Intervention de Philippe Séguin

a présenté le rapport de la Cour des comptes, adopté la veille, sur la certification des comptes du régime général de la sécurité sociale, dont la Cour s'est acquittée pour la troisième fois en vertu de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. La certification consistant à donner une assurance raisonnable que les états financiers ne comportent pas d'anomalies significatives, cet exercice permet d'apporter une indication fiable sur la situation financière et patrimoniale du régime général et une information sincère sur le montant du déficit.

La certification donne par ailleurs à la Cour l'occasion d'analyser systématiquement les procédures de contrôle du régime général et d'en évaluer l'efficacité, conduisant ainsi les caisses de sécurité sociale à prendre conscience des risques de leur activité : risques d'erreurs de liquidation ou risques de fraudes aux prestations et aux cotisations par exemple. La dynamique créée par la certification a contribué à accélérer l'effort de mise en place de dispositifs de contrôle interne effectifs. Ainsi, c'est dans le cadre des contrôles liés à la certification que la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) a repéré, à la fin de l'année 2007, une erreur systématique concernant des millions de retraités liée aux informations envoyées par l'Unedic sur les périodes de chômage assimilées à des trimestres de cotisations retraite. La certification est donc un moteur puissant de développement du contrôle interne et, par là-même, d'une meilleure maîtrise des finances sociales, voire de la qualité du service rendu aux assurés.

Pour la première fois en 2008, les comptes des autres régimes de sécurité sociale ont été soumis à une certification par des commissaires aux comptes. Compte tenu des relations financières complexes existant entre ces régimes et le régime général, la Cour a défini avec leurs commissaires aux comptes un cadre contractuel d'échanges d'informations. Elle a également pris en compte les opinions de ces derniers, notamment le refus de certification des comptes de la mutualité sociale agricole (MSA), dans l'élaboration de ses positions.

Abordant les neufs opinions de la Cour relatives aux cinq branches (maladie, accidents du travail-maladies professionnelles, famille, retraite, recouvrement) et aux quatre caisses nationales (caisse nationale d'assurance maladie [Cnam], caisse nationale d'allocations familiales [Cnaf], Cnav et l'agence centrale des organismes de sécurité sociale [Acoss]), M. Philippe Séguin a signalé le refus de la Cour de certifier les comptes de la branche famille et de la Cnaf, ainsi que ceux de la branche vieillesse et de la Cnav, les autres comptes étant certifiés avec réserves.

A propos de la branche famille et de la Cnaf, il a rappelé que la Cour n'avait pas été en mesure d'émettre une opinion sur les comptes 2006 et 2007 en raison de trop grandes incertitudes sur le contrôle interne. En 2008, elle a pu évaluer beaucoup plus précisément les défaillances du contrôle interne en collaboration avec l'agence comptable de la Cnaf. Cette analyse l'a conduite à refuser de certifier les comptes. Le dispositif de contrôle interne souffre en lui-même de graves insuffisances et ne permet pas de maîtriser suffisamment les risques de fraudes ou d'erreurs de calcul. Plus de 4 % des dossiers d'allocations familiales présentent une anomalie financière, pour un montant significatif. Par ailleurs, les provisions et charges à payer enregistrées au moment de l'inventaire font l'objet d'importantes sous-estimations. Enfin, comme en 2007, le suivi comptable des flux liés à l'assurance vieillesse des parents au foyer n'est toujours pas fiable.

Il reste que des améliorations ont été constatées puisqu'un fichier national des allocataires - le « répertoire national des bénéficiaires » - dont la Cour souhaitait la mise en place depuis plusieurs années, est en cours de déploiement. Les caisses d'allocations familiales (Caf) disposent par ailleurs d'une connaissance plus sûre des ressources des allocataires, données qu'elles obtiennent désormais directement auprès de l'administration fiscale. Enfin, la Cnaf a prévu de revoir complètement en 2009 son dispositif d'analyse des risques de contrôle interne. Ces progrès sont rendus d'autant plus indispensables que la branche va être confrontée à un défi de grande ampleur avec la mise en place du revenu de solidarité active (RSA).

Evoquant ensuite les comptes de la branche vieillesse et de la Cnav, M. Philippe Séguin a rappelé que la Cour avait certifié les comptes pour 2007 en émettant des réserves, la principale portant sur le caractère potentiellement significatif des erreurs affectant le calcul des pensions de retraite.

Les travaux d'audit menés depuis lors par la Cour avec le concours de la Cnav ont permis de constater que ces erreurs sont effectivement significatives. Plus de 5,4 % des pensions de retraite calculées en 2008 présentaient une anomalie financière, ce qui correspond en valeur absolue à des montants significatifs. A ces erreurs internes s'ajoutent des défaillances dans le contrôle des données entrantes, c'est-à-dire des flux d'information en provenance des employeurs et des organismes sociaux. Ce problème est à l'origine de la fameuse « erreur » de calcul qui a récemment défrayé la chronique. En 2007, la Cour avait recommandé à la Cnav de formaliser dans une convention avec l'Unedic la nature des données adressées par cet organisme, qui n'était fixée par aucun document. La Cnav a ainsi découvert que le nombre de périodes assimilées, notifié au titre du versement d'indemnités de chômage, était majoré à tort depuis 1992, voire antérieurement. Cette erreur systématique résulte non d'un « bug » informatique, comme on l'a lu dans la presse, mais d'un manque d'attention portée à la nature et à la qualité des données adressées par les organismes sociaux.

Par ailleurs, la Cour a constaté l'absence de rapprochement entre le montant des salaires déclarés par les employeurs pour servir de base au calcul des retraites et le montant des salaires sur la base desquels ils versent leurs cotisations. Dès lors, des cotisations payées peuvent ne pas ouvrir de droits à la retraite tout comme des droits peuvent être ouverts sans paiement des cotisations correspondantes.

Pour autant, des avancées sont à attendre en 2009 dans la mesure où la Cnav connaît mieux les risques encourus grâce aux efforts conduits en matière de contrôle interne.

A propos de la branche recouvrement et de l'Acoss, M. Philippe Séguin a observé que la Cour avait refusé de certifier leurs comptes pour 2007 en raison d'un désaccord sur un montant de 980 millions d'euros qui minorait d'autant le déficit affiché par le régime général. Le désaccord a été surmonté en 2008 et tous les problèmes relevés par la Cour en 2007 ont fait l'objet d'un plan d'action de la part de l'Acoss. Des progrès sont néanmoins encore possibles et la Cour formule plusieurs réserves qui concernent, comme pour la branche famille, les écritures d'inventaire et l'insuffisance des provisions pour contentieux notamment. Par ailleurs, l'activité de recouvrement a été confrontée en 2008 à un défi majeur avec la mise en place de l'interlocuteur social unique. La montée en charge de ce dispositif a entraîné des difficultés de gestion importantes. Les conséquences financières de certains dysfonctionnements ont pu être chiffrées et intégrées dans les comptes. Pour les autres, en particulier les pertes de recettes liées à l'absence de recouvrement forcé des cotisations ou les difficultés de rapprochement des fichiers de cotisants, la Cour a été amenée à formuler une réserve générale.

En ce qui concerne, enfin, les comptes pour 2008 de la branche maladie, de la branche accidents du travail-maladies professionnelles et de la Cnam, la Cour les a, comme en 2007, certifiés avec réserves. Des progrès notables ont été réalisés depuis 2006 dans la performance du dispositif de contrôle interne des branches et de la Cnam, mais des lacunes subsistent concernant, par exemple, les provisions relatives aux paiements aux hôpitaux, les flux d'informations échangés avec les mutuelles ou les règlements aux établissements sociaux et médico-sociaux.

En définitive, les opinions émises par la Cour sur la certification des comptes peuvent paraître traduire une exigence de plus en plus forte de sa part, justifiée par une connaissance plus complète des branches et fondée sur la capacité à chiffrer les conséquences des insuffisances des contrôles. Pour autant, elle a constaté de nombreux progrès qui la confortent dans la conviction que la certification a permis d'engager une démarche salutaire d'amélioration du contrôle interne comptable et financier et de rationalisation des processus.

Puis M. Philippe Séguin a présenté le rapport, récemment adopté par la Cour des comptes, sur la situation et les perspectives des finances publiques, en insistant plus particulièrement sur la situation financière de la sécurité sociale. En 2008, le déficit du régime général s'est établi à 10,2 milliards d'euros, soit un niveau comparable à celui de 2007. Certes, la croissance des charges a été inférieure d'un demi-point par rapport à 2007, mais l'évolution des recettes a également été inférieure en raison des premiers effets de la contraction de la masse salariale. Comme l'Etat, la sécurité sociale a donc abordé la crise financière en situation de déséquilibre structurel et va subir en 2009 les conséquences du décrochage de la masse salariale.

Les branches présentent toutefois des évolutions contrastées :

- le déficit de l'assurance maladie a été stabilisé en 2008 légèrement en dessous de 5 milliards d'euros du fait du ralentissement tant de l'ensemble des dépenses figurant dans l'Ondam (3,4 % en 2008 contre 4 % en 2007) que des seuls soins de ville (2,5 % en 2008 après 4,4 % en 2007) et de l'instauration des franchises sur les remboursements mises en place au 1er janvier 2008. Néanmoins, l'objectif fixé en loi de financement a été dépassé de 860 millions d'euros (il l'avait été de 3 milliards en 2007). Le progrès est donc relatif et encore insuffisant ;

- le déficit de la branche vieillesse continue, en revanche, à s'aggraver puisqu'il a atteint 5,6 milliards d'euros contre 4,6 milliards en 2007, sous l'effet de l'arrivée massive de nouveaux retraités et de la poursuite des départs anticipés consécutifs à la réforme de 2003, qui pèsent pour 2,4 milliards sur les comptes de 2008 ;

- enfin, la branche famille connaît une rechute inquiétante du fait d'une augmentation des prestations de 3,5 %. Excédentaire de 0,2 milliard d'euros en 2007, la branche est redevenue déficitaire de 0,3 milliard en 2008.

L'ampleur du déficit constaté en 2008, ajouté à celui accumulé depuis le dernier transfert de dettes à la Cades ainsi qu'à l'endettement du fonds de solidarité vieillesse (FSV), avait conduit le Gouvernement à prévoir, dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, une nouvelle reprise de dettes par la Cades pour un montant de 26,9 milliards d'euros. Conformément à la loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale, selon laquelle tout nouveau transfert doit s'accompagner de la ressource nécessaire à son amortissement, 0,2 % de CSG ont été transférés du FSV à la Cades. Or, malgré l'excédent dégagé par le FSV en 2008, il était évident, dès les premiers signes de la crise financière de l'automne dernier, que la dégradation de l'emploi allait à nouveau peser sur les résultats de ce fonds et qu'il n'était pas raisonnable de le priver d'une partie, même faible, de ses ressources. La commission des comptes de la sécurité sociale prévoit ainsi un déficit du FSV de 2,1 milliards d'euros en 2009.

Les modalités retenues pour la reprise de ces nouveaux déficits par la Cades confirment le bien-fondé de la position de la Cour, qui juge prioritaire de rééquilibrer les comptes sociaux pour ne plus continuer d'accumuler des dettes.

En définitive, les comptes sociaux sont dans une situation critique depuis plusieurs années : le choix affiché d'un retour très progressif à l'équilibre des comptes du régime général conduit à l'accumulation d'une dette de plus en plus lourde qu'il faut bien financer par un supplément de recettes affectées à la Cades. Certes, ce choix limite à court terme l'augmentation des prélèvements obligatoires mais ne fait que rendre celle-ci à la fois inévitable et plus importante à plus ou moins long terme.

En ce qui concerne la situation des comptes sociaux pour 2009, il faut constater que le régime général a abordé la crise avec un handicap important. Son déficit devrait s'élever en 2009 à 20,1 milliards d'euros, soit un doublement par rapport au déficit structurel de l'année précédente. Le financement de ce déficit posera un problème dès cette année puisque le plafond des ressources non permanentes auxquelles peut recourir l'Acoss, fixé à 18,9 milliards d'euros en 2009, sera dépassé dès l'automne.

Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a assuré que le Gouvernement va procéder par décret à un relèvement de ce plafond, qui risque d'être très élevé en 2010 si aucune autre mesure n'est prise. Or, le recours aux ressources non permanentes pour financer les déficits cumulés du régime général comporte un double risque. D'une part, l'Acoss bénéficie actuellement d'une situation financière caractérisée par des taux d'intérêt à court terme très bas, qui pourrait durer moins longtemps que le portage de déficits croissants. D'autre part, la Caisse des dépôts et consignations a annoncé qu'elle limiterait ses encours au-delà d'un certain montant, ce qui contraindra l'Acoss à émettre des billets de trésorerie, alors même que le marché de ces billets est relativement restreint.

a alors souligné que la Cour, avec une grande constance, estime que la priorité est le retour à l'équilibre structurel. Or, un déficit structurel appelle des réformes également structurelles qui ont rarement un impact immédiat, ce qui justifie de ne pas en différer la conduite, mais pourrait rendre également inévitable, à plus court terme, une hausse des prélèvements sociaux. Des aménagements de prestations sont cependant possibles à brève échéance, qu'il s'agisse du durcissement des conditions d'accès au départ anticipé pour carrière longue, qui a déjà des effets positifs sur les comptes, ou de la mise en cause des majorations de durée d'assurance pour enfants.

Dans la branche famille, la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) devrait être mieux encadrée. Par ailleurs, les enveloppes qui financent l'action sociale doivent rester limitatives et leur montant respecté. Pour l'assurance maladie, la Cour a montré que les réformes entreprises ces dernières années ont certes permis une meilleurs maîtrise des dépenses, mais qu'elles ont entraîné également des coûts pourtant parfaitement évitables. En matière de soins de ville, les franchises participent, au-delà de leur rendement direct, à l'inflexion souhaitée des comportements. Mais elles ne sont pas extensibles, dans la mesure où l'effort de maîtrise est imposé aux seuls patients et, parmi ceux-ci, à ceux qui ne souffrent pas d'une affection de longue durée. A l'opposé, la compensation pour les professionnels de santé de la moindre mesure d'organisation ou de maîtrise des dépenses par des rémunérations complémentaires va à l'encontre de l'objectif recherché, sans gain réel en matière de pratique médicale.

En ce qui concerne l'hôpital, le prochain rapport de la Cour sur la sécurité sociale mettra en évidence l'existence de multiples gisements d'économies dans tous les établissements par des progrès d'organisation et de fonctionnement. La loi de réforme de l'hôpital (HPST), définitivement adoptée par le Parlement, donne de nouveaux outils aux futures agences régionales de santé (ARS) pour accentuer l'effort de réorganisation du tissu hospitalier.

Enfin, la croissance du nombre de patients en affection de longue durée et l'importance de la dépense correspondante (64 % des remboursements en 2007 contre 51 % en 2004), qui ne concerne que 13 % des assurés, n'est pas durablement soutenable. L'explication de cette hausse par le vieillissement de la population, un meilleur dépistage des affections et des traitements à vie de plus en plus coûteux, paraît insuffisante dès lors qu'il est évident, dans le même temps, que les Français vivent plus longtemps en bonne santé.

a alors évoqué les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale pour souligner que, si l'Etat continue d'apurer ses dettes à l'égard des régimes de sécurité sociale, les insuffisances de crédits ouverts en lois de finances initiales en reconstituent de nouvelles. Ainsi, à la fin de l'année 2008, l'Etat a apuré ses dettes à l'égard de différents régimes autres que le régime général, mais sa dette à l'égard du seul régime général a augmenté de 1,3 milliard d'euros en dépit d'un réel effort pour mieux prévoir en loi de finances initiale les crédits budgétaires nécessaires au financement de l'aide médicale gratuite, de l'allocation aux adultes handicapés ou au remboursement d'exonérations ciblées de cotisations. A la fin de l'année 2008, les dettes de l'Etat à l'égard de l'ensemble des régimes de base s'élevaient à 3,6 milliards d'euros.

Concluant son propos, il a estimé que la situation financière des régimes de sécurité sociale est sombre. L'impact de la crise sur les recettes s'ajoute à une situation initiale dégradée. Autant la crise justifie la recherche de solutions exceptionnelles, autant le déficit qui existe depuis plusieurs années exige des réformes de fond préparant la sécurité sociale au vieillissement croissant de la population. Compte tenu de la nécessaire progressivité des effets des réformes, il convient, d'une part, de ne pas les différer, d'autre part, de ne pas exclure une augmentation des recettes à défaut de laquelle seront reportés sur les générations futures des déficits de plus en plus considérables.