Intervention de Thierry Repentin

a ensuite présenté les grands axes des deux programmes consacrés au logement et, en vertu de la nouvelle maquette du projet de loi de finances pour 2009, du programme consacré à l'hébergement, dont la commission avait, l'an dernier, demandé le rattachement à la mission.

En préambule, il a souligné que le budget du logement pour 2009 était un budget de contrastes. Contraste entre les annonces et la réalité, puisqu'au moment même où le Parlement est saisi d'un projet de loi de mobilisation pour le logement, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement affectés au programme consacré au développement du parc social et à la réhabilitation du parc privé diminuent respectivement de 50 % et de 31 %. Contraste également entre le désengagement budgétaire de l'Etat et l'ampleur de la crise économique et financière que traverse actuellement la France, qui aurait rendu d'autant plus légitime une action contracyclique de l'Etat dans ce secteur. Au-delà des conséquences immobilières ressenties à travers l'arrêt de nombreux programmes de construction et la chute des ventes, cette crise est de nature à accroître les difficultés qu'éprouvent nombre de ménages pour se loger.

Il a tout d'abord indiqué que le niveau des crédits consacrés à la politique de l'hébergement en 2009 était satisfaisant et permettait de tenir les engagements pris par l'Etat au titre de la mise en oeuvre du plan d'action renforcé en faveur des sans-abri, qu'il s'agisse du développement des maisons-relais, des places dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ou dans les établissements d'hébergement d'urgence, soulignant d'ailleurs, contrairement aux affirmations de Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, que le Sénat n'était pas opposé aux mesures d'humanisation de ces centres.

En revanche, il a fait part de ses réserves sur le financement des aides personnelles au logement, inscrit dans un programme regroupant une bonne part des crédits de la mission avec près de 5 milliards d'euros. Depuis le vote de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO), les aides au logement sont indexées sur l'indice de référence des loyers (IRL), réforme souhaitée de longue date pour garantir l'efficacité des aides face aux dérapages des loyers. Toutefois, il existe une interrogation sur la sincérité de ce budget pour l'année 2009, puisque l'indexation devrait être, au 1er janvier prochain, de 2,92 %, ce qui va occasionner un surcoût significatif pour l'Etat. En outre, ce budget est construit sur l'hypothèse d'une diminution du nombre de chômeurs de l'ordre de 100.000 en 2009 et d'un accroissement de 4 % de la masse salariale, données économiques dont l'évolution est structurante pour ce budget, puisque la majorité de ses ressources provient de cotisations sociales. Or, la France a évité de peu la récession technique au cours des deuxième et troisième trimestres de l'année 2008, la croissance en 2009 devrait se situer dans une fourchette comprise entre 0,2 et 0,5 % et des tensions importantes vont apparaître sur le marché de l'emploi.

Jugeant exagérément optimistes de telles hypothèses économiques, il a dès lors estimé que l'Etat serait vraisemblablement amené à abonder ce budget pour garantir son équilibre financier en cours d'année, cet abondement étant évalué à 150 millions d'euros par la commission des finances.

Puis M. Thierry Repentin a observé que le Gouvernement entendait majorer, en 2009, de deux euros la participation minimale des allocataires à la dépense de logement -après deux hausses d'un euro en 2007 et en 2008- portant ainsi ce paramètre à 33 euros, soit une hausse de 13,8 % en trois ans. Considérant que cette évolution laissait les allocataires dans une situation très inconfortable, il a exposé que la commission des finances proposait, par un amendement, d'indexer ce paramètre des aides au logement, au même titre que les autres, sur l'IRL. Tout en faisant part de son soutien à une telle initiative qui instaure une règle claire pour les allocataires, il a néanmoins constaté que cet amendement ne rendait cette indexation applicable qu'à compter du 1er janvier 2010, laissant au Gouvernement toute liberté en 2009. En conséquence, il a indiqué son intention de proposer à la commission un sous-amendement avançant au 1er janvier 2009 l'entrée en vigueur de cette mesure.

Présentant ensuite les grandes lignes du budget des aides à la pierre, il a émis de très fortes réserves sur son évolution pour l'année à venir au regard de la chute des dotations affectées au développement du parc social et à la réhabilitation du parc privé.

Pour le parc locatif social, les objectifs de production pour l'année 2009 sont ambitieux avec une cible de 120.000 nouveaux logements sociaux. Toutefois, le budget prévu pour financer ces réalisations n'est pas à la hauteur de l'enjeu, dans la mesure où la subvention budgétaire par logement reste stable, 12.000 euros pour un logement financé à l'aide d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) et 2.700 euros pour un logement financé avec un prêt locatif à usage social (PLUS). En outre, les financements attribués à la « surcharge foncière », qui ont pour but de compenser les surcoûts liés au prix du foncier dans les zones connaissant de fortes tensions, diminuent fortement et ceux consacrés à la prime à l'amélioration des logements à usage locatif social (PALULOS) disparaissent au profit de prêts à taux bonifié de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) accordés pour la rénovation thermique des logements sociaux.

Il a ajouté qu'en contrepartie le Gouvernement souhaitait que les bailleurs sociaux fassent appel à de nouvelles sources de financement : les produits de cessions de logements sociaux à leurs occupants, dont le rythme est appelé à augmenter, le bénéfice d'un prélèvement sur les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte (SEM) qui n'investiraient pas suffisamment, prévu par le projet de loi de mobilisation pour le logement, et l'augmentation des recettes de surloyer du fait de l'entrée en vigueur d'un nouveau barème au mois d'août dernier et de la réduction prévue par le projet de loi de 10,3 % des plafonds fixés pour l'attribution des logements sociaux.

Faisant part de son scepticisme sur cet élargissement des ressources des bailleurs sociaux, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a émis des doutes sur l'accroissement des ventes de logements HLM au cours des prochains mois dans un contexte de crise économique, rappelé son opposition à la création d'un prélèvement sur la trésorerie des bailleurs sociaux, dont le Sénat a d'ailleurs repoussé la date d'application au 1er janvier 2011 lors du débat sur le projet de loi, et exprimé son opposition au fait que l'augmentation des dépenses de loyer des locataires par l'intermédiaire du surloyer serve de justification au désengagement de l'Etat.

Enfin, s'agissant de la rénovation thermique du parc HLM, qui constitue l'un des engagements du Grenelle de l'environnement, il a mis en exergue le décalage entre les objectifs ambitieux -la rénovation de la totalité du parc social avant 2020 en commençant par les 800.000 logements sociaux les plus consommateurs d'énergie- et les moyens mobilisés pour les atteindre ainsi que la différence de traitement entre le parc social et le parc privé. En effet, alors que la rénovation thermique des logements privés pourra s'appuyer sur un outil puissant avec la création d'un éco-prêt à taux zéro (PTZ) d'un montant de 30.000 euros par logement, l'amélioration de la performance énergétique des logements sociaux s'appuiera sur des prêts, à des taux certes bonifiés, mais qui porteront néanmoins intérêt et dont le montant ne sera que de 12.000 euros par logement.

Concernant la réhabilitation du parc privé, les dotations budgétaires subissent une diminution sans précédent liée au changement du mode de financement de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). En effet, l'Etat ne lui verserait plus qu'une subvention de fonctionnement, d'ailleurs inférieure à ses besoins, et ses interventions seraient, à l'instar de l'ANRU, désormais financées au moyen d'un prélèvement sur les ressources de la PEEC.

Tout en reconnaissant que les moyens d'intervention de l'ANAH se situeraient, en 2009, à un niveau suffisant lui permettant de s'acquitter de ses missions, M. Thierry Repentin a dénoncé la réorientation d'une partie des ressources de la participation des entreprises à l'effort de construction (PEEC), de l'ordre de 480 millions d'euros pour le seul financement de l'ANAH, au détriment des actions actuellement menées par le 1 % Logement en faveur du logement des salariés, ce qui induit un bilan très largement négatif de l'effort de la Nation en faveur de la politique du logement.

Cette réforme aura un effet pervers, lourd de conséquences, puisque ces prélèvements opérés sur la PEEC seront utilisés sous forme de subventions, et non de prêts. Or, le budget du 1 % logement est composé, non seulement d'environ 1,6 milliard d'euros de collecte sur la masse salariale des entreprises, mais également de 2,28 milliards d'euros de retour de prêts. Les versements au profit de l'ANAH, et de l'ANRU, seront donc opérés au détriment d'emplois qui prenaient jusqu'à présent la forme de prêts, ce qui risque de tarir très rapidement le deuxième pilier des ressources du 1 % Logement.

Enfin, il a rappelé que les aides en faveur du logement prenant la forme de dépenses fiscales représenteraient, en 2009, près d'11 milliards d'euros, chiffre qui démontre la possibilité de mobiliser des moyens importants, malgré les actuelles contraintes budgétaires. Sur ce total, le premier poste de dépenses fiscales est lié à l'application du taux réduit de TVA à 5,5 % sur les travaux de réparation des logements anciens. Toutefois, le crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt liés à l'achat de la résidence principale, créé par la loi 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) et dont l'efficacité est discutable, pèse désormais pour 1,2 milliard d'euros, le prêt à taux zéro représente 700 millions d'euros et les mécanismes en faveur des investissements locatifs, les amortissements « Robien » et « Borloo », 560 millions d'euros.

Au regard de l'ensemble de ces éléments, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a invité la commission à émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits inscrits dans la mission « Ville et logement ».