Intervention de Charles Guené

S'agissant de l'Etat, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a rappelé que trois contrats de partenariat avaient été signés, pour la construction de prisons, l'achat d'heures de vol pour l'école d'application de l'aviation légère de l'armée de terre (EALAT) et la rénovation du pôle nord de l'institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), soit, toutes taxes comprises, un montant total d'investissement de 500 millions d'euros et une valeur actuelle nette des projets de 1,3 milliard d'euros.

Dans ce contexte, il s'est félicité de l'objectif exprimé par le Président de la République de relancer les PPP, qui témoignait d'une volonté de professionnaliser la gestion de l'investissement public. Il a fait observer que certains des travaux de contrôle budgétaire de la commission, en particulier dans le domaine immobilier, avaient souligné les défaillances des maîtres d'ouvrage publics en matière de respect des délais et des coûts.

Concernant les conditions de la réussite financière des PPP, il a proposé cinq « règles d'or » :

1°) Profiter de l'expérience des PPP au Royaume-Uni, selon laquelle seule l'efficacité économique doit être prise en compte dans le recours à ces contrats innovants. Un écart d'efficience de 5 %, après neutralisation de la fiscalité, entre un investissement classique et un contrat public-privé, permet de légitimer économiquement un PPP.

2°) Bâtir des indicateurs de performance de l'investissement public mesurant le respect des délais et des budgets initiaux figurant dans les cahiers des charges.

3°) Construire un référentiel d'évaluation ex ante et ex post des investissements, commun aux administrations publiques et à la Cour des comptes. Il a considéré que ce référentiel exigeait de la part de l'Etat un effort soutenu dans le développement de sa comptabilité analytique.

4°) Etoffer les équipes de maîtrise d'ouvrage des différents ministères, en leur permettant de recourir à des expertises extérieures, qui deviennent cruciales dans la négociation avec les cocontractants privés.

Il a jugé que la réussite des PPP, comme de tout investissement, tenait autant à l'évaluation préalable qu'à la conduite du projet et à son suivi dans la durée.

5°) Faire de la consolidation des engagements financiers liés aux PPP dans la dette publique le principe, et la déconsolidation l'exception.

Il a souligné que, dans un contexte de montée des tensions budgétaires, les risques d'optimisation budgétaire liés aux PPP existaient. Si 15 % des investissements publics sont réalisés en PPP, et que la totalité n'est pas prise en compte dans la dette maastrichtienne, on parviendrait à ce que 10 milliards d'euros annuels, soit 0,6 point de PIB annuel supplémentaire n'apparaisse pas dans la dette publique. Il a précisé que la recherche par les gestionnaires de la déconsolidation pouvait conduire à un transfert de risques excessif au partenaire privé, avec pour effet une augmentation des coûts et un rétrécissement des conditions de mise en concurrence.

Puis M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a précisé qu'il convenait de vérifier la soutenabilité des engagements budgétaires de long terme pris par les administrations. Il a rappelé que l'article 8 de la LOLF, adopté à l'initiative de la commission, prévoyait la comptabilisation de la totalité de l'engagement juridique des PPP en autorisations d'engagement dès l'année où le contrat était conclu.

Puis il a indiqué que les amendements proposés traduisaient les principes de bonne gestion de l'investissement public, et visaient à :

1) assurer un caractère systématique et réel à l'évaluation financière préalable des PPP. Il a jugé que les arbitrages des gestionnaires publics devaient donc reposer avant tout sur une logique financière, ce qui imposait des chiffrages rigoureux ;

2) supprimer les « frottements fiscaux », qui pourraient autrement biaiser les arbitrages des responsables d'administration sur les modalités de leur investissement ;

3) préférer un mécanisme « banalisé » de cession des créances issues des contrats de partenariat, plutôt qu'un dispositif spécifique tel qu'il était proposé dans le projet de loi.

Un débat s'est ensuite engagé.