Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées
Réunion du 21 novembre 2007 : 2ème réunion
Sommaire
La réunion
Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord pris acte de la composition du groupe de travail sur l'organisation et les missions de la gendarmerie :
a ensuite fait part à la commission de l'indisponibilité momentanée de M. André Boyer, qui a souhaité que la communication qu'il a préparée sur les missions effectuées, en tant que rapporteur pour avis des crédits de la marine, sur la formation dans la marine, soit envoyée à l'ensemble des membres de la commission.
Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. Hubert Haenel sur les crédits du programme « Présidence française de l'Union européenne » de la mission « Direction de l'action du gouvernement », inscrits au projet de loi de finances pour 2008.
Evoquant d'abord les enjeux de la présidence française de l'Union européenne au deuxième semestre 2008, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a estimé que cette présidence française - la douzième depuis les débuts de la construction européenne et peut-être la dernière présidence sous cette forme - intervenait à un moment charnière.
Tout d'abord, le traité de Lisbonne, qui devrait être signé le 13 décembre prochain et entrer en vigueur au 1er janvier 2009, si tous les Etats membres ont achevé à cette date leur procédure de ratification, met en place une présidence stable du Conseil européen et un Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité, ce qui fait que la présidence française pourrait être la dernière présidence de plein exercice.
Ensuite, la présidence française interviendra quelques mois avant le renouvellement de la Commission européenne et du Parlement européen, ce qui devrait ainsi lui donner vocation d'achever le programme législatif actuel de l'Union européenne et de préparer un nouveau cadre de référence pour les politiques futures, en particulier le réexamen des politiques européennes et leur financement après 2013, et notamment la refondation de la politique agricole commune (PAC) et la réforme du système des ressources financières de l'Union européenne.
Sur le plan international, la présidence française commencera après les élections présidentielles en Russie, elle sera marquée par les Jeux olympiques de Pékin et par les élections américaines, qui devraient avoir un impact diplomatique important.
Enfin, la présidence française devrait être l'occasion d'un rendez-vous privilégié entre les Français et l'Europe, trois ans après le « non » français au référendum sur le traité constitutionnel, a estimé M. Hubert Haenel.
Les priorités de la présidence française ont été définies par le Président de la République et se déclinent autour de quatre grands thèmes : l'Europe de la croissance, de la compétitivité et de l'emploi ; l'Europe qui protège, avec notamment les services publics ou la politique européenne de l'immigration ; l'énergie et la lutte contre le réchauffement climatique ; et enfin l'influence de l'Europe dans le monde et la relance de l'Europe de la défense.
Evoquant ensuite les caractéristiques du programme « Présidence française de l'Union européenne », M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a indiqué que ce programme avait pour vocation de couvrir l'ensemble des dépenses de l'Etat occasionnées par la présidence de l'Union européenne.
Il s'agit d'un programme interministériel, puisqu'il dépend du Premier ministre, et d'un programme temporaire, puisqu'il doit être supprimé en 2010, avec la fin de la liquidation des dépenses.
La création d'un programme spécifique constitue une importante nouveauté car, auparavant, le ministère des affaires étrangères prenait en charge la plus grande partie des dépenses occasionnées par l'exercice de la présidence, le reste des manifestations étant financé par les autres ministères, a indiqué M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, en rappelant que ce modèle présentait d'importants inconvénients, puisque le bilan budgétaire et financier de la précédente présidence française au deuxième semestre de l'année 2000 avait été sévèrement critiqué par la Cour des comptes, tant pour le dépassement important du budget prévu que pour l'opacité de sa gestion.
La création de ce programme représente donc un progrès, qui permettra d'assurer une meilleure lisibilité des dépenses, que ce soit pour le Parlement, pour les services de l'Etat ou pour les citoyens, une clarification des responsabilités de gestion et une gestion plus efficace des crédits, a estimé M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis.
La deuxième nouveauté, a souligné M. Hubert Haenel, tient à la création d'une administration ad hoc chargée de coordonner l'ensemble des manifestations et des dépenses : le Secrétariat général de la Présidence française du Conseil de l'Union européenne institué par un décret du 15 juin 2007.
Un tel Secrétariat avait déjà été créé lors de la précédente présidence française au deuxième semestre de l'année 2000, a rappelé M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, mais il dépendait alors du ministère des Affaires étrangères.
Pour la première fois, ce secrétariat est placé auprès du Premier ministre, pour souligner sa dimension interministérielle, a indiqué le rapporteur pour avis.
Il devrait comprendre, sous la direction de M. Claude Blanchemaison, une vingtaine de fonctionnaires provenant de différents ministères, qui seront mis à disposition par leur administration d'origine pour quelques mois, puisqu'il s'agit d'une structure provisoire, ayant vocation à disparaître peu après la fin de la présidence française, vraisemblablement au début de l'année 2009, lorsque toutes les dépenses auront été liquidées.
Puis M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a abordé le montant du budget et la répartition des crédits.
Le programme est doté d'un budget global de 190 millions d'euros en autorisations d'engagement et 120 millions d'euros en crédits de paiement, a indiqué M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, le solde des crédits de paiement devant être inscrit dans le projet de loi de finances pour 2009.
Les crédits se répartissent en trois actions.
La première action correspond aux « activités obligatoires et traditionnelles de la présidence », et recouvre notamment les réunions des chefs d'Etat et de gouvernement, des ministres et de hauts fonctionnaires, qui se déroulent en France, à Bruxelles ou dans un pays tiers, et qui sont pour la plupart imposées par le programme de travail du Conseil de l'Union européenne.
Plus d'une centaine de réunions sont prévues, pour un coût total de 89 millions d'euros, soit un coût moyen de 500 000 euros par réunion.
Toutefois, le coût de ces réunions diffère sensiblement suivant leur nature, leur format et le lieu où elles se tiennent, a indiqué M. Hubert Haenel.
Si les réunions formelles du Conseil européen se tiennent, depuis celui de Nice, à Bruxelles, le Secrétariat général du Conseil facture ensuite une partie du montant des frais à la présidence, alors que la réunion informelle du Conseil européen, qui se déroule traditionnellement sur le territoire du pays qui exerce la présidence, est entièrement à la charge de l'Etat hôte.
La deuxième action, qui est destinée à financer les manifestations correspondant à l'initiative propre de la présidence française, est dotée d'une enveloppe de 82 millions d'euros.
Une quarantaine de manifestations ou événements sont prévus, notamment sur la Méditerranée, le 60e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'Homme, le suivi de la Conférence de Rabat sur les migrations, les Etats généraux du multilinguisme, et d'autres manifestations pourront obtenir le label « Présidence française de l'Union européenne » et un soutien financier.
Enfin, la troisième action, intitulée « activités interministérielles », recouvre les dépenses de fonctionnement du Secrétariat général de la Présidence française, la communication et les frais de représentation de la Présidence. L'enveloppe d'un montant de 19 millions d'euros permettra notamment de financer la publication de brochures d'information, la création du logo et l'élaboration du site Internet.
Durant la présidence française, il est aussi prévu d'organiser une « saison culturelle européenne », qui ne dépend pas directement du programme « Présidence française de l'Union européenne » et du Secrétariat général de cette présidence, mais de l'opérateur culturel « Cultures France ».
Cette saison devrait comprendre plusieurs centaines d'événements relevant de cinq catégories : les grandes manifestations populaires, avec notamment des bals européens dans la nuit du 13 au 14 juillet, 26 « projets tandems » associant des artistes français et des artistes des 26 autres Etats membres, 15 manifestations thématiques autour de la création européenne, en matière de cinéma, de photographie ou de musique, 5 cycles de 27 oeuvres européennes, et une saison européenne dans chaque grande ville.
Rappelant que, lors de l'examen du projet de loi de finances, certains députés avaient critiqué le budget de la présidence française en considérant que l'enveloppe de 190 millions d'euros était surévaluée, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a indiqué que ce budget représentait un montant comparable aux dépenses réalisées sur le budget fédéral par l'Allemagne à l'occasion de sa présidence de l'Union européenne, au premier semestre 2007, et que la comparaison avec les précédentes présidences exercées par la France n'était pas réellement opérante en raison du passage de quinze Etats membres à vingt-sept, de l'extension des compétences de l'Union européenne, notamment en matière de politique étrangère, et de la hausse des dépenses de sécurité, en particulier depuis les attentats du 11 septembre 2001.
Il a donc considéré que le budget prévu de 190 millions d'euros constituait une dotation équilibrée, dans le contexte budgétaire actuel, et qu'il était à la hauteur des enjeux.
a indiqué que sa seule réserve ne portait pas sur l'enveloppe budgétaire mais sur l'objectif de performance du programme, qui est basé sur un indicateur unique, fondé sur le degré de satisfaction des participants aux différentes manifestations de la présidence française, et qui sera calculé sur la base de questionnaires anonymes qui comprendront une échelle de satisfaction, notée de 1 à 5.
s'est interrogé sur le fait de savoir si le mécanisme de l'indicateur de performance était réellement adapté en matière de relations internationales.
En conclusion, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a considéré que le programme paraissait offrir toutes les conditions pour réussir la présidence française, mais que cette présidence ne devait pas se résumer uniquement à des réunions diplomatiques et à une approche trop institutionnelle, mais qu'elle devait également associer les assemblées, les collectivités territoriales et plus largement, le monde économique, la société civile, et être visible pour l'ensemble des citoyens.
La présidence française de l'Union européenne offre, en effet, une occasion unique de rapprocher les Français et l'Europe, trois ans après le « non » français au référendum sur le traité constitutionnel, a estimé M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, qui a indiqué que la France ne devrait exercer à nouveau la présidence de l'Union européenne qu'en 2022.
Le rapporteur pour avis a invité la commission à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Présidence française de l'Union européenne ».
s'est interrogé sur le coût financier des questionnaires et a déclaré partager le scepticisme du rapporteur pour avis sur la pertinence du mécanisme de l'indicateur de performance concernant un programme de cette nature.
Interrogé par M. Roger Romani à propos des dépenses de sécurité, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a précisé que la plus grande partie des dépenses serait supportée par les services de police et de gendarmerie. Les dépenses de sécurité qui seront prises en charge par le programme « Présidence française » concernent les dépenses additionnelles, comme les agents des sociétés privées de surveillance.
a souligné l'importance de la présidence française de l'Union européenne, en observant qu'elle sera notamment marquée par des sommets avec des pays tiers, comme la Chine, et par la préparation de la mise en oeuvre des principales innovations du traité de Lisbonne, en particulier la désignation du Président du Conseil européen et du Haut-Représentant pour la politique étrangère et la sécurité.
a également relevé que, s'il convient de résister à la tentation de nationaliser la présidence, qui doit être au service de l'Union européenne dans son ensemble, cette présidence offrait une chance unique de rapprocher les Français et l'Europe, en particulier les jeunes.
La France doit donc faire preuve d'une grande ambition et il est nécessaire de mobiliser tous les acteurs en vue de cette échéance, qui est désormais très proche.
En faisant observer qu'en matière diplomatique les résultats se mesurent souvent après plusieurs années, M. Jean-Pierre Raffarin s'est également déclaré sceptique sur l'idée de mesurer la réussite de la présidence française sur la base de questionnaires anonymes.
M. Jean-Pierre Plancade, président, a déclaré partager les observations du rapporteur pour avis sur le montant des crédits et l'importance des enjeux, tout en indiquant qu'il n'était pas hostile par principe à une évaluation.
A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Présidence française de l'Union européenne ».
