Exposant tout d'abord l'architecture générale des crédits de la MAPAFAR, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a rappelé qu'elle s'inscrivait dans le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche (MAP), en hausse de 2,7 % à un peu plus de 5 milliards d'euros pour 2009. Si cette hausse est appréciable dans un contexte budgétaire très difficile, elle doit être cependant relativisée : d'abord, compte tenu de l'inflation, elle s'analyse en termes réels comme une stagnation ; d'autre part, elle s'accompagne d'une baisse des autorisations d'engagement (AE) de 6,7 % qui laisse présager un désinvestissement de l'Etat dans les années à venir, comme le confirment du reste les perspectives pluriannuelles du ministère ; enfin, elle connaît les mêmes tendances que le budget du MAP, avec une hausse formelle de 2,7 % en crédits de paiement (CP), à 3,5 milliards d'euros, mais une baisse de 9,5 % en AE.

En dépit de ces évolutions, la MAPAFAR permet de financer pour 2009 les actions constituant le « coeur de métier » du ministère :

- la dotation consacrée à l'installation est en hausse significative de 13,3 % à 149 millions d'euros, un effort qui sera poursuivi en 2010 et 2011 pour accompagner la réforme des dispositifs d'installation ;

- les dépenses de stratégie économique ayant pour objet la réalisation d'actions de promotion collective et d'appui à l'exportation sont revalorisées de 45 % environ, pour s'établir à 18,9 millions d'euros. En revanche, les crédits de promotion des produits et d'orientation des filières sont en hausse apparente à 146 millions d'euros, mais en baisse réelle de 9 % si l'on tient compte des reports de charge ;

- la pêche et l'aquaculture font l'objet d'un effort massif, puisque les financements passent de 60 à 134 millions d'euros, soit une hausse de 123 % ;

- les mesures agro-environnementales et celles relatives à la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation sont relativement bien traitées dans le projet de budget.

Certains points cependant posent problème, a fait valoir M. Gérard César, rapporteur pour avis :

- la dotation des aides au départ est réduite quasiment de moitié, à 70 millions d'euros. Après l'abandon de l'aide à la transmission en 2008, ce sont désormais le congé formation et le dispositif de préretraite qui vont être supprimés, ne laissant comme instruments d'accompagnement que les aides à la reconversion professionnelle et l'indemnité de retrait volontaire ;

- déjà divisés par deux en 2008, les crédits destinés au dispositif d'aide aux agriculteurs en difficulté (AGRIDIFF) reculent de 20 %, à 4 millions d'euros ;

- avec une enveloppe reconduite à 32 millions d'euros, le soutien au développement de l'assurance récolte est en deçà des attentes, comme l'a récemment rappelé M. Daniel Soulage dans son rapport sur la proposition de loi tendant à l'extension de l'assurance récolte obligatoire ;

- la part nationale des crédits destinés au soutien à des structures et associations oeuvrant au développement rural est réduite de 7 millions d'euros ;

- l'appui à l'hydraulique agricole recule des deux tiers, à 5,2 millions d'euros, l'Etat arrêtant tout engagement en la matière pour l'avenir ;

- crédité de 309 millions d'euros, en baisse de 2,7 %, le programme « Forêt » revient à un niveau de dotation inférieur à 2006 et devrait continuer à voir son périmètre budgétaire se réduire au cours des deux prochains exercices.

Abordant ensuite l'impact de la révision générale des politiques publiques (RGPP) sur les crédits ministériels, M. Gérard César, rapporteur, a rappelé que le MAP s'est engagé depuis plusieurs années dans une politique très importante de réorganisation de ses services et de ses établissements publics, qui va se traduire par :

- au niveau central : une réduction du nombre de directions et la création d'un service de la prospective ;

- au niveau décentralisé : la création d'une nouvelle direction régionale aux compétences transversales et élargies et la généralisation de la fusion des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et des directions départementales de l'équipement (DDE) pour donner naissance à de nouvelles directions : les directions départementales de l'équipement et de l'agriculture (DDEA), qui préfigureront les nouvelles directions départementales des territoires (DDT) prévues pour 2010 ;

- au niveau des opérateurs : le regroupement de l'Agence unique de paiement (AUP) et du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) dans une nouvelle Agence de services et de paiement (ASP), mais également le regroupement de cinq offices agricoles (à l'exception de l'ODEADOM, pour l'outre-mer) en un seul établissement : FranceAgriMer.

Ces réformes ont un impact budgétaire et social notable se traduisant par :

- 39 millions d'euros d'économie dès 2009 ;

- des réductions d'effectifs à hauteur de 550 postes d'agents titulaires et de 100 postes de vacataires en 2009 pour le ministère, et de 1 060 agents en trois ans pour les opérateurs.

Se félicitant de la contribution du MAP à l'effort général de mise en cohérence des moyens demandés dans le cadre de la RGPP, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a cependant indiqué qu'il interrogerait le ministre de l'agriculture et de la pêche sur le calendrier et l'impact de ces réformes au-delà de l'année 2009, ainsi que sur ses projets en termes de redéploiement des moyens dégagés.

Evoquant pour conclure la filière vitivinicole, il a insisté sur la crise qu'elle traversait du fait de mauvaises conditions météorologiques ayant entraîné de très faibles récoltes et d'une baisse des ventes non compensée par une progression limitée des prix. Il a dressé la liste des dossiers législatifs et financiers alimentant les inquiétudes de la profession :

- la pression exercée par la Commission européenne pour que l'organisation commune de marché (OCM) vitivinicole soit intégrée dans l'OCM unique de la politique agricole commune (PAC), faisant craindre que les intérêts spécifiques du secteur ne soient pas bien pris en compte par un comité de gestion unique ;

- la prise en charge pour moins de la moitié seulement des demandes d'arrachage présentées par les viticulteurs français auprès de la Commission européenne ;

- le calage des droits de circulation des alcools sur l'inflation, prévu dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, qui va augmenter d'1,5 % leur prix dans un contexte d'atonie des ventes ;

- le dossier de la publicité pour le vin sur Internet, qui n'est toujours pas réglé, même si la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, Mme Roselyne Bachelot, a accepté le principe d'une modification conditionnée de la loi Evin dans le cadre du projet de loi « Hôpital, patient, santé et territoires » qui sera examiné en début d'année prochaine ;

- la présence dans ledit projet d'une disposition interdisant l'offre gratuite d'alcool et la vente au forfait, qui risque de remettre en cause les salons et foires viticoles ainsi que les dégustations dans les caves.

Puis, s'appuyant sur les points positifs de ce projet de budget, particulièrement importants dans un contexte très contraint, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a suggéré à la commission de donner un avis favorable aux crédits de la MAPAFAR pour 2009, sous réserve d'un amendement qu'il proposera après avoir répondu à ses collègues.

Disant partager l'analyse du rapporteur pour avis sur de nombreux points, dont ceux concernant plus spécifiquement la filière vitivinicole, M. Roland Courteau a rappelé à ce sujet que le tribunal de grande instance (TGI) de Paris avait condamné le journal Le Parisien pour avoir publié un article d'information sur le vin ne respectant pas les prescriptions de la loi Evin, alors qu'il ne s'agissait pas de publicité. Considérant que cette évolution judiciaire risquait de conduire à une remise en cause de la liberté d'expression, il a appelé à légiférer pour mieux distinguer ce qui relève de la publicité de la simple information journalistique.

Annonçant la prochaine reconstitution du groupe d'études « Vigne et vin », dans lequel il a vu un cadre adapté pour évoquer ces sujets, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a abondé en son sens, s'inquiétant de ce que des journalistes n'osent plus écrire d'articles sur le vin de peur d'être condamnés judiciairement. Soulignant que le projet de loi « Hôpital, patient, santé et territoires » ne traiterait que de la publicité sur internet, il a estimé qu'il serait nécessaire d'aborder par ailleurs le problème de la distinction entre publicité et information.

Observant que la situation du monde agricole, et singulièrement du secteur de l'élevage, était extrêmement difficile, M. Gérard Bailly s'est dit satisfait des efforts réalisés dans le projet de loi de finances en faveur de l'installation des jeunes. Puis craignant que le transfert progressif du financement de l'équarrissage ne suscite une violente hostilité chez les producteurs, il s'est inquiété du haut degré d'exigence des normes sanitaires imposées aux petits abattoirs, qui renchérit les charges des éleveurs et impacte négativement une activité contribuant, comme les scieries, à l'animation des zones rurales. Par ailleurs, regrettant que l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), qui incite à la mise en valeur des territoires les plus fragiles, n'ait pas été revalorisée dans le projet de budget, il a préconisé de transférer en ce sens des crédits depuis les lignes consacrées à la protection des prédateurs de montagne.

Reconnaissant les efforts déployés par le ministre de l'agriculture et de la pêche, M. Michel Barnier, en faveur du monde agricole, M. Didier Guillaume a cependant jugé que les orientations du projet de budget ne permettraient pas de dynamiser réellement le secteur primaire. Craignant que la réduction des effectifs du ministère dans ses services déconcentrés résultant de la RGPP n'ait des conséquences néfastes pour les agriculteurs, il s'est interrogé sur les moyens dégagés en vue de traduire concrètement les objectifs ambitieux fixés par le « Grenelle de l'environnement » pour le secteur agricole. Estimant par ailleurs qu'il faudrait distinguer le vin des alcools forts dans la législation sanitaire, les seconds étant véritablement à l'origine des problèmes de santé affectant notamment les jeunes, il a appelé à faire preuve de fermeté dans les discussions parlementaires à venir concernant la publicité pour le vin, ainsi que sur la remise en cause des foires, salons et dégustations dans les caves.

Après s'être interrogé sur l'existence d'incitations à l'installation en agriculture bio permettant de satisfaire à terme les objectifs de production fixés par le Grenelle dans ce secteur, M. Gérard Le Cam a estimé que le Gouvernement ne prenait pas les mesures d'ampleur nécessaires pour conforter le revenu des agriculteurs, la loi de modernisation de l'économie (LME) conduisant même, à l'inverse, à accroître leur fragilité vis-à-vis des transformateurs et des distributeurs. Enfin, convenant que les crédits de la pêche étaient en hausse, il a souligné que le secteur continuait cependant de connaître une grave crise.

En réponse aux différents intervenants, M. Gérard César, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :

- il est effectivement préoccupant que les éleveurs, qui affrontent une situation très difficile, supportent à eux seuls le financement du service public de l'équarrissage ;

- les normes sanitaires doivent être les mêmes quelle que soit la taille de l'établissement d'abattage, et la rénovation d'abattoirs de proximité doit être liée à la garantie de leur viabilité économique ;

- l'ICHN est reconduite au même niveau que l'an dernier et sécurisée au niveau européen jusqu'en 2013 ;

- la place des financements européens dans les dépenses publiques en faveur de l'agriculture est essentielle et cela doit être davantage souligné ;

- le projet de loi sur la mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement », qui sera examiné par le Sénat courant janvier en première lecture, contient des mesures en faveur de l'agriculture biologique, telles que, notamment, le doublement du crédit d'impôt consacré à l'agriculture biologique ;

- la France n'est jamais parvenue, au contraire de l'Espagne, à adopter une loi distinguant les régime juridiques du vin et de l'alcool, ce dernier étant essentiellement responsable des dommages sanitaires chez les jeunes. Cependant, et conformément aux prescriptions d'un rapport parlementaire adressé au précédent Premier ministre, elle a institué un Conseil de la modération.

Mettant en garde contre le risque d'un accaparement progressif du secteur de l'alimentation relevant de la compétence du ministère de l'agriculture et de la pêche par celui en charge de la santé, qui aurait des conséquences néfastes sur les entreprises du secteur primaire et entraînerait la délocalisation de certaines d'entre elles, M. Alain Chatillon a jugé nécessaire de mettre au point un véritable plan d'orientation de l'agriculture. Se formalisant des importations à prix défiant toute concurrence d'ovins provenant de pays du Commonwealth et suspectant que le Royaume-Uni ait pu les subventionner indirectement par le biais de la PAC, il a alerté ses collègues sur la situation préoccupante de la filière ovine et la nécessité de prendre des mesures de soutien adaptées.

Notant que l'élevage extensif de montagne était souvent le « dernier rempart avant la friche », M. Jean-Paul Emorine, président, a recommandé d'intervenir à l'échelle européenne pour mieux encadrer les importations en réévaluant notamment les exigences sanitaires et environnementales communautaires.

Précisant son propos relatif à l'abattage, M. Gérard Bailly a souligné que si un haut degré de réglementation sanitaire devait bien entendu être maintenu, les normes devraient toutefois être adaptées à la taille des établissements. Par ailleurs, attirant l'attention sur le fléchissement des productions ovines, et même bovines, au niveau national, il a appelé à une plus grande valorisation des terres herbagères par l'élevage.

a rappelé que l'agriculture française, qui comptait deux millions d'exploitation en 1950, en dénombre 550 000 aujourd'hui et sans doute 300 000 seulement dans dix ans. Estimant que l'installation des jeunes agriculteurs devait se faire dans de bonnes conditions, en termes de formation et de capacités de financement, il a appelé à engager une réflexion plus poussée sur la pérennité des petits abattoirs afin notamment d'éviter que les collectivités territoriales ne soient appelées à subventionner pour maintenir artificiellement l'activité.

Puis M. Gérard César, rapporteur pour avis, a présenté un amendement transférant 500 000 euros de l'action 1 du programme 215 vers le programme 154, où ils seraient ainsi répartis :

- 300 000 euros, à l'action 13, viendraient abonder les crédits destinés à financer les charges de bonification des prêts consentis aux coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA) ;

- 200 000 euros, à l'action 11, seraient affectés in fine au Centre national des expositions et des concours agricoles (CENECA).

a insisté sur le nombre important d'emplois créés par les CUMA, justifiant qu'elles soient davantage soutenues.

Après que M. Jean-Paul Emorine, président, eut expliqué que l'enveloppe consacrée aux prêts bonifiés aux CUMA, qui s'élevait à 7 millions d'euros pour 2008, n'avait pas été entièrement utilisée, et qu'avec l'amendement proposé par le rapporteur pour avis, elle serait ramenée à 4 millions d'euros pour 2009, soit un montant cohérent au regard des besoins projetés, la commission des affaires économiques a adopté cet amendement à l'unanimité.

Puis M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a présenté les crédits de la mission et les enjeux attachés à la sécurité et à la qualité sanitaires de l'alimentation. Il s'est tout d'abord félicité de la suppression de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » et de l'inclusion du programme 206 au sein de la MAPAFAR, qui va clarifier l'architecture budgétaire sans nullement porter atteinte à l'efficacité de la politique publique de sécurité sanitaire, essentielle pour notre pays.

Il a précisé que, dans ce contexte nouveau, les crédits demandés au titre du programme 206 pour l'exercice 2009 s'élevaient à plus de 582 millions d'euros en crédits de paiement (CP) et à près de 527 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE), soit entre 7 et 8 % d'augmentation. Toutefois, cette augmentation n'est qu'apparente, car elle résulte intégralement de transferts internes au ministère de l'agriculture et de la pêche, entre les différents programmes de la MAPAFAR :

- près de 80 % de la progression, soit 30 millions d'euros, ont pour origine l'imputation au programme, sur son action « support », des effectifs et d'une partie des moyens de fonctionnement des services régionaux de protection des végétaux (SRPV) et du département « Santé des forêts », qui relevaient jusqu'alors du programme 215 ;

- le solde est constitué pour l'essentiel des crédits destinés à la prévention des risques et à la protection de la forêt, à la sélection végétale et à la qualité sanitaire des ressources aquacoles, transférés d'autres programmes agricoles sur le programme 206.

Pour justifiés qu'ils soient en termes de cohérence budgétaire et d'efficacité de l'action publique, ces transferts s'élèvent donc au total à près de 36 millions d'euros, ce qui limite la croissance nominale effective des crédits du programme 206 à 3 millions d'euros, soit + 0,5 % seulement. M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a ainsi souligné que les crédits effectivement mis à disposition du directeur général de l'alimentation seraient en diminution en termes réels en 2009, alors même que les actions à mener sont nombreuses et, surtout, que diverses actions nouvelles doivent être financées. Il a cité à cet égard le plan « Ecophyto 2018 » (1 million d'euros), la lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), dont les crédits passent de 2 à presque 14 millions d'euros, le plan interministériel d'actions contre les polychlorobiphényles, dit « plan PCB » (1,5 million d'euros), ou encore le plan « Banane propre » (200 000 euros), autant de crédits supplémentaires qui devront être dégagés par des redéploiements internes au programme.

a toutefois regretté que, faute de dotations suffisantes, l'Etat n'assume pas tous ses engagements. Ainsi, contrairement au contrat d'objectifs et de moyens 2007-2011 signé avec l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), celle-ci va devoir autofinancer non seulement une partie de la croissance de ses dépenses de fonctionnement, mais aussi et surtout toute la tranche 2009 de son plan pluriannuel d'investissements. Par ailleurs, les 4 millions d'euros nécessaires à la réalisation de la Convention stock DIVE, relative à la gestion des stocks dans le cadre de l'évaluation des produits phytosanitaires et de leurs adjuvants, n'ont pas été inscrits, ce qui conduira le rapporteur pour avis à questionner le ministre en séance publique au sujet de cette situation très regrettable.

Puis M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a abordé les thèmes d'étude qu'il a choisi de retenir cette année : la lutte contre la FCO et le plan « Ecophyto 2018 ».

S'agissant de la maladie dite de la langue bleue, le contexte a radicalement changé, après une année 2008 difficile. Il y a exactement un an, 9 000 foyers avaient été dénombrés, les deux tiers du territoire étant affectés par le sérotype 8 tandis qu'apparaissait dans le Pays basque un sérotype 1 venu d'Espagne. Le montant des crédits prévus par le budget, de l'ordre de 2 millions d'euros, apparaissait à l'évidence insuffisant pour mener une lutte efficace durant l'année 2008, grâce à la commercialisation d'un vaccin qui devait être prêt pour le printemps.

Au 15 novembre 2008, près de 27 000 cas ont été dénombrés et tout le territoire français est désormais concerné, avec une progression des zones où les deux sérotypes 1 et 8 sont actifs en même temps. La campagne de vaccination n'ayant pas permis la protection de l'ensemble des cheptels, environ 97 000 bovins et 70 000 caprins et ovins ont été abattus. Au plan budgétaire, près de 57 millions d'euros supplémentaires ont été mobilisés, d'abord par des mesures de gestion tels que le dégel, le report et des redéploiements de crédits internes au programme, ensuite par un décret d'avance qui, bien que tardif, a permis d'abonder le programme au niveau des besoins. En outre, l'Union européenne a participé à la campagne de vaccination à hauteur de 87 millions d'euros.

Pour 2009, une campagne de vaccination massive de l'ensemble du territoire national débutera le 15 décembre prochain et durera pendant toute la période de prophylaxie, c'est-à-dire jusqu'au 30 avril 2009. La vaccination simultanée contre les sérotypes 1 et 8 sera obligatoire. L'Union européenne financera la moitié du coût de l'achat des vaccins ainsi que, dans la limite d'un plafond, de la vaccination.

Si l'Etat ne participera pas à l'achat des vaccins, il soutiendra en revanche les éleveurs à hauteur de 2 euros par bovin et de 75 centimes par petit ruminant. Il financera par ailleurs diverses dépenses telles que la surveillance entomologique, la surveillance sérologique des cheptels sentinelles, la surveillance clinique, la recherche, ainsi que l'indemnisation de la mortalité. Ce dernier poste de dépense devrait cependant être beaucoup plus limité qu'en 2008 (1,5 million d'euros sont prévus pour 2009, alors que 30 millions d'euros auront été dépensés en 2008), puisque la vaccination devrait conduire à la disparition de la mortalité pour cause de FCO. Au total, les crédits prévus par le programme 206 pour l'an prochain au titre de la lutte contre cette maladie s'élèveront donc à 13,7 millions d'euros, M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, indiquant espérer que cette somme sera cette année réellement conforme aux besoins.

S'agissant du plan « Ecophyto 2018 », il a rappelé qu'il s'inscrivait dans le cadre communautaire de révision de la directive n° 91/414/CE concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques : un projet de règlement prévoit de supprimer l'autorisation d'utiliser de très nombreuses molécules, tandis qu'un projet de directive-cadre impose aux Etats membres de se doter de plans nationaux de réduction de la dépendance à ces produits. Ces deux textes devraient être définitivement adoptés d'ici à la fin de l'année. Dans ce contexte, l'engagement n° 129 du « Grenelle de l'environnement » prévoit un retrait échelonné d'une cinquantaine de molécules entre fin 2008 et fin 2010 et le Président de la République a souhaité l'élaboration d'un plan de réduction de 50 % des usages de pesticides dans un délai de dix ans, si possible. C'est à l'élaboration de ce plan que s'est attelé de groupe de travail présidé par M. Guy Paillotin, auquel ont participé tous les acteurs concernés et dont les conclusions sont relativement consensuelles.

a cependant fait état des nombreux questionnements demeurant, selon lui, en suspens :

- la résistance accrue aux maladies, dès lors que le nombre des agents traitants est réduit ;

- la perte de compétitivité, tant vis-à-vis de certains des partenaires européens de la France, moins « vertueux » qu'elle, que des concurrents extra-communautaires ;

- les « impasses techniques », c'est-à-dire les situations où le retrait d'une molécule ne peut être compensé ni par l'usage d'un produit moins toxique, faute d'exister, ni par une modification économiquement acceptable des conditions de production. Ces « impasses techniques » sont particulièrement nombreuses dans le secteur des fruits et légumes qui, au contraire des grandes cultures, ne constitue pas pour les industriels un marché suffisamment rémunérateur pour qu'ils s'impliquent dans la recherche de nouvelles molécules.

Aussi, tout en étant favorable à la réduction progressive de la dépendance de la production agricole française aux produits phytosanitaires, il a recommandé une certaine souplesse dans l'application du plan « Ecophyto 2018 ». S'appuyant notamment sur les propos de M. Guy Paillotin, selon lesquels ses objectifs chiffrés sont moins importants que les tendances, il a même estimé, dans le cas des molécules insubstituables, qu'il conviendrait de reporter certaines échéances de calendrier pour éviter que des filières agricoles entières ne disparaissent brutalement. Naturellement, il ne s'agira pas, durant cette période de transition, de rester inactif : M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a jugé nécessaire de responsabiliser le monde agricole pour l'encourager à modifier ses pratiques, car il en va de son intérêt tant sanitaire qu'économique. Cela supposera un profond effort de formation, d'information, de recherche et d'innovation, ainsi que de mutualisation des bonnes pratiques. Mais cette évolution prendra du temps et la « déconnexion » entre des mesures de retrait entrant immédiatement en vigueur et ce délai nécessaire d'adaptation risque d'être fatal à de nombreuses filières de notre agriculture. Voilà pourquoi, a-t-il conclu, il interrogera le ministre de l'agriculture et de la forêt, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances, sur la mise en place d'un moratoire pour ces molécules qui n'ont pas de substitut, afin d'éviter une succession de dérogations temporaires renouvelées chaque année qui constitue une mauvaise solution au problème en ce qu'elle ne sécurise pas les producteurs sur le moyen terme.

Puis après avoir souligné l'efficacité du ministre de l'agriculture et de la pêche et le respect de ses engagements pour résoudre les difficultés du monde agricole, en particulier en matière de lutte contre la FCO ou d'usage des produits phytosanitaires par les cultures orphelines, il a proposé, à l'instar de M. Gérard César, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la MAPAFAR.

a regretté qu'un certain extrémisme en matière de sécurité sanitaire des aliments conduise à l'élaboration de normes et de réglementations qui privent certains produits de toutes qualités gustatives, citant les fromages à titre d'exemple. Il a également observé que la résolution des problèmes sanitaires dans d'autres secteurs ne passait pas nécessairement par l'arrêt de toute activité et, se félicitant ainsi que les établissements hospitaliers responsables d'infections nosocomiales ne soient pas immédiatement fermés, il a appelé à un meilleur équilibre entre les impératifs de santé publique et les réalités économiques en matière d'alimentation.

a pour sa part rejoint le rapporteur pour avis dans sa demande de moratoire à la suppression des molécules ne disposant pas encore de solution de substitution. Estimant que les « impasses techniques » actuelles risquaient de sinistrer des filières entières, en particulier dans le maraîchage, il a toutefois reconnu a nécessité d'imposer un butoir à ce moratoire afin d'imposer la recherche effective de techniques ou de produits alternatifs.

Jugeant plus réaliste la diminution et le contrôle de l'usage des produits phytosanitaires que leur interdiction absolue, M. Alain Chatillon a estimé que le respect de ces objectifs était intimement lié à la question des organismes génétiquement modifiés (OGM). Afin de ne pas accumuler un trop grand retard en la matière, notamment vis-à-vis des pays concurrents, et de prendre en compte la réalité du réchauffement climatique, qui va s'accompagner d'attaques de nouveaux nuisibles contre les végétaux, il a considéré que le principe de précaution avait ses limites et qu'il était indispensable de reprendre, sous contrôle, les essais d'OGM en plein champ.

Estimant comme son collègue que la recherche d'OGM en laboratoire n'était pas suffisante, M. Gérard Bailly a également jugé nécessaire d'expérimenter de nouvelles méthodes productives à grande échelle et en plein champ. Il s'est en outre interrogé sur la réalité des informations actuellement diffusées largement dans les médias imputant aux pesticides la perte de fertilité masculine constatée depuis cinquante ans. Il a par ailleurs demandé au rapporteur pour avis si l'efficacité de la lutte contre la FCO ne passait pas, dès lors que les vétérinaires vont être confrontés à une demande extrêmement importante pour vacciner tout le cheptel français, par l'autorisation donnée aux éleveurs, notamment ovins, de procéder eux-mêmes à la vaccination du bétail non destiné à la vente dans le courant de l'année.

Après avoir indiqué que le secteur de la viticulture était également exposé aux difficultés d'application du plan « Ecophyto 2018 », M. Gérard César a rappelé les propos tenus sur la recherche en matière d'OGM par M. Claude Allègre lors de son audition par la commission en octobre 2007. Il a par ailleurs souligné que tous les secteurs de l'agriculture s'efforçaient depuis longtemps de mieux utiliser les traitements phytosanitaires, notamment dans le cadre de l'agriculture dite raisonnée. Espérant que la proposition de moratoire pour certaines molécules serait acceptée par le ministre de l'agriculture et de la pêche, il a toutefois jugé que cette décision devrait être accompagnée d'un renforcement des objectifs et des moyens de l'Institut national pour la recherche agronomique (INRA) en matière de recherche de produits de substitution.

Tout en reconnaissant les difficultés pour les agriculteurs résultant de la limitation des produits phytopharmaceutiques, Mme Evelyne Didier a cependant estimé que les propos de certains de ses collègues semblaient par trop minimiser les problèmes sanitaires générés par leur usage actuel. Elle a rappelé que la responsabilité de ces produits dans la chute de la fertilité masculine n'avait pas été démontrée par une seule équipe de recherche, mais par de nombreuses études dans divers pays du monde. Elle a ainsi considéré qu'en l'espèce, les premières victimes potentielles étaient les agriculteurs eux-mêmes. Elle a également souligné que les risques induits sur la biodiversité étaient de même ampleur que ceux résultant du réchauffement climatique. Aussi a-t-elle appelé à la prudence, souhaitant que la recherche se préoccupe plus de ces problèmes que de sujets plus médiatiques mais moins sérieux, ou de produits plus rémunérateurs.

a relevé que les agriculteurs n'étaient pas les seuls à utiliser des pesticides, de récentes études ayant par exemple démontré l'importance des pollutions urbaines, dont est notamment responsable l'activité de jardinage des particuliers. Si les responsabilités sont partagées, il a toutefois estimé que la prise de conscience des problèmes tant par l'opinion publique que par les agriculteurs eux-mêmes imposait une réaction, d'autant plus que nul n'était à l'abri d'une crise sanitaire de même ampleur que celles subies dans un passé récent par d'autres secteurs agricoles, par exemple celui des viandes. Il a cependant appelé à l'édiction de strictes réglementations et contrôles aux importations afin que la disparition de divers intrants ne conduise pas à des substitutions de produits agricoles étrangers présentant des risques sanitaires encore plus élevés.

En réponse, M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- la nouvelle action 08 du programme 206, dotée de 2,2 millions d'euros, vise précisément à favoriser une alimentation à la fois sûre, diversifiée, équilibrée et de bonne qualité gustative ;

- la problématique de la substitution des molécules est différente selon que les cultures sont importantes ou confidentielles : aussi le moratoire doit-il être limité aux usages réellement orphelins, et compris comme le moyen d'assurer la transition sans faire peser sur certaines filières un risque de disparition ;

- les OGM sont assurément un des éléments de réponse aux enjeux posés par le retrait de certaines substances ;

- les préconisations du groupe de travail dirigé par M. Guy Paillotin font preuve à la fois d'une grande prudence, d'une claire ligne de conduite et d'une certaine fermeté, qui les rendent intéressantes et appréciables et expliquent certainement le relatif consensus qui les a accueillies ;

- la vaccination contre la FCO par des vétérinaires est obligatoire à la fois pour être garantie, reconnue au niveau international et bénéficier de la participation de l'Union européenne à son financement.

a précisé à cet égard les enjeux de la mission menée, à la demande du Gouvernement, par le sénateur Charles Guené sur le rôle des vétérinaires, et souligné que la vaccination par les vétérinaires constituait une garantie, notamment à l'international. C'est en particulier grâce à celle-ci que le ministre de l'agriculture et de la pêche a pu tout récemment signer avec l'Italie un accord autorisant le transfert de broutards français dès leur vaccination, et non plus dans un délai de deux mois après celle-ci. Il a enfin indiqué qu'il aurait préféré que la fin de la campagne de vaccination obligatoire soit fixée au 31 mars 2009 plutôt qu'au 30 avril, dès lors qu'avec le réchauffement climatique, il n'est pas certain que la période de prophylaxie dure aussi longtemps.

Puis, poursuivant ses réponses, M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, s'est défendu de vouloir remettre en cause les décisions du « Grenelle » en alertant sur l'abandon précipité de certaines molécules. Il a simplement souhaité indiquer que toutes les cultures ne pouvaient pas être traitées à la même aune immédiatement, observant que la soixantaine de dérogations accordées au cours de l'été 2008 par le directeur général de l'alimentation ne saurait constituer une méthode de gestion pérenne et qu'il était préférable, en particulier pour permettre aux producteurs d'avoir une certaine visibilité à moyen terme, d'accorder un délai supplémentaire pour les cultures le nécessitant. Enfin, il a appelé l'attention de ses collègues sur le fait que de nombreux nouveaux pays exportateurs agricoles, donc directement concurrents de la France, n'utilisaient pas beaucoup de produits phytosanitaires : cela allait dorénavant devenir un argument de vente auquel seraient très sensibles les consommateurs, ce qui ajoutait donc un argument économique aux arguments en faveur d'une protection de la santé des agriculteurs jusqu'ici mis en avant pour imposer la réduction de l'usage des pesticides.

Ensuite, M. Jean-Marc Pastor, rapporteur pour avis, a précisé qu'il traiterait plus spécifiquement de la PAC, de ses enjeux budgétaires et de son récent « bilan de santé ».

Rappelant qu'il avait produit, avec plusieurs de ses collègues et à la demande du précédent Premier ministre, un rapport sur l'utilisation par un panel d'Etats membres des financements européens octroyés au titre du « second pilier » de la PAC, consacré au développement rural, il a fait observer que la France était la moins efficace de ce point de vue. Notant que l'Espagne et l'Autriche, par exemple, avaient su mettre en place des opérateurs aux statuts juridiques parfaitement adaptés, il s'est demandé pour quelles raisons notre pays n'y était pas parvenu. Stigmatisant la complexité de l'intermédiation administrative entre les porteurs de projets nationaux et les financeurs communautaires, il a regretté que certains projets soient abandonnés de ce fait.

Puis il a abordé le « bilan de santé » de la PAC, dont la révision à mi-parcours a été prévue à Luxembourg en 2003 et qui a finalement fait l'objet d'un accord lors du Conseil « agriculture et développement rural » des 19 et 20 novembre dernier.

Les financements européens sont capitaux pour l'agriculture des pays membres, a-t-il d'abord rappelé. Si leur pérennité est remise en cause pour les prochaines perspectives budgétaires, ils représentent encore 43 % des 862,4 milliards d'euros du budget communautaire sur la période 2007-2013, soit 370 milliards d'euros. En France, sur les 15,9 milliards d'euros de fonds publics soutenant le secteur primaire, 10,2 proviennent de l'Union contre 5,2 du MAP, tandis que la moitié du revenu total des exploitants provient d'aides européennes.

L'accord sur le « bilan de santé » de la PAC intervient après plus d'un an de discussions ayant permis de constater les grandes divergences existant entre des pays libéraux, plutôt situés au Nord de l'Union et parmi ses nouveaux adhérents, et d'autres, emmenés par la France, davantage attachés à la régulation des marchés. Obtenu « à l'arraché » pour respecter la date-butoir des négociations fixée à la fin de l'année, cet accord permet de maintenir un modèle agricole encadré et équilibré, le ministre de l'agriculture et de la pêche, M. Michel Barnier, ayant largement oeuvré en ce sens. La commission des affaires économiques a également contribué au débat en créant un groupe de travail, présidé par M. Jean Bizet, qui a débouché sur l'adoption à l'unanimité d'une proposition de résolution. Cinq points principaux ressortent de cet accord sur le « bilan de santé » :

- la possibilité de financer, dans le « premier pilier », des outils de couverture des risques ;

- un accompagnement de la sortie des quotas laitiers en 2015, plus particulièrement dans les zones de montagne ;

- la préservation de certains outils de stabilisation des marchés et le maintien d'aides couplées jusqu'à fin 2012 ;

- la possibilité pour chaque Etat de réallouer une partie de ses aides au titre du « premier pilier » vers les filières les plus fragilisées ;

- l'augmentation de 5 à 10, voire 14 %, du taux de modulation supplémentaire obligatoire permettant de transférer des fonds du « premier » au « deuxième pilier ».

Chaque Etat membre ayant désormais jusqu'au 1er août 2010 pour se positionner par rapport à ces opportunités, se pose la question des choix que fera notre pays sur le soutien à l'élevage laitier, les filières à aider en priorité et l'usage de la modulation.

s'est par ailleurs demandé dans quelle mesure l'accord sur le « bilan de santé » n'avait pas été obtenu au prix d'une certaine renationalisation de la PAC, qui mettrait les agriculteurs de l'Union en situation de faiblesse sur les marchés mondiaux et conditionnerait de façon négative les futures négociations sur l'enveloppe qui lui sera consacrée dans les prochaines perspectives budgétaires. Il s'est également interrogé sur l'absence d'évocation, dans le « bilan de santé », des thématiques relatives à la forêt et aux biocarburants, deux secteurs participant pourtant à la dynamique de lutte contre le réchauffement climatique.

Estimant enfin que le projet de budget du ministère pour 2009 ne se positionnait pas clairement par rapport à ces interrogations et s'en remettait globalement à des sources de financement extérieures, tels que l'Union européenne ou les professionnels eux-mêmes, il a cité plusieurs exemples à cet égard :

- rien n'est fait pour soutenir réellement la filière élevage, pourtant en pleine crise. Il est simplement renvoyé à la flexibilisation au sein du « premier pilier », qui ne sera effective qu'en 2010, sans prévoir de mesures transitoires pour l'année 2009 ;

- le constat est identique pour l'assurance récolte, où il est fait état des possibilités nouvelles qu'offrira l'article 69 révisé dans deux ans ;

- le secteur de l'équarrissage est marqué par un transfert progressif des financements de l'Etat vers les éleveurs ;

- enfin, plusieurs mesures résultant du « Grenelle » et concernant l'agriculture ne bénéficient pas encore d'un financement assuré, l'Assemblée nationale ayant supprimé en première lecture l'augmentation de la taxe pour pollution diffuse qui devait y pourvoir.

A la suite de cette intervention, M. Jean-Paul Emorine, président, a précisé que les aides en provenance de l'Union européenne correspondaient en France à des sommes moyennes entre 20 000 et 25 000 euros par exploitation. Rappelant que l'accord sur le « bilan de santé » n'avait été obtenu qu'en fin d'année, et qu'il était donc difficile pour le Gouvernement de l'anticiper dans le projet de loi de finances, il a indiqué que les 32 milliards d'euros inscrits par l'Etat pour le développement de l'assurance récolte couvraient les primes d'assurance 2008 et que des fonds communautaires abonderaient ces financements nationaux dès 2010. Il a enfin rappelé que le ministre de l'agriculture et de la pêche avait annoncé, lors de la conférence sur les revenus de l'agriculture, un plan de soutien de 250 millions d'euros en faveur du secteur, dont une partie importante consacrée à la filière élevage.

Jugeant qu'il n'y avait aucune urgence à acter la suppression des quotas laitiers en 2015, Mme Odette Herviaux a fait remarquer que l'Allemagne, qui s'était largement investie sur le sujet, aurait été prête à soutenir la France en vue de leur maintien. Elle a de plus alerté ses collègues sur l'état de crise des producteurs de lait confrontés à une diminution extrême du prix du lait.

Reconnaissant que le ministre avait obtenu un accord européen moins mauvais qu'on n'aurait pu le craindre, M. Alain Fauconnier a regretté toutefois des reculs sur certains volets, tels que les interventions, les quotas laitiers et les aides couplées, et s'est inquiété d'une évolution libérale de la PAC fragilisant le modèle territorialisé d'agriculture cher à la France.

Jugeant qu'il fallait veiller à ne pas remettre en cause le principe même de politique commune à travers la réorientation des aides par pays, M. Jean-Paul Emorine, président, a évoqué les difficultés à conserver la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) sans cofinancements communautaires. Expliquant que le maintien de quotas était illusoire en l'absence de majorité qualifiée en ce sens, il a appelé à conserver une production territorialisée.

Après que M. Alain Fauconnier eut fait remarquer que la France possédait plusieurs types de production laitière, contrairement à l'Espagne, M. François Fortassin, rapporteur pour avis, est intervenu plus spécifiquement sur les crédits de la MAPAFAR consacrés aux mesures environnementales, et tout particulièrement sur ceux soutenant l'élevage, de préférence extensif. Après avoir ironisé sur la récente « découverte », dans les lieux de pouvoir, que l'agriculture joue un rôle éminent de préservation des paysages, il a souligné que le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche avait cette année une connotation environnementale certaine, puisqu'il se donne pour objectif de soutenir une « agriculture durable, écologiquement responsable, économiquement productive ». Ainsi, nombre des actions financées sont en réalité la traduction budgétaire de mesures prises dans le cadre du « Grenelle de l'environnement », où l'agriculture a pris une large part.

Les mesures agro-environnementales sont plus particulièrement regroupées dans le programme 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires », où elles font l'objet d'évolutions plutôt favorables, et principalement au sein de l'action 14 « Gestion équilibrée et durable des territoires ». Plusieurs dispositifs en fin de parcours connaissent logiquement une baisse de leurs dotations, comme le plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) (- 10 millions d'euros), l'animation rurale (- 7 millions) ou l'hydraulique agricole (- 1 million). Sur ce dernier point, M. François Fortassin, rapporteur pour avis, a toutefois regretté que l'hydraulique agricole ait été sacrifié alors qu'il demeure difficile, dans certaines régions, de cultiver sans irrigation.

Quant aux autres crédits d'intervention de l'action, ils sont stables : c'est le cas de la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) et de l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN), qui soutiennent spécifiquement les exploitations d'élevage pratiquant un pâturage adapté au milieu. A cet égard, M. François Fortassin, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il interrogerait le ministre de l'agriculture et de la pêche sur la possibilité de soutenir plus activement encore l'élevage extensif, en faisant en sorte que les aides ne soient accordées qu'aux ruminants pâturant de l'herbe, car il est anormal que certaines bêtes ne soient jamais menées à la pâture. En effet, la France est un pays d'élevage qui possède en grande quantité des terres à pâturer ; souvent situées dans des régions de montagne ou économiquement défavorisées, leur utilisation pour l'élevage extensif permettrait de les redynamiser, d'assurer une préservation des paysages et de sauvegarder ainsi une agriculture rurale et durable aujourd'hui menacée.

Puis M. François Fortassin, rapporteur pour avis, a abordé le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE), figurant au sein de l'action 13 et bénéficiant d'une revalorisation de 10 millions d'euros. Instauré en 2005, ce plan vise à rénover 60 000 exploitations d'élevage en dix ans, le taux de soutien dépendant de la nature des travaux réalisés. A cet égard, dans l'optique d'un développement durable des exploitations, M. François Fortassin, rapporteur pour avis, a proposé que soit inscrit le passage à l'énergie solaire parmi les critères examinés par l'administration pour accorder l'aide. Soulignant l'intérêt d'EDF pour cette contribution à la production électrique, et sous réserve d'un accord avec les syndicats départementaux d'électricité pour garantir l'adéquation des réseaux de distribution à ce flux nouveau, il a relevé que ce dispositif était également économe en coûts de fonctionnement énergétiques pour les exploitants agricoles. Amortis en sept à huit ans dans le Sud de la France, et une quinzaine d'années au Nord, les panneaux photovoltaïques nécessitent cependant un investissement de départ qu'il serait opportun de soutenir dans le cadre du PMBE. Le « Grenelle » encourage les agriculteurs à devenir indépendants d'un point de vue énergétique, et cette mesure y contribuerait directement.

a ensuite indiqué qu'à l'action 11, la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA), qui complète l'une des dernières primes animales couplées, la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA), voyait son enveloppe reconduite pour 2009. Enfin, s'agissant des mesures fiscales, il a noté le doublement du montant du plafond du crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique, prévu à l'article 53 du projet de loi de finances conformément aux orientations du « Grenelle » et aux prescriptions du plan « Agriculture biologique : horizon 2012 ».

Puis il a abordé la filière « ovin », à laquelle il a consacré en janvier dernier un rapport d'information avec son collègue M. Gérard Bailly.

Cette filière, qui est la dernière activité avant la friche, est en crise structurelle, les professionnels du secteur figurant continuellement au dernier rang dans le classement des revenus de l'agriculture. En 2007, les éleveurs ovins ont ainsi vu leurs revenus chuter de 32 %, du fait notamment des hausses de charge (énergie, alimentation animale ...). En 2008, la baisse devrait être supérieure à 15 %, et ce, alors que l'épidémie de FCO fait des ravages et que les importations de moutons augmentent massivement, notamment en provenance de Nouvelle-Zélande. Aussi les éleveurs ont-ils manifesté au début du mois de novembre pour alerter les pouvoirs et l'opinion publics sur leur situation, faisant valoir que leur revenu moyen, était inférieur au seuil de pauvreté, fixé à 817 euros.

s'est félicité de ce que le ministre de l'agriculture et de la pêche, après avoir mis en place à l'été 2007 un plan de soutien à la filière de 15 millions d'euros, reconduit en 2008, ait annoncé récemment un plan de soutien transversal à l'agriculture de 250 millions, dont 50 destinés au secteur ovin. Mais si cette mesure va dans le bon sens, elle ne résoudra cependant pas tous les problèmes. Tout d'abord, les crédits accordés sont bien inférieurs à ceux que la filière, mais aussi la FNSEA, considèrent comme un minimum pour sortir durablement le secteur de la crise, soit 160 millions d'euros. Ensuite, ces crédits ne seront disponibles qu'en 2009. Enfin, ils devront s'accompagner d'une nécessaire structuration de la filière pour ne pas être dispersés de façon inefficace.

Les regards se tournent aujourd'hui vers l'Union européenne, d'où pourraient venir de nouvelles possibilités de financement pour la filière. Le « bilan de santé » de la PAC, qui vient de faire l'objet d'un accord, prévoit en effet une révision de l'article 69 du Traité permettant aux Etats membres de réorienter une partie des aides au sein du « premier pilier » Ils pourront ainsi décider de réallouer une partie des crédits pour donner la priorité à des systèmes de production favorables à l'environnement ou participant à des démarches de qualité, ainsi qu'à des productions et des territoires fragiles. Or, le ministre, qui a activement soutenu cette mesure, a toujours affirmé, si elle était adoptée, qu'il l'utiliserait pour venir en aide, notamment, à la filière ovine. Aussi M. François Fortassin, rapporteur pour avis, a déclaré qu'il interrogerait le ministre, à présent que cette disposition est actée, sur la manière et le calendrier suivant lesquels le Gouvernement honorera ses engagements.

En conclusion, après avoir résumé les éléments positifs et négatifs de ce budget, et regretté la diminution des crédits consacrés à la forêt et à l'hydraulique agricole, mais pas celle de ceux destinés à la protection des prédateurs, il a proposé de donner un avis de sagesse à l'adoption des crédits de la MAPAFAR, indiquant qu'à titre personnel, il s'abstiendrait.

a relevé l'intérêt qu'il y aurait à disposer d'une étude sociologique sur les éleveurs ovins à temps complet et sur les perspectives d'évolution de la profession dans les vingt ou trente années à venir, soulignant le caractère inquiétant du nombre de célibataires chez les bergers.

A M. Gérard Bailly, qui l'interrogeait sur les effets de l'enneigement en matière d'efficacité des équipements photovoltaïques installés sur les toits des bâtiments agricoles, M. François Fortassin, rapporteur pour avis, a répondu que le problème était plus posé par le gel que par la neige. Il a ajouté qu'EDF, qui cherche à démontrer que la France est vertueuse en matière d'énergies renouvelables, achetait aujourd'hui l'électricité d'origine photovoltaïque à un tarif deux fois supérieur au prix de commercialisation de sa propre production électrique, ce qui générait donc pour les producteurs des revenus intéressants et qui le demeureront dans l'avenir même lorsque la rémunération consentie par EDF diminuera. Il a toutefois regretté que la production de panneaux photovoltaïque ne soit actuellement pas suffisamment rapide pour dynamiser le développement de l'énergie solaire.

Après avoir regretté que la production d'énergie à partir de lisier ne fusse plus d'actualité, M. Gérard Bailly a mis en garde contre une fusion de la PHAE et de l'ICHN, qui répondent à des besoins distincts. Il a enfin rapporté les difficultés des éleveurs à s'inscrire dans le cadre de contraintes prévu par le plan Natura 2000 et regretté le faible montant des indemnités octroyées alors que, dans certains départements, les zones concernées couvrent 20 à 30 % du territoire.

Puis, conformément aux suggestions de MM. Gérard César et Daniel Soulage, rapporteurs pour avis, et après que MM. Jean-Marc Pastor et François Fortassin, rapporteurs pour avis, eurent recommandé une position de sagesse, la commission a donné un avis favorable aux crédits de la MAPAFAR inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009, le groupe socialiste, apparentés et rattaché s'abstenant et le groupe communiste, républicain et citoyen votant contre.

Par ailleurs, elle a également donné un avis favorable à l'adoption du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », ainsi qu'à celle des huit articles de la seconde partie du projet de loi de finances rattachés à la mission :

- les articles 59 A à 59 D, qui demandent chacun un rapport du Gouvernement au Parlement avant le 10 octobre 2009, les trois premiers sur l'Office national des forêts et l'espace forestier, et le dernier sur l'évolution de la fiscalité agricole ;

- l'article 59, relatif à la taxe pour frais de chambres d'agriculture ;

- l'article 59 bis, qui achève la réforme du service public de l'équarrissage (SPE) ; sur cet article, MM. Gérard Bailly et Gérard César ont fait part des réticences que leur inspirait en l'état la réforme, qui va conduire à aggraver le poids des charges pesant sur les éleveurs dans un contexte déjà très défavorable ;

- l'article 59 ter, qui donne une base légale certaine aux activités du Centre national interprofessionnel de l'économie laitière ;

- et l'article 59 quater, qui assouplit le régime de la taxe sur les activités de la filière bois.

En préambule, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a indiqué que la politique de la ville, qui revêt une importance capitale pour les habitants des quartiers en difficulté, ferait l'objet, en 2009, de nombreuses réformes ou de nouvelles mesures avec la réforme envisagée de la dotation de solidarité urbaine (DSU), la modification programmée des zones franches urbaines (ZFU), ou encore les mesures liées au plan « Espoir-banlieues » qui traduisent les engagements du Président de la République en faveur de ces quartiers. L'examen des crédits de la mission pour 2009 offre l'occasion d'analyser l'efficacité de cette politique et la pertinence des nouveaux dispositifs proposés par le Gouvernement.

Pour 2009, une nouvelle architecture de la mission est proposée avec la création d'un programme unique intitulé « Politique de la ville », issu de la fusion des anciens programmes 147 « Equité sociale et territoriale et soutien » et 202 « Rénovation urbaine ». Ce changement correspond à la mise en oeuvre d'une des préconisations du conseil de modernisation des politiques publiques réuni le 12 décembre 2007.

Conformément à ces préconisations, la mission et le périmètre de la délégation interministérielle à la ville (DIV) ont été réformés pour que celle-ci se recentre sur ses fonctions de secrétariat du comité interministériel des villes. Le rôle de l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) en tant qu'opérateur de la politique des quartiers défavorisés est donc réaffirmé, M. Pierre André soulignant qu'il s'agissait d'ailleurs d'une des recommandations qu'il avait formulées l'année dernière.

En 2009, l'ACSé exercera donc l'essentiel des missions assurées par la DIV laissant toutefois à un nouvel opérateur, l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrants (ANAEM), le soin de remplir ses missions en matière d'accueil des primo-arrivants, en particulier l'apprentissage de la langue.

Se félicitant de la volonté du Gouvernement d'améliorer la gouvernance de la politique de la ville, M. Pierre André a toutefois relevé que la création envisagée des délégués du préfet dans les quartiers ne répondait pas aux difficultés de gouvernance constatées au niveau local. Il a préconisé, pour sa part, un renforcement du rôle des préfets et des sous-préfets en matière de politique de la ville et de mise en place de partenariats avec les maires.

S'agissant ensuite de la rénovation urbaine, le programme national de rénovation urbaine (PNRU) prévoit la rénovation complète du cadre de vie des zones urbaines sensibles (ZUS) et des quartiers ayant des caractéristiques sociales et économiques équivalentes, et à partir de 2009 l'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) participera au programme national de rénovation des quartiers anciens dégradés (PNRQAD). Toutefois, le rapporteur pour avis a fait part de son inquiétude s'agissant du financement de cette agence. Si l'Etat lui verse une subvention de fonctionnement de 5 millions d'euros en 2009, l'essentiel des moyens de paiement de l'ANRU proviendra désormais d'un prélèvement sur les ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), gérées paritairement par les instances du 1 % Logement.

Au moment où les élus locaux et les citoyens des quartiers fondent de grands espoirs en matière de rénovation urbaine, cette réforme peut être interprétée comme un signe de désengagement de l'Etat. Il a insisté sur la nécessité pour celui-ci d'apporter une réponse claire aux porteurs de projets envers lesquels l'agence s'est engagée, car il est certain qu'à moyen terme les besoins de financement de l'ANRU vont croître et que celle-ci risque de ne plus pouvoir honorer ses engagements à partir de 2012, selon les projections établies par l'agence.

S'agissant du développement social et économique des quartiers, il a indiqué qu'une mobilisation massive des politiques de droit commun avait été annoncée par le Gouvernement réuni en comité interministériel des villes le 20 juin dernier. Le document de politique transversale permet de constater l'ampleur des moyens mobilisés par l'ensemble des ministères, de l'ordre de 4,3 milliards d'euros en 2009.

Les moyens spécifiques de la politique de la ville doivent servir de levier à la mobilisation des crédits de droit commun et près de 200 millions d'euros seront consacrés au financement des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS). Ce dispositif pluriannuel est indispensable car il constitue un instrument efficace de partenariat entre l'Etat, la ville et les associations. Les CUCS permettent ainsi d'assurer une parfaite adéquation entre les projets financés et les besoins spécifiques des habitants des quartiers et il est essentiel qu'ils soient reconduits et pérennisés.

L'évaluation de la première génération de CUCS sera lancée en 2009 et devra servir de base à la négociation des CUCS couvrant la période 2010-2013. A cet égard, le rapporteur pour avis a indiqué qu'il veillerait à ce que la réorientation envisagée par le Gouvernement ne se traduise pas par l'envoi de signaux contraires à l'esprit qui a présidé leur création.

Puis M. Pierre André a fait valoir qu'une dotation de 22 millions d'euros doit permettre de rendre opérationnelles les mesures décidées dans le cadre du plan « Espoir-banlieues», les engagements du Président de la République faisant ainsi l'objet d'une traduction budgétaire et comptable, même s'il faut regretter la modicité des financements prévus eu égard à l'ampleur des besoins. Dans le cadre de ce plan, des mesures expérimentales sont préparées dans le domaine de la réussite éducative, de la gestion urbaine de proximité ou de la qualité du service dans les transports en commun, et une attention particulière a été réservée au volet « éducation et égalité des chances » de ce plan, à travers différents dispositifs comme les internats d'excellence, les écoles de la deuxième chance ou encore l'accompagnement dans les classes préparatoires aux grandes écoles.

La mise en oeuvre de ces mesures doit s'inscrire dans le prolongement des dispositifs existants, en complémentarité avec les stratégies locales en cours afin d'éviter toute incohérence sur le terrain.

A cet égard, l'ACSé doit être en mesure de jouer pleinement son rôle de premier opérateur de la politique de la ville, les 433 millions d'euros qui lui sont alloués dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 étant ainsi dédiés, principalement, à des actions territorialisées inscrites dans les CUCS. Celles-ci revêtent un caractère fondamental pour de nombreuses associations et s'inscrivent dans des domaines très variés : éducation et accès aux savoirs de base, santé et accès aux soins, culture et promotion de la diversité, lien social, citoyenneté et participation à la vie publique, prévention des discriminations et accès aux droits, prévention de la délinquance juvénile ou encore gestion urbaine de proximité. La rationalisation de la gestion des crédits de la politique de la ville passe donc par un renforcement du rôle de cette agence.

S'agissant du développement économique et social des quartiers, M. Pierre André a abordé la question de la politique en faveur des zones franches urbaines (ZFU), dont une réforme est proposée par le Gouvernement à travers l'article 82 du projet de loi de finances. Le dispositif serait recentré sur les bas salaires afin de favoriser l'emploi des publics qui en sont les plus éloignés, à savoir les moins diplômés et les moins qualifiés. Selon le Gouvernement, cette réforme doit inciter les entreprises installées en ZFU à recruter ces publics en priorité. L'article 82 propose également de mettre un terme aux mécanismes de sortie progressive du dispositif qui existent depuis 1997.

Prenant bonne note de la volonté du Gouvernement de réaliser, par cette réforme, une économie budgétaire de 100 millions d'euros, il a toutefois reconnu qu'il ne pouvait accueillir positivement celle-ci, pour deux raisons :

- d'une part, la réforme proposée peut avoir des répercussions en termes de répartition des emplois créés dans ces quartiers entre travail qualifié et non qualifié, le risque étant de voir les entreprises opérer une véritable segmentation de leurs activités en réservant aux quartiers difficiles les emplois à faible valeur ajoutée. Une telle évolution serait en total contradiction avec les objectifs d'excellence pour ces quartiers annoncés par le Gouvernement ;

- d'autre part, cette réforme risque de toucher très lourdement les entreprises installées dans les ZFU, et donc d'avoir des répercussions majeures sur la situation de l'emploi dans les quartiers.

Il a ajouté que la crédibilité de l'engagement de l'Etat était en jeu et a recommandé que soit pris en compte le retour sur investissement des emplois créés, notamment pour les familles qui en bénéficient.

C'est pourquoi il a proposé à la commission l'adoption d'un amendement tendant à la suppression de l'article 82 du projet de loi de finances pour 2009 considérant que les élus étaient les mieux à même de mesurer l'impact des mesures fiscales dans les villes.

Sous le bénéfice des ces observations, il a proposé aux commissaires d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits inscrits dans la mission « Ville et logement ».

Après avoir souligné que le groupe socialiste et apparentés partageait pleinement l'analyse du rapporteur pour avis sur les effets potentiellement néfastes de la réforme des ZFU, M. Thierry Repentin a estimé qu'il ne fallait pas réserver aux quartiers les emplois faiblement rémunérés et peu qualifiés. Il a considéré qu'il fallait au contraire développer la mixité d'usage dans les quartiers en difficulté conformément aux objectifs qui ont présidé à la création des ZFU, et a indiqué qu'il voterait donc l'amendement tendant à la suppression de l'article 82 du projet de loi de finances pour 2009.

Toutefois, M. Thierry Repentin a tenu à s'inscrire en faux contre deux observations du rapporteur :

- d'une part, il s'est dit opposé à l'extension aux quartiers anciens dégradés des missions de l'ANRU en raison du risque de désengagement induit sur les programmes qu'elle conduit déjà ;

- d'autre part, il a rappelé sa ferme opposition à la politique du Gouvernement qui vise à mobiliser les ressources du 1 % Logement pour financer l'ANRU. Estimant qu'il s'agissait là d'un désengagement fort de l'Etat, il a indiqué que la ministre du logement et de la ville avait affirmé, à des sénateurs, avoir reçu un accord signé des partenaires sociaux en ce sens. Or, il a fait valoir qu'aucun accord formel n'avait été conclu et a dénoncé un manque de sincérité flagrant de la part d'un membre du Gouvernement vis-à-vis de la représentation nationale.

a ensuite répondu à ces observations.

S'agissant des ZFU, il s'est réjoui que le groupe socialiste partage son ambition de protéger la situation de l'emploi dans les quartiers défavorisés.

Puis, s'agissant de la mission de l'ANRU, il s'est félicité de son extension aux quartiers anciens dégradés, estimant que cette agence avait prouvé son efficacité à travers son excellente technicité acquise dans l'établissement des montages juridiques et financiers des opérations complexes de rénovation urbaine. A cet égard, les critiques souvent formulées contre l'ANRU en matière de retard dans le lancement des programmes de rénovation urbaine ne se justifient pas pour lui, la responsabilité en étant partagée entre les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux qui ne sont pas toujours prêts à temps.

Le financement de l'ANRU par le 1 % Logement est inscrit dans le projet de loi de mobilisation pour le logement et il convient de se préoccuper en priorité des conséquences en matière de capacité financière à partir de 2012.

a ensuite présenté les grands axes des deux programmes consacrés au logement et, en vertu de la nouvelle maquette du projet de loi de finances pour 2009, du programme consacré à l'hébergement, dont la commission avait, l'an dernier, demandé le rattachement à la mission.

En préambule, il a souligné que le budget du logement pour 2009 était un budget de contrastes. Contraste entre les annonces et la réalité, puisqu'au moment même où le Parlement est saisi d'un projet de loi de mobilisation pour le logement, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement affectés au programme consacré au développement du parc social et à la réhabilitation du parc privé diminuent respectivement de 50 % et de 31 %. Contraste également entre le désengagement budgétaire de l'Etat et l'ampleur de la crise économique et financière que traverse actuellement la France, qui aurait rendu d'autant plus légitime une action contracyclique de l'Etat dans ce secteur. Au-delà des conséquences immobilières ressenties à travers l'arrêt de nombreux programmes de construction et la chute des ventes, cette crise est de nature à accroître les difficultés qu'éprouvent nombre de ménages pour se loger.

Il a tout d'abord indiqué que le niveau des crédits consacrés à la politique de l'hébergement en 2009 était satisfaisant et permettait de tenir les engagements pris par l'Etat au titre de la mise en oeuvre du plan d'action renforcé en faveur des sans-abri, qu'il s'agisse du développement des maisons-relais, des places dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ou dans les établissements d'hébergement d'urgence, soulignant d'ailleurs, contrairement aux affirmations de Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, que le Sénat n'était pas opposé aux mesures d'humanisation de ces centres.

En revanche, il a fait part de ses réserves sur le financement des aides personnelles au logement, inscrit dans un programme regroupant une bonne part des crédits de la mission avec près de 5 milliards d'euros. Depuis le vote de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO), les aides au logement sont indexées sur l'indice de référence des loyers (IRL), réforme souhaitée de longue date pour garantir l'efficacité des aides face aux dérapages des loyers. Toutefois, il existe une interrogation sur la sincérité de ce budget pour l'année 2009, puisque l'indexation devrait être, au 1er janvier prochain, de 2,92 %, ce qui va occasionner un surcoût significatif pour l'Etat. En outre, ce budget est construit sur l'hypothèse d'une diminution du nombre de chômeurs de l'ordre de 100.000 en 2009 et d'un accroissement de 4 % de la masse salariale, données économiques dont l'évolution est structurante pour ce budget, puisque la majorité de ses ressources provient de cotisations sociales. Or, la France a évité de peu la récession technique au cours des deuxième et troisième trimestres de l'année 2008, la croissance en 2009 devrait se situer dans une fourchette comprise entre 0,2 et 0,5 % et des tensions importantes vont apparaître sur le marché de l'emploi.

Jugeant exagérément optimistes de telles hypothèses économiques, il a dès lors estimé que l'Etat serait vraisemblablement amené à abonder ce budget pour garantir son équilibre financier en cours d'année, cet abondement étant évalué à 150 millions d'euros par la commission des finances.

Puis M. Thierry Repentin a observé que le Gouvernement entendait majorer, en 2009, de deux euros la participation minimale des allocataires à la dépense de logement -après deux hausses d'un euro en 2007 et en 2008- portant ainsi ce paramètre à 33 euros, soit une hausse de 13,8 % en trois ans. Considérant que cette évolution laissait les allocataires dans une situation très inconfortable, il a exposé que la commission des finances proposait, par un amendement, d'indexer ce paramètre des aides au logement, au même titre que les autres, sur l'IRL. Tout en faisant part de son soutien à une telle initiative qui instaure une règle claire pour les allocataires, il a néanmoins constaté que cet amendement ne rendait cette indexation applicable qu'à compter du 1er janvier 2010, laissant au Gouvernement toute liberté en 2009. En conséquence, il a indiqué son intention de proposer à la commission un sous-amendement avançant au 1er janvier 2009 l'entrée en vigueur de cette mesure.

Présentant ensuite les grandes lignes du budget des aides à la pierre, il a émis de très fortes réserves sur son évolution pour l'année à venir au regard de la chute des dotations affectées au développement du parc social et à la réhabilitation du parc privé.

Pour le parc locatif social, les objectifs de production pour l'année 2009 sont ambitieux avec une cible de 120.000 nouveaux logements sociaux. Toutefois, le budget prévu pour financer ces réalisations n'est pas à la hauteur de l'enjeu, dans la mesure où la subvention budgétaire par logement reste stable, 12.000 euros pour un logement financé à l'aide d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) et 2.700 euros pour un logement financé avec un prêt locatif à usage social (PLUS). En outre, les financements attribués à la « surcharge foncière », qui ont pour but de compenser les surcoûts liés au prix du foncier dans les zones connaissant de fortes tensions, diminuent fortement et ceux consacrés à la prime à l'amélioration des logements à usage locatif social (PALULOS) disparaissent au profit de prêts à taux bonifié de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) accordés pour la rénovation thermique des logements sociaux.

Il a ajouté qu'en contrepartie le Gouvernement souhaitait que les bailleurs sociaux fassent appel à de nouvelles sources de financement : les produits de cessions de logements sociaux à leurs occupants, dont le rythme est appelé à augmenter, le bénéfice d'un prélèvement sur les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte (SEM) qui n'investiraient pas suffisamment, prévu par le projet de loi de mobilisation pour le logement, et l'augmentation des recettes de surloyer du fait de l'entrée en vigueur d'un nouveau barème au mois d'août dernier et de la réduction prévue par le projet de loi de 10,3 % des plafonds fixés pour l'attribution des logements sociaux.

Faisant part de son scepticisme sur cet élargissement des ressources des bailleurs sociaux, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a émis des doutes sur l'accroissement des ventes de logements HLM au cours des prochains mois dans un contexte de crise économique, rappelé son opposition à la création d'un prélèvement sur la trésorerie des bailleurs sociaux, dont le Sénat a d'ailleurs repoussé la date d'application au 1er janvier 2011 lors du débat sur le projet de loi, et exprimé son opposition au fait que l'augmentation des dépenses de loyer des locataires par l'intermédiaire du surloyer serve de justification au désengagement de l'Etat.

Enfin, s'agissant de la rénovation thermique du parc HLM, qui constitue l'un des engagements du Grenelle de l'environnement, il a mis en exergue le décalage entre les objectifs ambitieux -la rénovation de la totalité du parc social avant 2020 en commençant par les 800.000 logements sociaux les plus consommateurs d'énergie- et les moyens mobilisés pour les atteindre ainsi que la différence de traitement entre le parc social et le parc privé. En effet, alors que la rénovation thermique des logements privés pourra s'appuyer sur un outil puissant avec la création d'un éco-prêt à taux zéro (PTZ) d'un montant de 30.000 euros par logement, l'amélioration de la performance énergétique des logements sociaux s'appuiera sur des prêts, à des taux certes bonifiés, mais qui porteront néanmoins intérêt et dont le montant ne sera que de 12.000 euros par logement.

Concernant la réhabilitation du parc privé, les dotations budgétaires subissent une diminution sans précédent liée au changement du mode de financement de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). En effet, l'Etat ne lui verserait plus qu'une subvention de fonctionnement, d'ailleurs inférieure à ses besoins, et ses interventions seraient, à l'instar de l'ANRU, désormais financées au moyen d'un prélèvement sur les ressources de la PEEC.

Tout en reconnaissant que les moyens d'intervention de l'ANAH se situeraient, en 2009, à un niveau suffisant lui permettant de s'acquitter de ses missions, M. Thierry Repentin a dénoncé la réorientation d'une partie des ressources de la participation des entreprises à l'effort de construction (PEEC), de l'ordre de 480 millions d'euros pour le seul financement de l'ANAH, au détriment des actions actuellement menées par le 1 % Logement en faveur du logement des salariés, ce qui induit un bilan très largement négatif de l'effort de la Nation en faveur de la politique du logement.

Cette réforme aura un effet pervers, lourd de conséquences, puisque ces prélèvements opérés sur la PEEC seront utilisés sous forme de subventions, et non de prêts. Or, le budget du 1 % logement est composé, non seulement d'environ 1,6 milliard d'euros de collecte sur la masse salariale des entreprises, mais également de 2,28 milliards d'euros de retour de prêts. Les versements au profit de l'ANAH, et de l'ANRU, seront donc opérés au détriment d'emplois qui prenaient jusqu'à présent la forme de prêts, ce qui risque de tarir très rapidement le deuxième pilier des ressources du 1 % Logement.

Enfin, il a rappelé que les aides en faveur du logement prenant la forme de dépenses fiscales représenteraient, en 2009, près d'11 milliards d'euros, chiffre qui démontre la possibilité de mobiliser des moyens importants, malgré les actuelles contraintes budgétaires. Sur ce total, le premier poste de dépenses fiscales est lié à l'application du taux réduit de TVA à 5,5 % sur les travaux de réparation des logements anciens. Toutefois, le crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt liés à l'achat de la résidence principale, créé par la loi 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) et dont l'efficacité est discutable, pèse désormais pour 1,2 milliard d'euros, le prêt à taux zéro représente 700 millions d'euros et les mécanismes en faveur des investissements locatifs, les amortissements « Robien » et « Borloo », 560 millions d'euros.

Au regard de l'ensemble de ces éléments, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a invité la commission à émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits inscrits dans la mission « Ville et logement ».

Sur proposition de M. Thierry Repentin, la commission a adopté à l'unanimité un sous-amendement à l'amendement n° II-40 de la commission des finances tendant à avancer au 1er janvier 2009 la date d'entrée en vigueur de l'indexation sur l'IRL de la participation minimale des allocataires à la dépense de logement.

a souligné que le développement du parc de logements locatifs sociaux faisait à l'évidence partie des priorités du Gouvernement, lequel prévoit un objectif ambitieux de 120.000 réalisations en 2009. Il a également rappelé que le nombre de logements sociaux financés devrait être supérieur à 100.000 en 2008, quand, à la fin des années 1990 et au début des années 2000, période où la France connaissait des taux de croissance élevés, celui-ci ne dépassait pas 40.000. Il a, en conséquence, appelé la commission à émettre un avis favorable sur les crédits de la mission.

Suivant cette invitation, la commission a émis à la majorité un avis favorable à l'adoption des crédits budgétaires de la mission «Ville et logement ».

comme titulaires pour siéger au sein de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques ;

comme titulaires et MM. Jean-Claude Merceron et Daniel Raoul comme suppléants pour siéger au sein du Conseil supérieur de l'énergie.