Intervention de Muguette Dini

a rappelé que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentent, chaque année, un bilan de la mise en application des lois intervenues dans leur domaine de compétences. La synthèse de leurs travaux fait l'objet d'une communication du Président du Sénat en Conférence des présidents et est annexée au bulletin des commissions.

Cet exercice est fondamental pour mesurer le degré de difficulté pratique de mise en application de la législation votée et, plus encore, pour savoir si les lois adoptées cette année et au cours des précédentes sessions peuvent s'appliquer réellement.

Le bilan de l'année parlementaire écoulée, allant du 1er octobre 2008 au 30 septembre 2009, fait état de trente-huit lois adoptées par le Parlement, contre cinquante-six l'année précédente. Pour sa part, la commission des affaires sociales a été saisie au fond de cinq d'entre elles, soit sept de moins que l'an dernier, mais certains textes, par leur ampleur, sortent du commun, au premier rang desquels la loi portant réforme de l'hôpital, dite loi HPST.

A ce travail législatif s'est ajouté celui engagé sur des saisines pour avis : huit rapports au titre de l'examen du projet de loi de finances, un sur la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et cinq projets ou propositions de loi relatifs au logement, aux études de médecine, à la loi pénitentiaire, à la simplification du droit et à l'outre-mer.

Enfin, la commission a participé à deux missions communes d'information (« jeunes » et « outre-mer ») et a publié cette année six rapports d'information, dont deux établis par la Mecss.

En ce qui concerne plus précisément la mise en application des lois, Mme Muguette Dini, présidente, a formulé une première observation, plutôt encourageante en dépit des apparences : si, sur cinq lois, une seule est pour l'instant pleinement applicable (celle relative au travail dominical qui n'attendait, il est vrai, qu'un seul décret), les quatre autres le sont déjà toutes partiellement. La performance 2009 est donc moins bonne que celle de l'année passée en termes de « pleine applicabilité », mais meilleure du point de vue de « l'application partielle », surtout si l'on précise que les cinq lois de l'année exigent le chiffre record de 340 mesures d'application, soit soixante-huit en moyenne par texte contre sept l'an dernier.

On peut d'ailleurs s'inquiéter de la tendance lourde des lois à caractère sanitaire et social à requérir un volume important de textes d'application : 195 pour la loi « hôpital », dont un seul arrêté pris au 30 septembre dernier. Cette performance médiocre fait chuter la moyenne générale, excellente par ailleurs de l'année : les lois « RSA » et « revenus du travail » sont déjà applicables à 85 % et la loi de financement pour 2009, à 69 %. En effet, cent neuf mesures réglementaires s'y rapportant ont été publiées, ce qui permet d'afficher un taux d'application moyen pour cette année de 32 %, certes inférieur aux 45 % de l'année dernière mais meilleur que les 30 % de 2007. Il est incontestable que les résultats sont en progrès depuis quatre ans par comparaison avec la période 2002-2005 pour laquelle ils s'établissaient entre 12 % et 17 %.

Pour ce qui concerne les lois plus anciennes, la situation s'améliore aussi : cinquante-sept nouvelles mesures réglementaires ont été prises cette année au titre des lois votées lors de session antérieures, soit autant que l'an dernier. Deux lois sont applicables désormais à 100 % (« service public de l'emploi » et « droits et devoirs des demandeurs d'emploi ») et des efforts ont été engagés pour résorber le stock, notamment :

- sur les lois de financement pour 2007 et 2008, désormais applicables respectivement à 64 % et 88 % ;

- sur les grandes lois emblématiques votées depuis 2002 : 95 % de taux d'application pour la loi « retraites », 94 % pour la loi « assurance maladie » et 91 % pour la loi « handicap ».

Ceci étant, on peut aussi s'étonner que, sur des lois aussi importantes, le taux de 100 % ne soit toujours pas atteint. Les retards s'expliquent, le plus souvent, par l'engorgement des services administratifs en charge de la rédaction des textes réglementaires et par l'extrême complexité de ceux-ci, qui résulte peut-être du nombre important de textes votés et de leur haut niveau d'exigence technique.

Enfin, on constate que les délais moyens de parution des mesures ont eu tendance à raccourcir au cours des dernières années, sans pour autant respecter entièrement les six mois prescrits par la fameuse circulaire du 1er juillet 2004 : on s'en rapproche, néanmoins, puisque le taux s'établit à 76 % cette année, supérieur aux 59 % de l'an dernier.

a ensuite exposé quelques motifs d'insatisfaction car la situation demeure perfectible pour plusieurs textes :

- la loi « rénovation de la démocratie sociale », votée en août 2008, n'est applicable pour l'instant qu'à 36 %, et notamment pas pour ce qui concerne la transparence des comptes des organisations syndicales et patronales, ni pour le compte épargne-temps ;

- les lois « organisation des professions de santé » et « adaptation des médicaments au droit communautaire », votées début 2007, n'ont encore que 13 % à 14 % de leurs mesures d'application, sans amélioration depuis l'an dernier, ce qui est très faible plus de deux ans après leur adoption ;

- la loi symbole « droit au logement opposable », du 5 mars 2007, stagne à 61 % d'applicabilité ce qui reste insuffisant même si les mesures en attente concernent essentiellement le volet « cohésion sociale » du texte et non son volet « logement ».

Globalement, sur les quatre-vingt-dix-sept lois examinées par la commission entre 1997 et 2008, cinquante-trois sont désormais entièrement applicables et quarante-deux le sont en partie (en moyenne à 70 %) ; les deux dernières sont certes, toujours inapplicables, mais pour des motifs justifiés.

Enfin, deux questions pourraient être mieux traitées :

- d'une part, le suivi réglementaire des dispositions législatives issues d'initiatives sénatoriales est retombé, du niveau exceptionnel de 75 % d'application qu'il avait atteint l'an dernier, à 19 %, ce qui reste faible et, pour des raisons inconnues, près de deux fois inférieur au sort réservé aux initiatives des députés ;

- d'autre part, le rendu des rapports demandés au Gouvernement demeure peu convaincant : sur les cent trente rapports prévus par les lois examinées par la commission entre 1997 et 2008, cinquante-six seulement ont effectivement été déposés, et pas toujours dans les délais prescrits. Il conviendra donc de se montrer plus sélectifs et de réprimer la tendance, récente, à multiplier ce type de demandes par voie d'amendement.