Nous reprenons nos auditions en débutant par une visioconférence avec M. Markus Amann, que je remercie d'avoir répondu, aux côtés du directeur de l'Iiasa, M. Pavel Kabat, à notre invitation. Cette audition est ouverte au public et à la presse ; elle fera l'objet d'un compte rendu annexé au rapport.

L'Iiasa, basé à Laxenburg, en Autriche, a été créé en 1972 pour favoriser la coopération scientifique entre le bloc de l'Est et le bloc de l'Ouest. Il est financé par ses pays membres et regroupe plusieurs centaines de chercheurs issus de nombreux pays. La France ne fait pas partie de ses membres. Parmi les domaines de compétences de l'Iiasa figure l'élaboration de modèles d'évaluation du coût de la pollution de l'air et des politiques de réduction de cette pollution.

Je rappelle, à l'attention du Dr Amman et de ses collaborateurs, que chacun des groupes politiques du Sénat dispose d'un droit de tirage annuel qui lui permet notamment de solliciter la création d'une commission d'enquête. Le bureau du Sénat a accepté la demande du groupe écologiste d'utiliser ce droit pour soulever la question de l'impact économique et financier de la pollution de l'air. C'est sur cette base que notre commission d'enquête s'est constituée, le 11 février dernier. Mme Leila Aïchi, auteure de la proposition de résolution qui se trouve à l'origine de la constitution de cette commission, en est la rapporteure.

Mes chers collègues, étant donné la nationalité des personnes que nous auditionnons et le fait qu'ils se trouvent en Autriche, il me paraît inutile de leur faire prêter serment de dire la vérité.

Monsieur le directeur, à la suite de votre exposé introductif, ma collègue Leila Aïchi, rapporteure de la commission d'enquête, vous posera un certain nombre de questions. Puis les membres de la commission d'enquête vous solliciteront à leur tour.

Je remercie le Sénat de son intérêt pour notre institut, créé en 1972, à l'époque de la guerre froide, en vue de développer la coopération scientifique entre ses membres, au premier rang desquels les Etats-Unis, l'URSS, le Japon, ainsi que la France, qui fait partie des douze membres fondateurs de l'Institut et y a été très active jusqu'en 1990, année où elle a quitté l'Iiasa, pour des raisons tenant à l'organisation financière de l'Institut.

L'Iiasa, qui a grandi et compte désormais vingt-deux pays membres, y compris les BRICS - Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud -, souhaiterait voir la France compter à nouveau parmi ses membres, à l'instar de la Grande-Bretagne, membre fondateur qui, après avoir, comme elle, quitté l'Institut, y est désormais revenue. J'ai engagé des discussions informelles avec la représentante permanente de la France auprès de l'ONU à Vienne, Mme Marion Paradas, ainsi qu'avec le ministre des affaires étrangères, M. Laurent Fabius, lors du forum de Kyoto. J'ai également approché le directeur général du CNRS, M. Alain Fuchs. J'ai eu, enfin, l'occasion d'un échange très riche avec la ministre de l'écologie, Mme Ségolène Royal. Ceci pour dire que des contacts sont noués, dont j'espère qu'ils contribueront au rapprochement que nous appelons de nos voeux. Puisse notre participation à la commission d'enquête de votre Haute Assemblée constituer un pas de plus sur le chemin de ce rapprochement.

Quatre cents chercheurs de soixante-cinq nationalités travaillent en résidence à l'Iiasa, dont le réseau élargi compte plus de 2 000 personnes. Les Nations Unies, la Commission européenne, des gouvernements comme ceux du Japon et de l'Allemagne, font appel à nos services. J'ai voulu saisir l'occasion de cette audition pour vous dire que nous serions heureux d'avoir l'opportunité de vous présenter plus au fond l'Institut et tenter de vous convaincre de l'intérêt de renforcer nos échanges.

Nous accueillons cette proposition avec grand plaisir et sommes tout prêts à vous rencontrer plus longuement.

Notre institut, qui travaille à rechercher des solutions aux problématiques soulevées par les pouvoirs publics, privilégie une approche interdisciplinaire. Tel est le cas en ce qui concerne la problématique de la qualité de l'air, sur laquelle nous travaillons depuis de nombreuses années, de même que sur les gaz à effet de serre. Afin de prendre en compte tous les enjeux qu'engage une telle problématique, nos équipes réunissent des scientifiques spécialisés dans l'atmosphère et les écosystèmes, mais aussi des spécialistes dans le champ de l'économie, des technologies, de l'énergie, de l'agriculture, de la santé, qui travaillent ensemble à rechercher des solutions financièrement soutenables pour améliorer la qualité de l'air et réduire les émissions de gaz à effets de serre.

Nous travaillons en collaboration avec de nombreux partenaires institutionnels à travers le monde. En France, par exemple, nous collaborons depuis trente ans avec l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (Ineris) sur la modélisation de la dispersion atmosphérique, ainsi qu'avec le Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (Citepa), partenaire clé pour l'évaluation des technologies de contrôle des émissions de polluants.

L'une des réussites marquantes, ces dernières années, de notre coopération avec l'Ineris, et qui a contribué à infléchir les politiques européennes en matière de gestion de la qualité de l'air, est le travail commun que nous avons mené, avec quelques autres institutions, pour tenter de comprendre et de quantifier la dispersion des polluants dans l'atmosphère sur le continent européen. Nous avons ainsi développé une méthodologie destinée à identifier les sources des particules fines, dites PM2.5 - inférieures à 2,5 micromètres -, dont les spécialistes s'accordent à souligner l'impact négatif sur la santé. Grâce à une approche très locale, via 2 000 sites de contrôle, nous parvenons à identifier les sources d'émission et à mesurer, de là, la dispersion à long terme. Alors que la plupart des politiques mises en oeuvre jusqu'à présent partent du principe que ces particules ont un effet polluant localisé, notre étude montre que le problème se pose, au contraire, à large échelle. Les analyses chimiques menées via nos systèmes de contrôle font apparaître que 10 % à 15 % seulement de ces particules ont une origine locale. A l'échelle d'une ville, on peut considérer qu'un tiers vient de la ville elle-même, tandis que les deux tiers viennent d'ailleurs. A l'échelle d'un pays comme la France, on peut considérer qu'un tiers des particules vient de sources d'émission situées dans le pays mais hors des grandes villes, tandis qu'un autre tiers vient de l'extérieur. Ce constat n'est pas sans conséquence sur les politiques à mener. On ne saurait se contenter de gérer les émissions au niveau local : il faut retenir une approche allant au-delà des limites de la ville, et même du pays. Dans certaines zones, 60 % des polluants viennent d'autres pays. C'est là un point déterminant pour définir les réponses propres à réduire l'exposition de la population aux polluants, et qui devrait modifier l'approche de la Commission européenne.

Les particules fines proviennent de diverses sources d'émission. Le trafic automobile est souvent montré du doigt, mais nos analyses ont fait apparaître qu'il ne contribue qu'à hauteur de 20 % à 30 % à leur concentration. Dans beaucoup de pays européens, un tiers des émissions est imputable aux systèmes domestiques de chauffage au bois ou au charbon, tandis que 30 % à 40 % sont des particules inorganiques secondaires produites à partir des émissions d'ammonium de l'agriculture. Une pollution aux sources multiples, donc, qui pose des défis multiples. Alors que l'on se focalise sur le trafic automobile, le fait est que 60 % à 80 % des émissions viennent d'autres sources. Telle est la contribution que grâce à notre collaboration avec l'Ineris, nous avons pu apporter à la réflexion.

Nous travaillons également avec le Citepa, qui nous fournit, pour la France, des projections en matière énergétique qui nous permettent d'analyser le potentiel de réduction des émissions. Le Citepa travaille également avec un groupe d'experts à l'échelle européenne, pour une analyse systématique des technologies via une interface de contact avec l'ensemble des industriels.

L'Iiasa s'emploie à rechercher des solutions financièrement soutenables pour améliorer la qualité de l'air. Nous sommes attentifs au coût des solutions à proposer pour parvenir aux objectifs de réduction fixés par les pouvoirs publics. Après avoir identifié l'ensemble des sources d'émissions - trafic automobile, habitat, secteur industriel, agriculture -, nous dressons un inventaire détaillé des mesures susceptibles de réduire les émissions dans chaque secteur, et nous quantifions le coût de chacune d'entre elles, depuis l'investissement technologique jusqu'aux coûts d'exploitation qui sont ajustés pour chaque pays. Nous regardons l'impact des mesures prises, des mesures en cours et nous nous attachons particulièrement aux mesures susceptibles d'être prises au-delà des obligations européennes actuelles. Nous prenons également en compte les retombées positives que ces mesures peuvent induire, notamment en matière de santé publique.

Une mesure peut avoir un impact sur plusieurs polluants, aussi ne mesurons-nous pas son coût par polluant, mais globalement. Un pot catalytique, par exemple, permet de réduire à la fois les émissions d'oxydes d'azote et d'autres émissions, et de réduire ou d'augmenter les émissions de CO2. Nous analysons ainsi l'impact de chaque mesure à tous les niveaux, pour en identifier les retombées bénéfiques, qui sont souvent, pour une seule mesure, multiples.

Nous cherchons à identifier les mesures les moins coûteuses et qui ont le plus d'impact en matière de santé publique. Nous sommes à même de proposer, pour chaque pays, un portefeuille de mesures, en fondant nos analyses sur les objectifs environnementaux définis par les pouvoirs publics. L'objectif, pour l'Union européenne, est de réduire de 50 % l'impact de la pollution sur la santé. Par quelles mesures y parvenir au meilleur coût ? Telle est la question à laquelle nous nous employons à répondre. Sans pouvoir précisément quantifier en termes monétaires les retombées des mesures proposées, nous sommes en mesure de dire que le coût des investissements requis est compensé par leurs retombées économiques sur les secteurs industriels qui produiront les instruments destinés à la réduction des émissions, ainsi que par leurs retombées en matière de santé.

S'agissant de l'analyse de l'impact macroéconomique des mesures proposées, le Centre commun de recherche de l'Union européenne de Séville estime que les coûts à exposer pour mettre en oeuvre les mesures de contrôle des émissions récemment proposées par la Commission européenne s'élèveraient à 2 milliards, soit 1 % du budget de l'Union, qui ne représente lui-même que de 1 % du PIB de l'Union européenne. Il est vrai que cela modifierait les rapports de compétitivité entre les secteurs de production, les uns en ressortant gagnant, d'autres perdants, mais au total, l'impact sur la performance économique générale serait mineur.

Nous travaillons sur des modèles d'équilibre standard. Or, réduire de 50 % l'impact des émissions sur la santé, c'est faire reculer la mortalité, mais aussi la morbidité. Les gens vivront plus longtemps, mais ils seront aussi plus productifs au travail. Une population en meilleure santé est une population qui travaille mieux et plus. Cela fait partie des bénéfices économiques. On voit, au total, que les bénéfices nets de telles politiques sont clairement supérieurs à leurs coûts.

L'OCDE juge qu'il convient de réduire la consommation de diesel en mettant fin aux mesures fiscales incitatives. Rejoignez-vous cette position ? Quels sont, selon vous, les freins à la lutte contre la pollution de l'air ?

L'Iiasa n'émet pas de recommandations. Nous nous en tenons à quantifier de manière objective les avantages et les inconvénients des options envisageables en matière de politiques publiques. Cela étant, la recommandation de l'OCDE de favoriser le développement de véhicules alternatifs au diesel est une option qui n'a pas reçu, à notre sens, toute l'attention qu'elle mérite au sein de l'Union européenne. Les véhicules diesel contribuent encore pour beaucoup, en dépit de normes plus strictes, à l'exposition de la population européenne aux particules fines, et notamment les NOx. Sur le terrain, en dépit de normes plus contraignantes, on ne voit guère d'amélioration. Dans l'arbitrage entre diesel et essence, la taxation a sans doute un effet, puisqu'on observe qu'en Suisse, où elle est neutre, étant d'environ 6 % pour le diesel comme pour l'essence, seuls 6 % de la population roulent au diesel. N'oublions pas, pour autant, que le trafic routier ne contribue aux émissions que pour 15 % à 20 %, les 80 % restants étant imputables aux autres sources que j'ai citées. Cela suppose de rechercher des solutions pour les réduire.

A votre deuxième question, j'apporterai une réponse personnelle. Il existe des technologies qui permettent de répondre aux normes et aux recommandations, notamment de l'Organisation mondiale de la santé (OMS). Mais c'est dans la mise en oeuvre pratique que l'on rencontre des résistances. Une mesure a toujours un coût, qui doit être équitablement réparti. Le problème, c'est que certains secteurs économiques en arrivent à contribuer plus que d'autres, et ils ne manquent pas de s'en plaindre. Depuis vingt-cinq ou trente ans, beaucoup de nouvelles normes ont été édictées, qui ont suscité une résistance chez les industriels, auxquels une forte contribution a été demandée. L'industrie, le secteur de l'automobile ont fait des efforts, qui n'ont pas été demandés à même hauteur aux autres secteurs qui contribuent pour une part croissante aux émissions, comme le résidentiel ou l'agriculture. Il y a du sens à travailler désormais avec ces secteurs, en mesurant le coût supplémentaire que cela impliquera pour eux. Il faut et l'on devrait, in fine, parvenir, du point de vue des coûts, à un équilibre entre les secteurs.

La communication compte beaucoup. La pollution de l'air est aujourd'hui considérée comme un problème de nature environnemental, autrement dit comme un coût. Mais investir dans le contrôle de la qualité de l'air a aussi des retombées positives pour tous les secteurs. Et pas seulement celui de la santé. J'ajoute que réduire l'émission de polluants contribue aussi à la lutte contre le changement climatique, sur quoi l'Iiasa travaille également. Mais les gouvernements ont encore du mal à faire le lien. Si l'on sort le sujet du seul silo environnemental, on voit les choses beaucoup plus positivement.

Pouvez-vous nous donner un ou deux exemples des retombées positives qui ont suivi certaines mesures ?

Il y a tout d'abord les retombées sur la santé : allongement de l'espérance de vie, réduction du nombre de morts prématurées. Il peut certes être malvenu d'attribuer une valeur monétaire à la vie, mais on peut néanmoins considérer que le bénéfice, en l'occurrence, est trente à quarante fois supérieur aux coûts exposés.

Il y a aussi des retombées économiques directes : plus de productivité au travail, je l'ai dit tout à l'heure ; moins de dépenses de santé ; moins de corrosion des bâtiments... D'un point de vue macroéconomique, on peut aussi considérer que ces mesures favorisent l'activité. Une entreprise qui achète un outil de contrôle à une autre entreprise contribue à l'activité économique. A quoi s'ajoutent les externalités positives : les politiques de dépollution de l'air rendent les autres politiques moins coûteuses. A l'Iiasa, nous travaillons sur l'interconnexion entre les politiques de contrôle des émissions et les politiques de lutte contre le changement climatique. Réduire la consommation d'énergies fossiles, c'est, en même temps qu'améliorer la qualité de l'air, réduire l'émission de gaz à effets de serre. Si l'on a moins de centrales au charbon, on aura également moins besoin de mettre en oeuvre d'autres mesures pour réduire les émissions. Les mesures visant à améliorer la qualité de l'air sont susceptibles de réduire de 20 % à 25 % le coût des mesures à mettre en oeuvre pour prévenir le changement climatique.

L'été dernier, nous avons travaillé avec le Parlement européen sur l'impact de l'accord récent sur le cadre d'action en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030. Il faut savoir que si les objectifs en matière d'amélioration de la qualité de l'air étaient atteints, le coût des mesures à mettre en oeuvre pour le climat pourrait être inférieur de 5 milliards, en prenant en compte les retombées économiques.

Les politiques en matière climatique se fixent des objectifs de long terme. C'est le réchauffement qui est dans leur ligne de mire, et elles mesurent les choses en degrés. Or, la plupart des polluants de l'air ont un impact sur le climat, mais pas un impact de long terme, comme le CO2, car les particules fines ont une durée de vie de quelques jours. Mais si l'on ciblait, en matière de qualité de l'air, des polluants comme le noir de carbone ou le méthane, on s'apercevrait que la réduction de ces émissions est susceptible de réduire le réchauffement à 30 ou 40 ans d'un demi-degré. Ce n'est pas énorme, mais c'est un impact de court terme, qui contribuerait à ralentir, par exemple, la fonte des glaces.

Le diesel contribue pour 20 % à 30 % à l'émission de particules fines. Est-ce de même niveau que les autres carburants comme l'essence ou le gaz ? Je m'interroge également sur les flottes de véhicules à l'alcool du Brésil.

Comment expliquer que l'agriculture pollue plus aujourd'hui qu'hier ? Les élevages se sont certes concentrés, mais le nombre de têtes de bétail n'a guère augmenté, et la production laitière, en particulier, est deux à trois fois plus importante par tête de bétail.

Quel type de production agricole serait de nature à participer à l'amélioration de la qualité de l'air ? Je pense par exemple aux légumineuses, capables de capturer le CO2 qu'elles transforment en azote, recyclée dans le sol.

Le diesel reste la source principale d'émission d'oxyde de nitrogène. Les émissions des moteurs à essence ont beaucoup diminué, grâce aux pots catalytiques. Pour les véhicules à l'alcool du Brésil, je ne saurais vous répondre.

La structure de la production agricole a, en effet, beaucoup évolué, même s'il est vrai que dans des Etats membres comme les Pays-Bas ou la France, la concentration est plus importante que dans certains Etats membres plus récents où les fermes de taille moyenne sont encore majoritaires. Dans une exploitation importante, la production est plus efficace, mais grâce à une exploitation plus intensive. Cela a un impact en matière d'émissions d'ammonium et d'autres substances. Une vache, aux Pays-Bas, produit quatre fois plus de lait qu'en Croatie. Cela étant, il est plus facile de contrôler les émissions des grosses exploitations. On peut modifier leurs pratiques, en leur faisant adopter, par exemple, des techniques moins polluantes, comme certaines méthodes d'épandage, ce qui est plus difficile face à des exploitations petites mais nombreuses. Nous manquons, en Europe, de solutions pour les fermes de petite taille, celles qui sont proposées concernent les fermes de plus de 300 ou 500 têtes. Pour des exploitations de cette taille, qui peuvent en assumer le coût, on dispose de moyens pour réduire les émissions d'ammonium mais aussi les émissions d'azote, susceptibles d'être substantiellement diminuées grâce à des méthodes d'injection alternatives à l'épandage - ce qui présente de surcroît l'avantage de réduire les besoins, coûteux, en engrais.

Les études récentes de l'Iiasa montrent que pour réduire la pollution urbaine, il faut aussi réduire les émissions d'ammonium en provenance de l'agriculture. Pour avoir récemment travaillé en Chine, nous nous sommes rendu compte que les pouvoirs publics n'orientent pas toujours correctement l'investissement. Il ne suffit pas de demander aux industriels de réduire leurs émissions en zone urbaine, il faut aussi des investissements en zone rurale.

Quand on observe les épisodes de pollution que vous avez connus en France au cours des deux dernières années, on se rend compte que le problème vient pour l'essentiel des particules fines secondaires, qui se constituent notamment à partir de l'ammonium émis dans l'atmosphère. Les SOx et les NOx que l'on retrouve dans l'atmosphère viennent de nitrate d'ammonium et de sulfate d'ammonium. Dans un pays comme la Chine, ces émissions sont très élevées. Or, les politiques publiques se focalisent sur la réduction des pollutions urbaines : cela ne suffira pas à améliorer les choses.

Les études que nous menons avec l'Ineris montrent que la situation est analogue en Europe. Une grande part de la pollution est imputable aux particules secondaires. Or, pour les réduire, il existe des technologies économiquement viables.