Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord examiné le rapport spécial de M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, sur la mission « Provisions ».

a souhaité commencer par quelques rappels. Il a tout d'abord indiqué que la mission « Provisions » avait été créée en application de l'article 7 de la LOLF, cet article prévoyant expressément les deux dotations constitutives, respectivement, des deux programmes de la mission. Il a également relevé que ces programmes regroupaient des crédits qui, dans la nomenclature issue de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, figuraient au sein du budget des charges communes.

Il a précisé, en premier lieu, que la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » correspondait aux crédits des « mesures générales intéressant les agents du secteur public » de l'ancien budget des charges communes. Il a expliqué que cette dotation avait vocation à permettre le financement des mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition, par programme, ne pouvait être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.

Il a rappelé, en second lieu, que la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » correspondait aux crédits de l'ancien budget des charges communes pour « Dépenses éventuelles », d'une part, et pour « dépenses accidentelles », d'autre part. Il a signalé que ces deux types de crédits, qui jusque là étaient distincts, se trouvaient désormais fusionnés au sein du programme 552. Il a observé que cette dotation pour « Dépenses accidentelles et imprévisibles », comme son nom l'indiquait clairement, avait pour objet de prévoir les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et surtout urgentes. Il a précisé qu'il s'agissait, notamment, des dépenses liées à des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger, ou à des événements extérieurs qui nécessiteraient le rapatriement de Français. Il a fait valoir que la répartition de toutes ces dépenses, compte tenu de leur nature même, ne pouvait être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.

a ensuite formulé plusieurs observations sur les crédits de la mission « Provisions », et d'abord sur leur nature. Il a ainsi indiqué que la mission rassemblait, en ses deux dotations, des crédits globaux destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote, et répartis en tant que de besoin par programme, en cours d'exercice, entre les autres missions. Il a remarqué que ces crédits, eux-mêmes limitatifs, étaient cependant, par définition, susceptibles d'entraîner une dérogation au caractère limitatif des programmes qu'ils auraient à compléter. Il a insisté, d'autre part, sur le caractère « spécifique » reconnu par la LOLF à la mission « Provisions ». Il a ainsi fait observer que cette mission se trouvait dénuée d'objectif de performance et que ses programmes ne faisaient l'objet d'aucun indicateur.

S'agissant du montant des crédits, il a constaté que la mission, pour 2007, représentait 80 millions d'euros tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement. Il a signalé qu'à nouveau cette année, le montant de ces crédits de paiement faisait de la mission « Provisions » la mission la moins dotée du budget général.

S'agissant de la répartition des crédits par programmes, il a précisé, en premier lieu, que la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques », comme les lignes budgétaires équivalentes pour 2006, ne faisait l'objet d'aucune demande de crédits. Il a rappelé que cette dotation avait vocation à assurer le paiement des rémunérations publiques, dont la répartition par programme ne pouvait être déterminée avec précision au moment du vote des crédits. Par conséquent, il a fait valoir qu'une budgétisation nulle de ce programme supposait que l'ensemble des rémunérations avait pu être réparti a priori entre les programmes des autres missions, ce dont il s'est félicité, dans la perspective d'une rationalisation des crédits, comme dans celle d'une meilleure lisibilité budgétaire.

En second lieu, il a indiqué que, pour la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », 80.000 euros de crédits d'engagement et de crédits de paiement étaient demandés, soit respectivement 82,7 % et 28 % de diminution par rapport aux crédits accordés en 2006.

Il a déclaré que cette très significative diminution, concernant surtout les autorisations d'engagement, était justifiée par le ministère de l'économie et des finances comme un retour à la norme budgétaire après le budget 2006, le premier en mode LOLF. Il a estimé que la demande de crédits pour 2006 avait été surévaluée, en raison du constat d'un accroissement des dépenses depuis plusieurs années pour ce qui est des crédits de paiement, et en raison de la mise en oeuvre de la LOLF pour les autorisations d'engagement.

Sur ce dernier point, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a expliqué que deux incertitudes avaient subsisté pour l'établissement des prévisions d'autorisations d'engagement pour 2006, année de la mise en oeuvre de la LOLF.

En premier lieu, une estimation insuffisante des crédits avait été redoutée par la direction du budget, notamment en raison du caractère limitatif de ces crédits. Il s'était alors interrogé, en particulier, sur les raisons du « transit », par la mission « Provisions », d'autorisations d'engagement destinées à couvrir les frais de justice, relevant par conséquent de la mission « Justice ». Il a rappelé, à ce sujet, que la sincérité budgétaire imposait de veiller à ce que les crédits demandés au titre de ces dépenses ne servent pas, en étant dénaturés, à corriger des évaluations de crédits initiales insuffisantes pour d'autres missions.

En second lieu, et dans le contexte de la transition entre les deux régimes budgétaires (ordonnance de 1959 et LOLF), il a fait état des explications de la direction du budget concernant le « basculement » entre les exercices 2005 et 2006, qui avait conduit à « anticiper les éventuelles difficultés de gestion comptable liées à la mise en oeuvre de la LOLF, s'agissant notamment de la transition entre les anciennes autorisations de programme et les nouvelles autorisations d'engagement ».

En conclusion, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, s'est félicité de ce retour à des prévisions budgétaires plus conformes à celles des budgets précédents, l'année 2006, marquée par la mise en oeuvre de la LOLF, ayant constitué une transition. Il s'en est remis à la sagesse de la commission pour proposer l'adoption par le Sénat des crédits de la mission « Provisions ».

a alors remercié M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, pour la qualité et la clarté de son rapport qui, selon lui, rendait ainsi hommage aux promoteurs de la LOLF. Il a souligné que la budgétisation nulle des crédits de la dotation salariale témoignait d'une bonne répartition des crédits a priori et a constaté que l'évaluation des crédits demandés pour les dépenses accidentelles et imprévisibles avait été affinée et « débarrassée » des incertitudes qui avaient prévalu lors de la mise en place de la LOLF.

a estimé que les éléments du rapport sur cette mission étaient clairs et qu'ils ne suscitaient donc, de sa part, aucune interrogation.

a indiqué que sa communication intervenait à l'issue d'un cycle d'auditions sur la modernisation de l'Etat, engagé par la commission des finances au cours du premier semestre de l'année 2006, et qui avait consisté, d'une part, à suivre les audits de modernisation lancés par M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, porte-parole du gouvernement et, d'autre part, à tirer un premier bilan des réformes déjà engagées en matière de réforme de l'Etat. Il a précisé que la commission avait choisi, sur les 17 audits déjà réalisés en mars 2006, de s'intéresser à quatre sujets (le fonctionnement administratif et budgétaire de la police de l'air et des frontières, l'organisation de la garde des centres de rétention administrative, la modernisation du paiement des amendes et la déclaration de l'impôt sur le revenu sur internet) en mettant face à face, lors des auditions, à la fois des personnes ayant réalisé les audits et les responsables chargés de les mettre en oeuvre.

En ce qui concernait les réformes déjà engagées, il a rappelé que la commission avait plus particulièrement examiné la réforme des achats, engagée à Bercy et au ministère de la défense, les partenariats public-privé (PPP), en confrontant l'expérience de la mission interministérielle d'appui aux PPP avec celle de ministères gestionnaires, et la gestion de l'immobilier, avec l'audition du nouveau responsable de France Domaine et celle des gestionnaires du Quai d'Orsay. Il a évoqué, par ailleurs, l'audition du secrétaire général du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur la rémunération au mérite et celle du nouveau directeur général de la modernisation de l'Etat.

De ces auditions, il a tiré la conviction que la réforme de l'Etat était, enfin, en marche. Il a souligné les acquis de l'actuelle législature durant laquelle 3 leviers avaient été mobilisés : une nouvelle articulation entre réforme de l'Etat et recherche d'une meilleure gestion des moyens ; la mise en oeuvre de la LOLF ; et la contrainte exercée par une norme de dépense ambitieuse. Il a jugé que l'organisation de la réforme de l'Etat, avec un ministre délégué chargé à la fois du budget et de la réforme de l'Etat, et une direction générale de la modernisation de l'Etat cumulant réforme budgétaire et réforme de l'Etat, était désormais la bonne. Il s'est félicité qu'un objectif clair ait été assigné à la réforme de l'Etat : assurer aux Français un meilleur service public au meilleur coût. Il a considéré qu'un toilettage bienvenu, et inédit, des structures et des procédures, était en cours, grâce à la mise en place progressive des instruments de la modernisation, faisant valoir que la réforme de la gestion immobilière (grâce à un nouveau dispositif d'intéressement aux cessions), et celle des achats étaient engagées, avec, sur ce dernier poste, des gains espérés à Bercy d'environ 10 %. Il a jugé que les partenariats public-privé démarraient plus « doucement » : alors qu'au Royaume-Uni, ceux-ci représentaient 15 % de la commande publique, l'objectif était en France de la moitié. Il a regretté, par ailleurs, la timidité des expérimentations menées en matière de nouvelles modalités de rémunération des agents.

Il s'est félicité que la réforme de l'Etat emprunte une nouvelle méthode grâce à l'utilisation systématique des audits de modernisation, reposant sur la transparence de la méthode, des préconisations et des résultats. Il a observé que le caractère pluridisciplinaire des équipes d'inspecteurs créait, enfin, une culture interministérielle d'audit dont la vocation opérationnelle avait été soulignée. Il a montré que ces audits conduisaient à des économies constatées dès le budget 2007, notant que l'audit relatif aux « décharges » du ministère de l'éducation nationale avait permis de « remettre devant les élèves » 2.700 équivalents temps plein. Au total, il a rappelé les estimations du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat de l'ordre de 3 milliards d'euros de gains de productivité en 3 ans, très fortement corrélés à une réforme des achats.

Il a ensuite présenté un premier « audit » des audits de modernisation, considérant qu'il fallait désormais passer de la méthode aux résultats. Il a regretté que le champ des audits ne soit pas exhaustif, notant que si tous les ministères avaient joué le jeu, tel n'avait pas été le cas pour les opérateurs de l'Etat jusqu'à la cinquième vague d'audit. Il a appelé à la mise en oeuvre rapide d'un audit transversal consacré aux règles de rémunération, de temps de travail et de gestion de carrière de la fonction publique. Il a souligné que les administrations de sécurité sociale restaient ignorées.

Il s'est interrogé pour savoir si tous les audits proposaient des économies, observant que les travaux étaient de qualité inégale, et que l'on pouvait parfois regretter une certaine timidité dans le recours aux consultants extérieurs, hors audits transversaux. Il a fait remarquer que les préconisations étaient chiffrées pour moins de la moitié des audits des premières vagues, contrairement au principe posé par la circulaire relative aux audits de modernisation, qui prévoyait une évaluation précise des gains de productivité espérés.

S'intéressant ensuite aux résultats des audits, il a vivement déploré l'absence de tableau de bord gouvernemental de l'avancement des audits et de leurs résultats, aucun résultat ne figurant encore en ligne sur le « forum de la performance ». Il a indiqué qu'entre le moment où était rendu un audit de modernisation et celui où des résultats tangibles pouvaient être constatés, de nombreux mois pouvaient parfois s'écouler, et que la réussite des audits supposait une volonté politique sans faille et un engagement résolu des administrations concernées. Il a souligné la nécessité d'une « mise sous tension » des administrations concernées, le Parlement devant y prendre largement sa part. Il a appelé à résoudre les difficultés de passage de relais entre l'équipe d'audit et l'administration chargée de la mise en oeuvre.

En définitive, il a expliqué que la réforme de l'Etat à la française n'avait pas l'ampleur de celle réalisée au cours des années 90 au Canada, et qu'elle ne permettait pas de « grand soir » de la dépense publique. S'il a considéré que la démarche en cours avait un effet modérateur sur l'évolution de la dépense publique, il a rappelé qu'au mieux, selon les extrapolations du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, les gains de productivité liés aux audits pourraient atteindre 6 à 7 milliards d'euros, sur une période de l'ordre de 6 ans. Il a observé qu'il fallait mettre ces gains en perspective avec l'inflation de certains postes de dépense, indiquant que les dépenses de pension devraient passer entre 2006 et 2009 de 31 milliards d'euros à 36 milliards d'euros. S'agissant de la masse salariale, l'évolution de la rémunération moyenne des personnels en place avait toujours été supérieure à 3 % de 1995 à 2006, tandis que l'augmentation de la charge de la dette aurait dans les prochaines années un impact budgétaire important, puisque, dès la deuxième année, une augmentation des taux d'intérêt de 100 points de base conduisait à un « effet taux » de 2 milliards d'euros. Il a donc jugé que les audits de modernisation avaient indéniablement un effet modérateur sur l'évolution des crédits du budget de l'Etat, mais que leur impact restait trop marginal pour provoquer une diminution de la dépense publique, préalable indispensable à une réduction du taux des prélèvements obligatoires dont notre pays a besoin. Par contraste, il a fait valoir que la réforme de l'Etat « à la canadienne » conduite dans les années 90 avait consisté à fixer un objectif d'une baisse moyenne de 20 % des dépenses publiques, la baisse étant répartie en fonction des priorités du gouvernement. Il a rappelé que la mission de « révision des programmes » conduite en conséquence avait été achevée en 6 mois. Il a jugé que les audits ne pouvaient répondre à la question que s'étaient posée les Canadiens : y a-t-il un rôle légitime et nécessaire pour l'Etat dans l'exercice de telle ou telle mission ? Il a donc montré qu'il fallait dorénavant passer du toilettage des procédures et des structures à un réexamen des missions de l'Etat, soulignant la nécessité de créer, en 2007, une mission temporaire interministérielle chargée de mener des audits des missions de l'Etat.

Il a enfin formulé 21 propositions consistant à améliorer les audits de modernisation et à parfaire la réforme de l'Etat, en mettant gouvernement et Parlement face à leurs responsabilités. Il a précisé que ses propositions incitaient le gouvernement à jouer complètement le jeu de la réforme et le Parlement, à commencer par la commission, à prendre le gouvernement au mot de ses engagements.

Un débat s'est ensuite engagé.

a souligné le rôle majeur que devait jouer le Parlement, en particulier les commissions des deux assemblées, dans le contrôle du gouvernement.

En réponse à une question de M. Michel Moreigne et à une remarque de M. Jacques Baudot, M. Jean Arthuis, président, a appelé à ouvrir les équipes d'auditeurs, en considérant que les administrations ne devaient pas pratiquer uniquement « l'auto-évaluation ». Il a considéré qu'il fallait aller plus loin dans les remises en cause de l'organisation de l'Etat que ne le faisaient encore les audits.