a souligné au préalable que la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » constituait la principale mission, en termes budgétaires, du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, puisqu'elle représentait 78,5 % du plafond d'emplois du ministère. Il a observé que les crédits étaient en augmentation significative, de 3,44 %, en raison exclusivement de la forte hausse de la cotisation versée au compte de pensions des agents de l'Etat, dont le taux passerait de 49,9 % en 2006 à 50,74 % en 2007. Il a fait valoir que la mission constituait le « coeur de métier régalien » de Bercy, lié au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l'Etat et qu'elle était un terrain d'expérimentation - et d'action - privilégié pour la réforme de l'Etat, M. Jean-François Copé, porte-parole du gouvernement, étant, à la fois, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat.

En conséquence, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a souhaité que l'examen des crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » soit l'occasion de procéder à un « test de cohérence » entre les intentions de modernisation, exprimées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et les réalisations. Il a indiqué avoir classé les « résultats » de ce test en trois catégories, qui recensaient, sur la gestion de la mission et de chacun de ses deux programmes, d'abord les motifs de satisfaction, ensuite les motifs d'inquiétude, et enfin les motifs de mécontentement.

S'agissant des motifs de satisfaction, il en a recensé 7 principaux :

1. Il a remarqué qu'au 10 octobre 2006, date limite fixée par la LOLF, 97 % des réponses à son questionnaire budgétaire avait été reçus, ce qui signifiait que, par rapport à l'exercice budgétaire précédent, des dispositions avaient été prises par le ministère afin d'assurer un meilleur traitement des questionnaires budgétaires des assemblées, ce dont il se félicitait, d'autant plus que, parallèlement, la qualité des réponses s'était également améliorée. Il a ainsi salué l'important travail fait par les agents de Bercy pour améliorer les performances - il est vrai limitées - réalisées l'année précédente.

2. Il a fait valoir que des contrats pluriannuels de performance avaient été conclus en 2006, pour la période 2006-2008, avec les cinq grandes directions à réseau de Bercy, dont la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, qui représentaient la part la plus importante des crédits de la présente mission. Il s'est félicité, en outre, de ce que les objectifs et indicateurs figurant dans ces contrats soient parfaitement articulés avec ceux du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2007. Il a rappelé, comme il le soulignait depuis plusieurs années, que les contrats de modernisation ou de performance constituaient une démarche vertueuse, qu'il convenait de généraliser à toutes les administrations.

3. Il a noté, par ailleurs, que les bons résultats enregistrés par les indicateurs liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables, particuliers et professionnels, montraient que les engagements des administrations fiscales en matière de qualité de service étaient désormais payants.

4. En outre, il a jugé que les investissements considérables en matière informatique du ministère méritaient d'être mis en avant, faisant remarquer que l'achèvement de certains chantiers informatiques permettait, si une volonté politique s'exprimait en ce sens, des réformes fiscales d'envergure, comme le rapprochement entre impôt sur le revenu et contribution sociale généralisée (CSG).

5. En matière de télé-déclaration de l'impôt sur le revenu, il s'est félicité de ce que des enseignements aient été tirés des difficultés de l'année 2005. Il a indiqué avoir pu le constater, lors d'un contrôle sur pièces et sur place effectué en application de l'article 57 de la LOLF, dans un centre des impôts parisien, le 18 mai 2006, destiné à suivre la campagne de l'impôt sur le revenu 2006, soulignant que les engorgements constatés l'année passée ne s'étaient pas reproduits et que le dispositif mis en place par la direction générale des impôts avait fonctionné de manière très satisfaisante.

6. Jugeant le taux actuel d'adhésion à la télé-déclaration de la TVA encore insuffisant, il a constaté toutefois que le recours au produit « téléTVA » se développait peu à peu, et que la gratuité des certificats et le développement de l'assistance aux entreprises pourraient finir par emporter l'adhésion. Il a appelé à la poursuite des efforts en matière de qualité de service.

7. Il a enfin souligné la démarche exemplaire du Minéfi pour réformer ses achats, observant que 48,3 millions d'euros avaient ainsi été économisés en 2005, pour une prévision de 50 millions d'euros et que la cible, pour les économies cumulées, était fixée à 150 millions d'euros à l'horizon 2007. Il a considéré que la généralisation de la démarche à tous les ministères paraissait être une bonne chose.

a ensuite exprimé des réserves ou des inquiétudes sur 7 points.

1. Ainsi, en matière de réforme de l'Etat, il a regretté, en ce qui concernait les quatre audits de modernisation touchant la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », qu'aucun n'ait donné lieu, contrairement aux prescriptions de la circulaire du 13 juillet 2006, à la publication, sur le « Forum de la performance », d'orientations détaillées sur les suites données par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et à celle des synthèses des plans d'action préparés en conséquence.

2. S'agissant des loyers budgétaires, qui concernaient un certain nombre d'administrations, notamment de Bercy, il a remarqué que ceux-ci faisaient l'objet de critiques de la part de la mission d'audit sur la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, la mission ayant observé, entre autres, que les loyers budgétaires représentaient un mécanisme complexe pour des avantages attendus modérés, qui ne pouvait à lui seul réussir à atteindre l'objectif, qui lui était assigné, de rationalisation de l'occupation du patrimoine contrôlé par l'Etat. Il a expliqué que l'écart entre le niveau des loyers de marché et des loyers budgétaires, qui résultait aussi bien de l'imprécision des évaluations des immeubles inscrites au tableau général des propriétés de l'Etat que du choix du taux, biaisait les arbitrages attendus entre la location et l'occupation domaniale, mais aussi entre deux occupations domaniales. Il a souligné que France Domaine devrait tenir compte de ces analyses dans le cadre de l'expérimentation en cours.

3. Il s'est plaint ensuite de la lenteur du développement des moyens de paiement électroniques pour le secteur public local, le contrat de performance de la direction générale de la comptabilité publique prévoyant un taux de progression des paiements automatisés de seulement 5 % par an d'ici à 2008, ce qui constituait un vrai motif de préoccupation pour les collectivités territoriales.

4. Il a regretté, en outre, que, malgré un audit relatif au recouvrement des amendes, dont le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indiquait que des conséquences concrètes avaient été tirées, l'objectif, pourtant peu satisfaisant, lié au taux de recouvrement des amendes n'ait été relevé, ni pour 2007, ni pour 2008. Il a craint, comme l'avait montré une audition de la commission des finances en date du 3 mai 2006, que des dysfonctionnements ne perdurent.

5. Il a souligné, par ailleurs, que la mise en place de la LOLF et de l'application informatique « Palier 2006 » avait engendré en 2006 un rallongement du délai global de paiement des dépenses de l'Etat (36,87 jours au 30 juin 2006).

6. Il a remarqué que l'indicateur relatif au taux de connaissance déclaré par les agents des évolutions du Minéfi paraissait insuffisant pour mesurer l'adhésion des agents aux réformes entreprises, se demandant s'il ne faudrait pas plutôt envisager un indicateur de climat social.

7. Enfin, il a rappelé que les dépenses de fonctionnement du plateau technique par agent n'étaient toujours pas stabilisées, et que, comme le reconnaissait le ministère, la rationalisation du patrimoine immobilier de Bercy, les déménagements et réaménagements en cours, avaient indubitablement un coût, du moins sur le court terme.

en est venu à 3 motifs de mécontentement.

1. Il a regretté tout d'abord que, près d'un an après la mise en oeuvre de la LOLF, le bilan d'ouverture de l'Etat ne soit toujours pas achevé.

a totalement appuyé cette remarque en soulignant que cette opération de vérité était à la fois indispensable et urgente.

2. M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a ensuite regretté que le gouvernement ait réduit le nombre d'implantations territoriales de Bercy (au nombre de 7.217), à commencer par celles de la DGI et de la DGCP, sans débat devant le Parlement. Il a rappelé que, depuis 2003, les réductions d'implantations avaient ainsi porté sur environ 500 trésoreries (soit environ 15 % du réseau à cette date) et qu'au cours des trois dernières années, 31 recettes des finances avaient été fermées (dont 7 au 1er janvier 2006) et deux autres créées. Il a souhaité que l'objectif de réduction des implantations territoriales de la DGI et de la DGCP fasse l'objet d'une discussion, au regard notamment des impératifs de présence sur le territoire. Il a rappelé son souhait, exprimé l'an passé, relatif à la création d'un indicateur relatif à la « présence territoriale des administrations financières » tenant compte de l'impératif d'aménagement du territoire. Il a observé que sa demande n'avait pas abouti dans le projet annuel de performances pour 2007.

3. Enfin, il a indiqué qu'une erreur avait manifestement été commise en inscrivant les crédits dédiés à l'installation de la Maison de la francophonie, au 20, avenue de Ségur (Paris, VIIe) au sein de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », pour une dépense de 60 millions d'euros en autorisations d'engagement. Il a observé que le prétexte tiré du fait que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie serait le « ministère affectataire » de cet immeuble était peu convaincant à l'heure où la notion de « ministère affectataire » disparaissait. Il a en conséquence indiqué à la commission qu'un amendement de suppression de cette somme était opportun.

Il a alors proposé à la commission d'adopter les crédits proposés ainsi modifiés pour la mission.

Enfin, il a présenté rapidement les crédits des deux missions composées des comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » au sujet desquelles, s'agissant de comptes de concours financiers au caractère essentiellement technique, il a indiqué ne pas avoir de remarques particulières à formuler. Toutefois, s'agissant du premier compte, il fait valoir que certaines modifications étaient directement issues des recommandations faites en 2005, dans son rapport « Pour une gestion consolidée de la dette de l'Etat », par M. Paul Girod, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Il a expliqué que les modifications apportées permettaient d'éviter la fragmentation de la dette publique, en substituant à une créance du secteur privé sur les administrations publiques une créance croisée entre administrations, moins onéreuse et que, par exemple, s'agissant du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », le recours à l'endettement ne se ferait plus par des prêts bancaires, mais par l'émission de bons du trésor réalisée par l'Agence France Trésor, à un coût bien moindre.

Il a proposé en conséquence à la commission d'adopter sans modification les crédits proposés pour ces deux missions, qui correspondaient à deux comptes spéciaux.

Un débat s'est ensuite engagé.

se félicitant que le rapporteur spécial soit allé « directement au but » dans son exposé, a soutenu l'initiative visant à faire inscrire les crédits dévolus à la Maison de la francophonie au sein d'une mission plus appropriée.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou s'interrogeant sur les raisons du retard dans l'établissement du bilan d'ouverture, M. Bernard Angels a expliqué que les difficultés tenaient au recensement aussi exhaustif que possible du passif de l'Etat.

a souhaité que l'opération de vérité représentée par le bilan d'ouverture soit parfaitement exhaustive s'agissant des dettes de l'Etat et a rappelé toute l'importance que la commission y attachait.

a exprimé ses craintes que la tentation d'un « bilan d'ouverture de convenance » ne soit grande, alors qu'une insuffisante sincérité de celui-ci pourrait mettre à mal les progrès de gestion réalisés par les administrations.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, qui l'interrogeait sur les gains en personnel engendrés par une rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat et sur l'opportunité d'amortir les biens appartenant à l'Etat, M. Bernard Angels a souligné l'ampleur des réductions d'effectifs déjà réalisées par Bercy. S'agissant des questions d'amortissement, il a fait valoir que l'amortissement aurait vocation à s'appliquer également aux collectivités territoriales et qu'il fallait donc leur laisser le temps de s'y préparer.

Puis la commission a adopté à l'unanimité l'amendement présenté par le rapporteur spécial visant à supprimer 60 millions d'euros d'autorisations d'engagement dévolus à la Maison de la francophonie afin d'inviter le gouvernement à inscrire ces crédits sur la bonne mission.

En conclusion, sur la recommandation du rapporteur spécial s'exprimant au nom de la commission, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » ainsi modifiés, ainsi que, sans modification, les crédits des missions « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

a tout d'abord indiqué que, parmi les missions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » constituait une mission majeure en ce qu'elle concernait, d'une part, la conduite de la politique économique et financière de la France et, d'autre part, le pilotage des actions de modernisation de l'Etat.

Il a précisé que cette mission se composait de deux programmes, le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », regroupant pour l'essentiel les administrations centrales du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : direction générale du trésor et de la politique économique, direction du budget, etc., et le programme « Statistiques et études économiques », qui renvoyait principalement à l'activité de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Il a relevé que, si en 2005, le taux de retour au questionnaire budgétaire avait été « catastrophiquement » bas, la performance du ministère, en la matière, s'était redressée cette année. Il a souhaité, à cet égard, saluer les efforts des services et former le voeu que les bonnes habitudes soient désormais prises sur cette mission.

Il a ensuite indiqué que la mission représentait 860,1 millions d'euros de crédits de paiement pour 2007, soit une progression modérée de 0,5 % par rapport à 2006. Il a relevé qu'il existait, en termes d'emploi, un net déséquilibre en faveur du programme « Statistiques et études économiques », qui comptait 6.242 emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT), soit 80 % des effectifs de la mission. Il a ajouté que les dépenses de personnel de la mission s'élevaient à 488,6 millions d'euros, soit une baisse de 1,4 % par rapport à 2006.

a analysé le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat », précisant que le responsable était M. Bernard Limal, directeur de l'Agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE).

Il a considéré que ce programme était un programme composite et particulièrement atypique au sein du ministère, eu égard à la faiblesse de ses effectifs et de ses moyens. Il remplissait une fonction de support, les crédits de ses différentes actions étant marqués par de nombreuses interactions entre les différentes missions de Bercy. Il a précisé que le programme avait pour vocation de répondre au souhait de ne pas multiplier, au sein de chaque programme du ministère, des moyens de gestion trop lourds au regard de la faiblesse des effectifs concernés, et donc de rationaliser la gestion en regroupant des crédits et des personnels. Il a noté que, si l'intérêt de cette démarche était indéniable, la lecture des coûts en était rendue malaisée. Il a ajouté que le projet annuel de performances (PAP) pour 2007 n'apportait pas beaucoup plus de précisions sur ce point que le PAP 2006.

Le rapporteur spécial a relevé que le programme se caractérisait, pour 2007, par une forte contraction des autorisations d'engagement, qui s'élevaient à 369,4 millions d'euros, en recul de 40,8 % par rapport à 2006. Il a ajouté que, hors dépenses de personnel, la diminution était encore plus marquée, puisqu'elle atteignait 85 %. Il a expliqué cette évolution très significative à la baisse par des demandes importantes d'autorisations d'engagement qui étaient intervenues en loi de finances pour 2006, afin assurer la transition des systèmes d'information en « mode LOLF » (en vue, notamment, de la mise en place de Palier 2006 et d'ACCORD-LOLF), et qui n'avaient pas lieu d'être renouvelées pour 2007.

Il a ajouté que les crédits de paiement demandés, soit 414,1 millions d'euros, étaient, eux, en baisse de 2,7 % par rapport à 2006.

Il a tenu à chiffrer le montant des dépenses fiscales figurant au sein de ce programme, à hauteur de 465 millions d'euros, dont 350 millions d'euros au titre de la réduction de droits pour les donations. Tout en rappelant que la commission avait déjà évoqué cette question en 2005, il s'est interrogé sur la localisation de telles dépenses fiscales dans le cadre d'un programme centré sur la conception de la politique économique.

a indiqué que la masse salariale du programme s'élevait à 117,7 millions d'euros, en hausse de 4,2 %, et que les effectifs (1.559 ETPT), étaient en augmentation de 31 ETPT. Il a précisé que cette évolution résultait, notamment, d'un transfert de 46 agents de l'INSEE sur les effectifs de la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE). Il a estimé que ce transfert correspondait à une clarification salutaire des effectifs réellement affectés au présent programme.

Il a constaté que, malgré les actions très diversifiées menées au sein de ce programme, il était possible de distinguer deux grands axes : la modernisation de l'Etat et les grands projets informatiques.

Il a précisé que 64,5 millions d'euros étaient demandés en crédits de paiement au titre de la modernisation de l'Etat, et qu'ils visaient, notamment, à financer les initiatives prises en matière d'administration électronique, ainsi que les audits de modernisation engagés depuis octobre 2005. Il a rappelé, sur ce dernier point, qu'un bilan en avait été très récemment tiré par M. Jean Arthuis, président, et avait donné lieu à la parution d'un rapport d'information (n° 45 (2006-2007)).

Il a indiqué que la mise en oeuvre des grands projets informatiques relevait de l'Agence informatique et financière de l'Etat (AIFE) et s'appuyait sur une enveloppe de 106,8 millions d'euros en crédits de paiement en vue de financer, notamment, l'avancement du système d'information intégrant, au sein d'une application unique, l'ensemble des acteurs de la dépense et de la comptabilité de l'Etat (CHORUS). Il a précisé que ce progiciel de gestion intégrée avait vocation à succéder au projet Palier 2006, dans le cadre de l'adaptation des systèmes d'information de l'Etat à la LOLF. Il a noté que la généralisation de CHORUS était désormais « annoncée » pour 2010, alors qu'elle avait été prévue à l'horizon 2008-2009 lors de l'examen de la précédente loi de finances.

Abordant la performance du programme, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a constaté qu'un objectif supplémentaire, portant sur l'amélioration de la qualité du volet performance du budget de l'Etat, visait à mesurer la qualité et la lisibilité des documents budgétaires fournis au Parlement. Il a salué cette initiative répondant à l'intérêt accru des assemblées parlementaires pour la mesure de la performance de l'action publique au travers des PAP.

Il a ensuite relevé quelques résultats décevants en matière de performance au sein de ce programme, observant que, seuls, 58 % des personnels d'encadrement de l'Etat estimaient que la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) apportait un appui efficace dans la mise en oeuvre de la réforme budgétaire. Il a noté que ce taux de satisfaction enregistrait, de plus, une dégradation sensible avec une prévision de 50 % pour 2006 et de 52 % pour 2007. Il a constaté, par ailleurs, que l'indice de satisfaction des bénéficiaires des prestations de l'AIFE, qui avait vocation à devenir au sein de l'administration un véritable prestataire de services pour les administrations centrales et déconcentrées, n'était que de 48 %, l'objectif étant fixé à 66 %. Il a jugé que, même si les résultats de l'enquête concernant l'AIFE méritaient d'être relativisés eu égard à un faible taux de réponse (7 %), ces performances décevantes illustraient les difficultés liées à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et, plus particulièrement, de la LOLF.

a ensuite abordé le programme « Statistiques et études économiques », ayant pour responsable M. Jean-Michel Charpin, directeur général de l'INSEE.

Il a indiqué que ce programme connaissait un recul sensible de son enveloppe budgétaire, les crédits de paiement, hors fonds de concours, revenant à 465,9 millions d'euros, en baisse de 1,4 % par rapport à 2006. Il a précisé que, dans ce cadre, les dépenses de personnel, représentant 83,1 % des crédits du programme, connaissaient un recul de 3,1 %.

Il a ajouté que cette évolution à la baisse trouvait son corollaire dans une réduction de 241 ETPT pour le plafond d'emplois du programme, qui était, pour 2007, de 6.242 ETPT. Il a, notamment, expliqué cette baisse, très significative par un transfert de 121 ETPT aux services statistiques ministériels (ministère de l'équipement, du tourisme et de la mer, par exemple) et à différentes directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie employant des statisticiens (direction générale du trésor et de la politique économique, notamment). Il a salué ces transferts, qui pouvaient être considérés comme salutaires dans la mesure où, d'une part, ils traduisaient la fluidité des carrières des statisticiens et, d'autre part, avaient pour conséquence de ne faire supporter au programme que le coût des personnels travaillant effectivement pour le compte de l'une de ses actions.

Abordant ensuite la performance du programme, il a considéré que, d'une manière générale, les objectifs apparaissaient pertinents et que ses indicateurs mettaient en lumière des performances satisfaisantes.

s'est inquiété d'éventuels « doublons » entre les études de conjoncture de l'INSEE et de la Banque de France. Il s'est demandé si les informations issues de ces études étaient suffisamment différentes pour justifier des études menées de part et d'autre. Il a précisé que, si les études de l'INSEE résultaient en général d'une demande d'un ministère, les études faites pour la Banque de France ne relevaient, en revanche, que de sa propre initiative.

Il a également évoqué la difficulté d'identifier les coûts relatifs au Centre de recherche en économie statistique (CREST) et a estimé que l'absence de réelle comptabilité analytique au sein du programme ne pouvait, à cet égard, qu'être vivement déplorée.

Il a jugé nécessaire, en outre, que les interrogations relatives à la délocalisation de l'Ecole nationale de la statistique et des études appliquées (ENSAE), actuellement située à Malakoff, trouvent une réponse rapide afin de donner à cette école une chance supplémentaire de se développer.

En conclusion, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits demandés pour la mission et chacun de ses programmes.

Un débat s'est ensuite instauré.

s'est étonné de la place des dépenses fiscales dans ce programme. Il s'est interrogé sur la possibilité, pour la commission, d'approfondir le sujet particulier des dépenses fiscales.

a souligné l'importance du progiciel de gestion CHORUS et a regretté le retard pris dans sa mise en service. Il a considéré que la LOLF ne pouvait connaître une pleine application qu'à partir de la mise en oeuvre de ce système d'information, destiné à couvrir l'ensemble des acteurs de la gestion publique. Il s'est interrogé, par ailleurs, sur les « doublons » entre les études de l'INSEE et celles demandées par la Banque de France à des prestataires extérieurs.

a indiqué qu'il conviendrait de demander un engagement ferme au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie quant à la date de mise en service effective de CHORUS.

a estimé souhaitable qu'avant de prescrire des dépenses publiques, les parlementaires mènent des investigations sur le terrain afin d'identifier, le plus clairement possible, les zones potentielles d'économies. A ce titre, il a cité en exemple le récent rapport (n° 24 (2006-2007) de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », au sein duquel il avait évoqué les difficultés concrètes de gestion des ressources humaines au sein des préfectures.

Rappelant qu'il présidait la commission nationale d'évaluation du recensement de la population qui procède chaque année à l'examen du bilan de l'enquête de recensement de l'année en cours, M. Jean-Claude Frécon a précisé qu'elle avait diligenté une mission de contrôle pour tenter de mettre en évidence le coût réel du recensement. Il a souligné que la plupart de ces collectivités considérait que la subvention de l'Etat, en ce domaine, couvrait insuffisamment la dépense réelle induite par les opérations de recensement.

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».