Intervention de Jean Arthuis

a indiqué que sa communication intervenait à l'issue d'un cycle d'auditions sur la modernisation de l'Etat, engagé par la commission des finances au cours du premier semestre de l'année 2006, et qui avait consisté, d'une part, à suivre les audits de modernisation lancés par M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, porte-parole du gouvernement et, d'autre part, à tirer un premier bilan des réformes déjà engagées en matière de réforme de l'Etat. Il a précisé que la commission avait choisi, sur les 17 audits déjà réalisés en mars 2006, de s'intéresser à quatre sujets (le fonctionnement administratif et budgétaire de la police de l'air et des frontières, l'organisation de la garde des centres de rétention administrative, la modernisation du paiement des amendes et la déclaration de l'impôt sur le revenu sur internet) en mettant face à face, lors des auditions, à la fois des personnes ayant réalisé les audits et les responsables chargés de les mettre en oeuvre.

En ce qui concernait les réformes déjà engagées, il a rappelé que la commission avait plus particulièrement examiné la réforme des achats, engagée à Bercy et au ministère de la défense, les partenariats public-privé (PPP), en confrontant l'expérience de la mission interministérielle d'appui aux PPP avec celle de ministères gestionnaires, et la gestion de l'immobilier, avec l'audition du nouveau responsable de France Domaine et celle des gestionnaires du Quai d'Orsay. Il a évoqué, par ailleurs, l'audition du secrétaire général du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur la rémunération au mérite et celle du nouveau directeur général de la modernisation de l'Etat.

De ces auditions, il a tiré la conviction que la réforme de l'Etat était, enfin, en marche. Il a souligné les acquis de l'actuelle législature durant laquelle 3 leviers avaient été mobilisés : une nouvelle articulation entre réforme de l'Etat et recherche d'une meilleure gestion des moyens ; la mise en oeuvre de la LOLF ; et la contrainte exercée par une norme de dépense ambitieuse. Il a jugé que l'organisation de la réforme de l'Etat, avec un ministre délégué chargé à la fois du budget et de la réforme de l'Etat, et une direction générale de la modernisation de l'Etat cumulant réforme budgétaire et réforme de l'Etat, était désormais la bonne. Il s'est félicité qu'un objectif clair ait été assigné à la réforme de l'Etat : assurer aux Français un meilleur service public au meilleur coût. Il a considéré qu'un toilettage bienvenu, et inédit, des structures et des procédures, était en cours, grâce à la mise en place progressive des instruments de la modernisation, faisant valoir que la réforme de la gestion immobilière (grâce à un nouveau dispositif d'intéressement aux cessions), et celle des achats étaient engagées, avec, sur ce dernier poste, des gains espérés à Bercy d'environ 10 %. Il a jugé que les partenariats public-privé démarraient plus « doucement » : alors qu'au Royaume-Uni, ceux-ci représentaient 15 % de la commande publique, l'objectif était en France de la moitié. Il a regretté, par ailleurs, la timidité des expérimentations menées en matière de nouvelles modalités de rémunération des agents.

Il s'est félicité que la réforme de l'Etat emprunte une nouvelle méthode grâce à l'utilisation systématique des audits de modernisation, reposant sur la transparence de la méthode, des préconisations et des résultats. Il a observé que le caractère pluridisciplinaire des équipes d'inspecteurs créait, enfin, une culture interministérielle d'audit dont la vocation opérationnelle avait été soulignée. Il a montré que ces audits conduisaient à des économies constatées dès le budget 2007, notant que l'audit relatif aux « décharges » du ministère de l'éducation nationale avait permis de « remettre devant les élèves » 2.700 équivalents temps plein. Au total, il a rappelé les estimations du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat de l'ordre de 3 milliards d'euros de gains de productivité en 3 ans, très fortement corrélés à une réforme des achats.

Il a ensuite présenté un premier « audit » des audits de modernisation, considérant qu'il fallait désormais passer de la méthode aux résultats. Il a regretté que le champ des audits ne soit pas exhaustif, notant que si tous les ministères avaient joué le jeu, tel n'avait pas été le cas pour les opérateurs de l'Etat jusqu'à la cinquième vague d'audit. Il a appelé à la mise en oeuvre rapide d'un audit transversal consacré aux règles de rémunération, de temps de travail et de gestion de carrière de la fonction publique. Il a souligné que les administrations de sécurité sociale restaient ignorées.

Il s'est interrogé pour savoir si tous les audits proposaient des économies, observant que les travaux étaient de qualité inégale, et que l'on pouvait parfois regretter une certaine timidité dans le recours aux consultants extérieurs, hors audits transversaux. Il a fait remarquer que les préconisations étaient chiffrées pour moins de la moitié des audits des premières vagues, contrairement au principe posé par la circulaire relative aux audits de modernisation, qui prévoyait une évaluation précise des gains de productivité espérés.

S'intéressant ensuite aux résultats des audits, il a vivement déploré l'absence de tableau de bord gouvernemental de l'avancement des audits et de leurs résultats, aucun résultat ne figurant encore en ligne sur le « forum de la performance ». Il a indiqué qu'entre le moment où était rendu un audit de modernisation et celui où des résultats tangibles pouvaient être constatés, de nombreux mois pouvaient parfois s'écouler, et que la réussite des audits supposait une volonté politique sans faille et un engagement résolu des administrations concernées. Il a souligné la nécessité d'une « mise sous tension » des administrations concernées, le Parlement devant y prendre largement sa part. Il a appelé à résoudre les difficultés de passage de relais entre l'équipe d'audit et l'administration chargée de la mise en oeuvre.

En définitive, il a expliqué que la réforme de l'Etat à la française n'avait pas l'ampleur de celle réalisée au cours des années 90 au Canada, et qu'elle ne permettait pas de « grand soir » de la dépense publique. S'il a considéré que la démarche en cours avait un effet modérateur sur l'évolution de la dépense publique, il a rappelé qu'au mieux, selon les extrapolations du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, les gains de productivité liés aux audits pourraient atteindre 6 à 7 milliards d'euros, sur une période de l'ordre de 6 ans. Il a observé qu'il fallait mettre ces gains en perspective avec l'inflation de certains postes de dépense, indiquant que les dépenses de pension devraient passer entre 2006 et 2009 de 31 milliards d'euros à 36 milliards d'euros. S'agissant de la masse salariale, l'évolution de la rémunération moyenne des personnels en place avait toujours été supérieure à 3 % de 1995 à 2006, tandis que l'augmentation de la charge de la dette aurait dans les prochaines années un impact budgétaire important, puisque, dès la deuxième année, une augmentation des taux d'intérêt de 100 points de base conduisait à un « effet taux » de 2 milliards d'euros. Il a donc jugé que les audits de modernisation avaient indéniablement un effet modérateur sur l'évolution des crédits du budget de l'Etat, mais que leur impact restait trop marginal pour provoquer une diminution de la dépense publique, préalable indispensable à une réduction du taux des prélèvements obligatoires dont notre pays a besoin. Par contraste, il a fait valoir que la réforme de l'Etat « à la canadienne » conduite dans les années 90 avait consisté à fixer un objectif d'une baisse moyenne de 20 % des dépenses publiques, la baisse étant répartie en fonction des priorités du gouvernement. Il a rappelé que la mission de « révision des programmes » conduite en conséquence avait été achevée en 6 mois. Il a jugé que les audits ne pouvaient répondre à la question que s'étaient posée les Canadiens : y a-t-il un rôle légitime et nécessaire pour l'Etat dans l'exercice de telle ou telle mission ? Il a donc montré qu'il fallait dorénavant passer du toilettage des procédures et des structures à un réexamen des missions de l'Etat, soulignant la nécessité de créer, en 2007, une mission temporaire interministérielle chargée de mener des audits des missions de l'Etat.

Il a enfin formulé 21 propositions consistant à améliorer les audits de modernisation et à parfaire la réforme de l'Etat, en mettant gouvernement et Parlement face à leurs responsabilités. Il a précisé que ses propositions incitaient le gouvernement à jouer complètement le jeu de la réforme et le Parlement, à commencer par la commission, à prendre le gouvernement au mot de ses engagements.

Un débat s'est ensuite engagé.