Intervention de Ivan Renar

Je vais vous présenter au nom du président de la commission le bilan de l'application des lois pour la session parlementaire 2009-2010.

Un premier constat s'impose : la progression de l'initiative parlementaire. Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, neuf lois ont été promulguées dans les secteurs de compétence de notre commission : la loi du 28 octobre 2009 relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet ; la loi du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence ; la loi du 27 janvier 2010 relative aux délais de paiement des fournisseurs dans le secteur du livre ; la loi du 10 mars 2010 relative au service civique ; la loi du 18 mai 2010 tendant à permettre le recours au vote par voie électronique lors des élections des membres des universités ; la loi du 18 mai 2010 visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections ; la loi du 9 juin 2010 visant à encadrer la profession d'agent sportif ; la loi du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire ; et enfin la loi du 30 septembre 2010 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques. La session parlementaire 2009-2010 a ainsi été marquée par une accélération de l'activité législative pour notre commission, puisque l'on avait comptabilisé que trois ou quatre lois au cours des trois précédentes sessions.

Et l'on peut constater que l'accroissement du nombre de lois votées au cours de cette session résulte essentiellement des dispositions adoptées dans le cadre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui accorde des prérogatives nouvelles au Parlement, en renforçant notamment sa capacité d'initiative. Ainsi huit des neuf lois promulguées dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sont-elles issues de propositions de lois, soit un taux d'initiative parlementaire de près de 89 %. Il faut également noter que quatre lois ont été adoptées suite à des initiatives exclusivement d'origine sénatoriale, soit un taux d'initiative sénatoriale de 44 %. Ces proportions sont particulièrement remarquables et révélatrices. L'instauration de semaines réservées a permis d'achever la navette sur des propositions de loi en instance d'examen à l'Assemblée nationale. A titre d'exemple, la proposition de loi visant à encadrer la profession d'agent sportif, examinée en première lecture par le Sénat le 29 mai 2008, a pu être adoptée définitivement le 27 mai 2010 à l'issue d'une navette parlementaire de deux ans.

Le deuxième constat est l'apparition de nouvelles modalités pour la mise en application des lois. Trois des lois promulguées sont d'application directe et quatre lois ont été publiées à la fin de l'année parlementaire - entre le mois de mai et fin septembre - et n'ont donc pas encore reçu de mesures d'application. La proportion de lois d'application directe, de l'ordre d'un tiers, est donc assez importante.

Seule la loi du 10 mars 2010 relative au service civique a fait l'objet de mesures d'application moins d'un an après sa promulgation : elle est applicable à 79 % suite au décret du 12 mai 2010 qui permet la mise en oeuvre effective du service civique sur l'ensemble du territoire et le fonctionnement de l'Agence du service civique. Il faut souligner le délai particulièrement rapide de publication des textes d'application pour cette loi d'initiative sénatoriale, dont l'urgence avait été soulignée en séance. Enfin la loi du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence n'a besoin que d'un décret sur les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) pour être pleinement applicable, le reste étant d'application directe. Ce décret, après avoir été validé par le Conseil d'État le 6 juillet 2010, devrait selon le secrétariat général du Gouvernement être publié très prochainement.

Il se confirme aussi que les lois récemment promulguées sont appliquées plus promptement. Depuis le début de la XIIIe législature, 29 % des lois votées sont d'application directe et 23,5 % sont désormais applicables - toutes le sont devenues en près d'un an et la moitié en moins de six mois -, les lois non applicables étant généralement de publication extrêmement récente. Outre les deux décrets sur la loi relative au service civique, vingt textes d'application sont parus dans le secteur de compétences de notre commission. La loi du 7 juillet 2009 portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants est devenue applicable à la fin du mois de juillet 2010, soit environ un an après la date de sa promulgation, confirmant ainsi la célérité du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sur ce plan. Sept des textes réglementaires parus au cours de l'année parlementaire écoulée ont permis la mise en application des principales mesures de la loi du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur internet ; leur publication qui s'est échelonnée sur un peu plus d'un an a organisé le fonctionnement de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi), et nous avons pu constater lors d'une récente visite que cet organisme fonctionne.

Après la parution du décret relatif à l'aide aux téléspectateurs permettant la continuité de réception des services de télévision, la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur peut être considérée comme d'ores et déjà appliquée, dans la mesure où le dernier décret prévu devra être pris lors de l'arrêt définitif de la diffusion analogique et le basculement vers le numérique. Enfin la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision est progressivement mise en application : trois décrets modifiant le régime des contributions du secteur à la production audiovisuelle sont parus au cours de l'année parlementaire 2009-2010, ainsi que l'ordonnance modifiant le code du cinéma et de l'image animée.

Troisième enseignement : la résorption des retards dans l'application des lois anciennes, votées avant la XIIIe législature, ne progresse pas. Se pose donc le problème des dispositions non abrogées mais rendues obsolètes ou inutiles par les évolutions législatives ou techniques. Les retards persistent essentiellement dans les domaines de la culture et de la communication, largement réformés par de nouvelles dispositions législatives dans le secteur audiovisuel ou en matière de droits d'auteur. Le ministère de la culture et de la communication a fait des efforts sur des textes dont il ressentait l'importance vis-à-vis de l'opinion publique, comme la loi Hadopi, mais dans d'autres domaines il est bien lent. Je déplore que l'arrêté et le décret nécessaires pour appliquer la loi relative aux établissements publics de coopération culturelle (EPCC) n'aient toujours pas été publiés : le premier concerne le statut des directeurs et le second les conditions de délivrance des diplômes par les établissements supérieur d'enseignement d'arts plastiques. Le ministre nous avait pourtant assuré l'an dernier que la parution de ce décret était imminente ! Nous pourrons lui rappeler ses engagements lors des auditions budgétaires.

Quatrième enseignement : les rapports prévus par la loi ne sont pas toujours publiés. Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, seuls trois rapports ont été déposés par le Gouvernement au Parlement en application des lois votées précédemment : le rapport du 20 octobre 2009 relatif au bilan de la mise en oeuvre de la loi instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire ; le rapport d'octobre 2009 pris pour l'application de la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur ; le rapport de décembre 2009 établi par la Halde sur le bilan de la politique de gestion des ressources humaines menée par les sociétés nationales de programme afin de lutter contre les discriminations. Malgré un léger progrès par rapport à l'an dernier, le nombre de rapports en attente de parution - vingt-deux - reste élevé ; c'est particulièrement vrai dans le secteur de la communication audiovisuelle, où deux rapports sur douze ont été publiés à ce jour. Le taux de publication des rapports concernant les lois votées depuis 2000 et avant le 1er octobre 2009 est de 45,5 %.

Seuls deux rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application d'une loi à l'issue d'un délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur sont parus au cours de l'année parlementaire 2009-2010. Reconnaissons pour le moins que cette nouvelle procédure est peu utilisée...

Je voudrais enfin insister sur le développement de nouveaux modes de contrôle de l'application des lois, et d'abord sur la création de comités de suivi : les lois relatives au service civique, à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques et visant à lutter contre l'absentéisme scolaire ont ainsi créé un comité de suivi composé de députés et de sénateurs chargé de suivre leur mise en oeuvre. En outre, nous avons rendu plusieurs avis sur les contrats d'objectifs et de moyens (COM) des sociétés de l'audiovisuel public en application de l'article 53 de la loi de 1986 : l'un sur le COM de Radio France, l'autre avis sur le COM de l'INA.

Voilà les tendances générales d'un bilan mitigé. Vous trouverez dans la note qui vous sera adressée par courrier le détail des analyses par secteur.