienne enfin, au mois de novembre 2008, permettre l'application des dispositions destinées à prévenir des intoxications par le monoxyde de carbone issues de la loi « Urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003 ;

- le dépôt des rapports au Parlement par le Gouvernement est toujours excessivement tardif, voire quasi-inexistant, alors que les dispositions législatives prévoyant leur remise émanent le plus souvent d'initiatives de parlementaires.

Notant que seuls trois rapports sur la cinquantaine attendue avaient été transmis en 2008-2009, M. Jean-Paul Emorine, président, a incité les ministères à consentir un réel effort de rattrapage concernant cet instrument essentiel du contrôle parlementaire.

La multiplication de lois « fleuves » entraîne clairement le risque de faire davantage grossir le stock des lois encore en partie inapplicables. En termes de contrôle de l'application des lois, cette augmentation tendancielle du volume des textes législatifs va de pair avec un accroissement sans précédent du nombre de mesures réglementaires d'application requises. Loi LME, loi de mobilisation pour le logement, et bientôt loi « Grenelle II », depuis 2008, la commission est ainsi chargée chaque année d'au moins une loi nécessitant à elle seule une centaine de mesures d'exécution.

Invitant le Gouvernement à mobiliser pour ces lois de format exceptionnel des moyens à la hauteur de la difficulté de la tâche, M. Jean-Paul Emorine, président, a salué la création du groupe de travail sur le contrôle de l'application de la LME, présidé par Mme Elisabeth Lamure, et qui a entamé la veille avec les organisations professionnelles une série d'auditions à ce sujet.

Certaines divergences entre le Sénat et les ministères sur l'opportunité de prendre des mesures d'exécution, notamment concernant les dispositions résultant d'initiatives sénatoriales, continuent à poser de sérieuses difficultés.

Déplorant vivement la pratique, certes rare, mais néanmoins difficilement admissible, qui consiste à paralyser l'exécution de mesures votées à l'initiative des parlementaires en s'abstenant de prendre les mesures d'application réglementaires nécessaires à leur entrée en vigueur, M. Jean-Paul Emorine, président, a relevé que ce problème se posait notamment pour certaines dispositions de la loi en faveur des PME et pour un article de la loi SRU.

Le Gouvernement estime, dans ces deux cas, pouvoir se dispenser de publier les mesures réglementaires d'application prévues par la loi en excipant tantôt de difficultés techniques imprévues survenues lors de leur élaboration, tantôt de leur caractère désormais inopportun.

a jugé toutefois particulièrement regrettable que le refus du pouvoir réglementaire porte justement sur des dispositions d'origine parlementaire, proposées parfois par le rapporteur de la commission au Sénat (art. 15 de la loi en faveur des PME), et, pour certaines, adoptées malgré les réserves du Gouvernement (art. 22 de la même loi). Si ces cas restent heureusement isolés, ils appellent à l'avenir une vigilance accrue de la commission, car il ne serait pas équitable que le Gouvernement puisse ainsi, après avoir été battu en séance publique, jouer une « deuxième manche » à son profit lors de la phase d'application règlementaire des lois.

En conclusion, M. Jean-Paul Emorine, président, a encouragé tous les membres de la commission à continuer d'interroger les ministres, par écrit, ou en séance, pour s'assurer de la bonne mise en application des lois votées. Il a tenu à saluer particulièrement l'initiative de M. Charles Revet, auteur d'une question orale avec débat concernant l'application de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire et prochainement examinée en séance publique.