a rappelé que cette audition prend place dans le contexte de la préparation de l'examen du budget communautaire pour 2010. Il a ensuite souligné le rôle prépondérant de la commission présidée par M. Alain Lamassoure en ce domaine.

a tout d'abord distingué deux types de règles en matière de procédure budgétaire communautaire :

- d'une part, des règles de discipline budgétaire qu'il convient de conserver. Il a ainsi cité l'obligation d'équilibre entre les recettes et les dépenses, l'interdiction du recours à l'endettement et, enfin, l'encadrement du budget annuel par des perspectives pluriannuelles fixant des plafonds par grandes catégories de dépenses ;

- d'autre part, des règles relatives aux recettes, qu'il a estimées plus contestables. Ainsi, sans qu'une décision politique ait été prise en ce sens, le principe de financement par des ressources propres a été progressivement dénaturé : composées initialement de façon prépondérante par des recettes fiscales telles que les droits de douanes et les prélèvements agricoles, les ressources de l'Union européenne (UE) sont aujourd'hui très majoritairement issues de contributions des Etats membres (à hauteur de plus de 80 %). De plus, M. Alain Lamassoure a déploré la dualité entre un vote des recettes communautaires qui continue d'intervenir au niveau de chaque Etat membre et l'autorisation des dépenses qui relève du champ de compétence des institutions communautaires. Sur ce second volet, il a jugé peu pertinente la distinction, appelée à disparaître avec le Traité de Lisbonne, entre les dépenses obligatoires - principalement la politique agricole - et les dépenses non obligatoires : le Parlement européen a le dernier mot en ce qui concerne ces dernières, tandis que ses marges d'action sont réduites s'agissant des premières. Enfin, il a regretté la faiblesse du budget communautaire, qui décroît en valeur relative et ne correspond plus aujourd'hui qu'à 1 % du produit intérieur brut (PIB) de l'Union européenne. Ainsi, tandis que l'aide aux pays en voie de développement, en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, nécessiterait plusieurs milliards d'euros de financements communautaires chaque année, le budget de l'UE ne permet pas une telle prise en charge. Cette fragilité budgétaire contraste avec sa puissance politique et son influence dans le champ de l'édiction de la norme juridique.

a ensuite présenté son analyse de l'articulation entre le budget communautaire et les budgets des Etats membres. Il a jugé utile de confier au Parlement européen, en relation avec les parlements nationaux, un rôle spécifique en matière de coordination des politiques budgétaires dans l'Union européenne. Dans le contexte de crise économique actuelle, une grande réactivité des politiques, appelées à définir des plans de relance efficaces, est indispensable. Une discussion devrait s'engager systématiquement entre les différentes autorités budgétaires en vue d'optimiser les effets sur l'ensemble de l'économie européenne des politiques conduites dans chaque pays.

Une telle discussion permettrait un contrôle réciproque sur les conditions du respect de la discipline budgétaire et d'identifier la part prise, dans chaque Etat membre, par les dépenses du budget national contribuant au financement d'objectifs communautaires. Des secteurs tels que la recherche, les politiques d'innovation ou la politique étrangère s'appuient ainsi encore largement sur les budgets nationaux, alors qu'ils correspondent assez souvent à des actions relevant de l'UE. En matière de défense par exemple, cette coordination serait à l'avantage de la France puisque celle-ci lui consacre 2 % de son PIB, soit près du double de la plupart de ses partenaires.

a proposé, en particulier, qu'un débat portant sur les orientations budgétaires de l'UE, d'une part, et de chacun des Etats membres, d'autre part, soit organisé chaque année, sur la base d'un travail préliminaire qui serait réalisé par la Commission européenne. Ce débat se tiendrait simultanément au sein des commissions des finances de chaque parlement national, en fonction d'hypothèses macroéconomiques homogènes.

a souligné le dialogue déficient entre les parlements nationaux et le Parlement européen, particulièrement en matière de coordination budgétaire. Il a jugé cette situation paradoxale dans la mesure où les politiques conduites par les Etats membres et les politiques communautaires sont souvent imbriquées les unes dans les autres.

a ensuite évoqué les deux principaux sujets restant en débat dans les négociations sur le projet de budget communautaire pour 2010.

Le premier concerne le soutien à la production laitière. Multipliés par vingt par rapport à l'année dernière, les crédits communautaires destinés à cette filière seraient portés à 400 millions d'euros en 2010. Cette programmation, prévue dans le projet de budget adopté en juillet 2009 par le Conseil de l'Union européenne, vise le financement d'instruments classiques tels que les aides au stockage ou les restitutions à l'exportation. Le Parlement européen devrait proposer, lors de sa prochaine séance plénière consacrée à l'examen du projet de budget pour 2010, d'ouvrir 300 millions d'euros de crédits supplémentaires, de manière à créer un Fonds laitier.

Le second sujet de discussion porte sur le financement de la tranche 2010 du plan de relance. Suite aux conclusions du Conseil européen de décembre 2008, ce plan doit permettre d'injecter 200 milliards d'euros dans l'économie. Sur les trente milliards d'euros issus de ressources des institutions de l'Union européenne, seuls cinq milliards d'euros sont financés par le budget communautaire, le reste provenant de la Banque européenne d'investissement (BEI). Répartie sur deux ans, cette contribution budgétaire a laissé en suspens la question du financement de la tranche 2010, soit 2,4 milliards d'euros.

A propos des perspectives financières de l'UE, M. Alain Lamassoure a fait valoir que d'importantes évolutions rendent de plus en plus nécessaire une réforme des ressources communautaires. En effet, les principales dépenses sont consacrées à l'agriculture et aux fonds structurels alors que la priorité donnée à ces deux politiques perd de sa pertinence.

Le soutien apportée par la France à la politique agricole commune (PAC) sera remis en question lorsqu'elle en deviendra contributeur net, ce qui devrait se produire rapidement ; les termes des négociations sur cette politique en seront profondément modifiés. Par ailleurs, les règles du commerce international condamnent, à plus ou moins brève échéance, l'existence de la PAC sous sa forme actuelle. Plus généralement, les marchés agricoles mondiaux sont entrés dans une nouvelle phase, marquée par l'instabilité des prix et par la survenue de crises récurrentes. Ce contexte justifie une PAC refondée, plus adaptée à la libéralisation des échanges mondiaux et utilisant des instruments d'assurance permettant de faire face à la multiplication des aléas.

S'agissant des fonds structurels, leur existence et leur poids financier apparaissent de moins en moins justifiés. M. Alain Lamassoure s'est ainsi interrogé sur le sens de la politique régionale aujourd'hui. Créé dans le but d'aider les régions les plus pauvres à rattraper le niveau des autres régions, ce dispositif n'est plus adapté. Il a ainsi donné le cas, en Aquitaine, de 800 projets locaux financés par le Fonds européen de développement régional (FEDER). Les neuf milliards d'euros que la France perçoit au titre de la politique régionale gagneraient à être utilisés plus efficacement.

a ensuite abordé la question de la réforme des ressources propres de l'UE. Appelant à considérer l'Union européenne comme une collectivité territoriale, il a donné l'exemple des communes dont les recettes reposent sur des taxes à l'assiette déterminée au niveau national mais dont le taux et, le cas échéant, les régimes d'exonération sont fixés par les autorités locales elles-mêmes. Dans la continuité d'un rapport qu'il a réalisé en 2007, il a donc plaidé pour l'affectation d'un impôt ou d'une fraction d'impôt au financement du budget communautaire. Un tel mécanisme conduirait à la diminution progressive, voire à la disparition, des contributions issues des budgets nationaux.

Trois pistes sont envisageables :

- le recours à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), seul impôt dont les bases sont réellement harmonisées entre les Etats membres ; un prélèvement à un taux inférieur à 2 % pourrait venir alimenter le budget communautaire ;

- l'utilisation de l'impôt sur les bénéfices des sociétés, qui implique préalablement une harmonisation des bases d'imposition. Celle-ci présenterait l'intérêt d'apporter une réponse au problème de la concurrence fiscale entre Etats membres. En effet, la seule liberté laissée aux Etats membres serait alors celle de la fixation du taux, sans possibilité d'action sur l'assiette ;

- les nouvelles recettes liées aux politiques de lutte contre les changements climatiques. Ces politiques traduisent des priorités récentes, souvent inscrites dans un cadre juridique communautaire, et dévoilent des gisements de ressources financières appelés à se développer. M. Alain Lamassoure a rappelé que le système, mis en place à partir de 2013, de mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre devrait engendrer 30 à 60 milliards d'euros de recettes annuelles. Alors que cette nouvelle ressource doit, à ce stade, alimenter exclusivement le budget des Etats membres, une fraction, même modeste, de celle-ci pourrait avantageusement être affectée à l'UE.

Il a enfin proposé des éléments sur le calendrier de la réforme. La réflexion devrait ainsi être entamée dès l'année prochaine, en vue d'un accord politique en 2012, de l'adoption consécutive d'un nouveau traité et d'une entrée en vigueur dès 2014.

Soulignant la grande qualité de l'exposé de M. Alain Lamassoure, M. Hubert Haenel, président de la commission des affaires européennes, a souligné l'importance de l'implication personnelle et de la valorisation des compétences lors de la constitution des listes électorales pour les élections européennes.

Précisant que les Etats membres seront plus ou moins sollicités selon le scénario de financement retenu, il s'est ensuite interrogé sur les inégalités qui en résulteraient ; elles seraient, en effet, particulièrement avérées pour les recettes liées aux politiques de lutte contre les changements climatiques. Il a donné l'exemple de l'Allemagne, fortement productrice de gaz carbonique, et donc potentiellement importante contributrice, ce qui pose la question des nouvelles corrections qu'il conviendrait d'apporter au niveau des Etats membres.

Faisant un parallèle avec la réforme de la taxe professionnelle, M. Alain Lamassoure a reconnu que de telles réformes font inévitablement des gagnants et des perdants. Mais il a également remarqué que le système actuel des ressources propres est lui-même injuste : outre la Grande-Bretagne qui profite d'une correction de 4 milliards d'euros sur sa contribution nationale, de nombreux régimes de calcul spécifiques sont appliqués aux autres Etats membres. En vue de limiter les inégalités qui résulteraient d'une réforme des ressources propres de l'UE, il conviendra d'évaluer préalablement, par des simulations, les conséquences pour les Etats membres des différents scénarios.

a souhaité savoir si la commission des budgets du Parlement européen est réellement en mesure d'évaluer les politiques budgétaires nationales, d'une part, et d'apprécier l'état de la coordination entre celles-ci et le budget communautaire, d'autre part.

a approuvé la démarche visant à mieux coordonner le budget de l'Union européenne et ceux des Etats membres. S'appuyant sur l'expérience de deux contrôles budgétaires qu'il a conduits successivement sur la politique de recherche en Europe et les agences européennes, il a relevé que la recherche d'une synergie entre le niveau communautaire et le niveau national fait souvent défaut. Les doublons lui semblent particulièrement problématiques. Il a déploré, à cet égard, la faible application du principe de subsidiarité.

Il s'est également prononcé en faveur d'une meilleure articulation entre la commission du contrôle budgétaire et la commission des budgets au sein du Parlement européen. S'agissant du budget communautaire lui-même, dont il a relevé l'ordre de grandeur équivalent au déficit public de la France, il a souligné l'incohérence entre la dévolution à des autorités différentes de la compétence sur les dépenses et sur les recettes. Cette situation révèle le non respect du principe de consentement à l'impôt dans l'UE.

a regretté ensuite la focalisation des négociations budgétaires sur la question des contributeurs nets alors que les dépenses communautaires présentent souvent un caractère horizontal marqué, à l'image de celles consacrées à la sécurité, à la liberté de circulation, ou, encore, à la recherche.

Pour ce qui concerne la PAC, il s'est étonné de l'absence de recours à des dispositifs de gestion des crises existants tels que l'instrument de flexibilité ou la réserve négative. De même, face à la crise économique, il s'est interrogé sur l'absence d'utilisation du fonds européen d'ajustement à la mondialisation, doté pourtant de 500 millions d'euros. De manière générale, il lui est apparu peu pertinent, dans les cas où plusieurs dispositifs existants restent inutilisés, de créer de nouveaux instruments.

a regretté la tendance baissière des montants alloués au Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et au Fonds européen de développement régional (FEDER), ainsi que le fléchage de leurs crédits vers des priorités telles que la compétitivité, la recherche ou la formation. Elle a, en particulier, estimé que l'action communautaire en direction des régions rurales ou, à défaut, de zones plus ciblées caractérisées par des handicaps naturels, devait être renforcée.

a exprimé ses craintes quant à la capacité d'action de l'UE, en particulier dans un contexte de crise. Il s'est interrogé sur le mode de financement d'actions ne regroupant pas l'ensemble des Etats membres, à l'image de l'espace Schengen, de l'union monétaire, des opérations militaires ou, encore, de certaines coopérations en matière pénale.

s'est dit favorable à la mise en place d'un véritable « impôt citoyen » à l'échelle de l'Union européenne. Il a ensuite évoqué la possibilité d'une taxation des transactions financières. Enfin, en matière de dépenses communautaires, il a relevé que le recours à la pratique de la subvention reste trop souvent une solution de facilité et qu'il conviendrait plutôt d'assainir le fonctionnement de certains marchés.

a souhaité connaître la destination précise des crédits communautaires consacrés au plan de relance. Il s'est interrogé sur les taux d'intérêt auxquels emprunte la Banque européenne d'investissement (BEI). En outre, il s'est inquiété des conséquences éventuelles, sur l'euro, de la transgression des règles de discipline budgétaire inscrites dans le Pacte de stabilité et de croissance.

a regretté la dénaturation progressive du projet communautaire, dans la mesure où chaque Etat membre poursuit son intérêt financier particulier. Il s'est ensuite interrogé sur l'organisation pratique de la coordination budgétaire en Europe, en vue de mettre effectivement en oeuvre le principe de subsidiarité et de viser une plus grande efficacité économique.

En prenant l'exemple des fonds structurels, M. Jean Arthuis, président, a jugé nécessaire de recentrer l'Union européenne sur des actions qui correspondent réellement à ses compétences. Il a relevé le grand intérêt d'un financement de l'UE par une taxe carbone ou par le marché des droits à polluer : cette recette serait à la fois commune et issue des politiques mises en place au niveau de l'UE. Il s'est demandé, en outre, si un tel projet suscite un consensus assez large au sein du Parlement européen.

En réponse aux intervenants, M. Alain Lamassoure a apporté les précisions suivantes :

- le Parlement européen doit mieux s'organiser de manière à ce que le dialogue avec les parlements nationaux soit harmonieux et constructif. Il doit veiller, par exemple, à une articulation satisfaisante entre sa commission du contrôle budgétaire et sa commission des budgets. L'hypothèse d'un interlocuteur unique en matière budgétaire n'est d'ailleurs pas à écarter ;

- la problématique des agences européennes a été insuffisamment approfondie par la commission des budgets du Parlement européen. Celle-ci tiendra donc le plus grand compte de la réflexion de la commission des finances du Sénat en ce domaine ;

- le fonds européen d'ajustement à la mondialisation a été peu utilisé, à hauteur de 20 % environ. Son existence apparaît peu justifiée, surtout qu'il « doublonne » le Fonds social européen (FSE) ;

- s'agissant du FEDER et du FEADER, il a estimé que, à la lumière du principe de subsidiarité, les politiques régionales ne devraient pas faire l'objet d'un financement communautaire ;

- l'Union européenne n'est pas en décomposition. Elle a notamment démontré sa capacité à faire face à la crise économique, qu'il s'agisse de la monnaie unique ou des initiatives qu'elle a prises, sous l'impulsion de la France, sur les sujets débattus au sein du G20. De même, en matière de lutte contre les changements climatiques, elle joue un rôle moteur dans les négociations internationales, comme on l'a vu lors de la négociation des accords de Kyoto ou pour la préparation du sommet de Copenhague ;

- en ce qui concerne le mode de financement des coopérations entre Etats membres, l'exemple des opérations militaires montre que les charges pèsent inégalement sur les Etats membres, alors qu'il s'agit d'actions d'intérêt commun. Il apparaît donc nécessaire de mieux répartir les coûts, de façon à ce que les Etats ne mettant à disposition ni soldats ni matériel contribuent financièrement de manière plus conséquente ;

- plusieurs éléments rendent peu pertinente la mise en place d'un « impôt citoyen » européen. Tout d'abord, aucun parlement national ne soutient un tel projet. Ensuite, le fait de collecter 1 % du PIB par une taxe communautaire spécifique engendrerait des frais de gestion excessifs au regard du rendement de cet impôt. En ce qui concerne l'assiette des prélèvements, il faut prendre garde à ne pas la limiter aux activités non délocalisables en taxant excessivement les « sédentaires ». Il convient donc de cibler davantage les flux. Il serait ainsi envisageable de soumettre les activités « mobiles » à des droits de péage, en particulier les communications électroniques ;

- les 5 milliards d'euros consacrés au plan de relance par le budget communautaire sont destinés à hauteur de 80 % aux réseaux d'énergie. La part restante vise le développement de l'Internet haut-débit en zone rurale ;

- sans être en mesure de répondre à la question des taux auxquels emprunte la BEI, M. Alain Lamassoure a toutefois mis l'accent sur l'apport bénéfique de l'activité de cet organe. Il a souligné, en particulier, sa neutralité sur la dette des Etats ;

- s'agissant des conséquences de la transgression des règles de discipline budgétaire, un retour rapide à l'équilibre dans les Etats membres s'impose. A défaut l'euro risque de s'affaiblir ;

- sauf à se contenter d'une simple résolution sans valeur contraignante, aucune décision concernant la réforme des ressources propres de l'UE ne saurait être prise par le Parlement européen. En effet, celui-ci ne dispose d'aucune compétence propre à ce niveau. M. Alain Lamassoure a donc suggéré qu'une autorité budgétaire dont la compétence couvre le champ des recettes prenne, le cas échéant, une initiative en ce sens. La crise politique qui découlerait du refus par un parlement national de voter la contribution d'un Etat membre au budget communautaire pourrait être de nature à engendrer une évolution.