Intervention de Jean Arthuis

Monsieur le ministre, cet aperçu général sur l’exécution du budget 2008 montre donc que, globalement, la dépense publique a été tenue cette année, et je voudrais sur ce point vous exprimer la reconnaissance de la commission des finances et vous adresser nos compliments.

J’évoquerai à présent des questions de méthode, et d'abord la définition de la norme de dépenses dite du « zéro volume », sur laquelle s’appuie le Gouvernement et qui fait toujours débat.

Les chiffres fournis à l’occasion des comptes de 2008 soulignent des difficultés de périmètre comme de base de référence.

Au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2008, la progression de la norme de dépense élargie devait être nulle, sur la base d’une hypothèse d’inflation de 1, 6 %.

Or la progression observée de la dépense au sens de la norme élargie, c’est-à-dire mesurée en loi de finances initiale pour 2007 à exécution 2008, dépasse la prévision de 4, 1 milliards d’euros, soit une augmentation en valeur de 2, 8 %.

Ce dépassement est imputable aux 3, 8 milliards d’euros de surplus de dépenses nettes du budget général évoqués tout à l'heure, ainsi qu’à une augmentation du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne, pour 300 millions d’euros.

En tout état de cause, et dans la mesure où l’inflation, en moyenne annuelle, s’établit également à 2, 8 % en 2008, la règle du « zéro volume » est finalement respectée. Il s'agit, peut-être, d’une heureuse coïncidence, mais nous ne pouvons que nous en féliciter, même si nous savons que le phénomène ne se reproduira pas en 2009.

Il convient, toutefois, d’avoir le triomphe d’autant plus modeste que, d’une exécution à l’autre, la progression de la norme de dépense s’établit à 3, 3 % en valeur et à 0, 5 % en volume.

À ce stade, je voudrais formuler une série d’observations qui débouchent sur des considérations de méthode.

Tout d'abord, afin de collecter les fonds nécessaires pour mettre en œuvre les mesures de refinancement de l’économie décidées dans le cadre des lois de finances rectificatives d’octobre 2008 et de février 2009, l’État a décidé de préfinancer, dès la fin de l’exercice 2009, une partie des mesures des plans de soutien, à hauteur de 10 milliards d’euros.

Je vois dans cette initiative la fin de la politique de réduction de la trésorerie de l’État entamée par l’un de vos prédécesseurs, monsieur le ministre, pour cause d’affichage maastrichtien.

J’en comprenais la logique dans une situation normale – éviter que le maintien d’une trésorerie excédentaire ne se traduise par un supplément d’endettement pouvant faire apparaître un ratio dette/PIB plus élevé que le strict nécessaire –, mais il est vrai que, dans les circonstances actuelles, les considérations de sécurité des paiements et de coût de refinancement sont plus importantes que le souci de faire diminuer la dette brute.

D’une façon générale, mes chers collègues, votre commission des finances tend à considérer, et sans doute y reviendrons-nous demain à l’occasion du débat sur l’orientation des finances publiques pour 2010, qu’il ne faut pas nous focaliser sur la dette brute, mais nous attacher aussi à la dette nette, voire aux engagements hors bilan de l’État.

Par ailleurs, les conditions de marché ont conduit à une très forte augmentation de la dette à moins d’un an. C’est ainsi que l’encours des bons du trésor à taux fixe constitue désormais 13, 6 % de l’encours de la dette négociable de l’État.

De la fin de l’année 2007 à la fin de l’année 2008, la progression est de 59, 7 milliards d'euros, soit une augmentation de 76 %. Vous conviendrez, mes chers collègues, que c‘est tout à fait significatif !

Faire voter le Parlement, comme le prévoit la LOLF dans sa rédaction actuelle, sur la variation du seul plafond de la dette d’une maturité supérieure à un an prive ce vote de toute portée, dès lors que l’essentiel du refinancement peut s’effectuer aujourd’hui hors plafond, par des emprunts à moins d’un an.

L’amendement, cosigné par le rapporteur général du budget et notre collègue Jean-Pierre Fourcade, est sans doute bien contraignant ; je sais d’ailleurs que leurs auteurs sont très attachés à l’indispensable liberté de manœuvre dont le Gouvernement doit bénéficier en la matière.

Il a néanmoins le mérite d’attirer l’attention sur une véritable lacune de la LOLF et sur l’intérêt de prévoir un reporting régulier du ministre du budget sur les modalités de financement de la dette.

En tout état de cause, je ne doute pas, monsieur le ministre, que vous voudrez bien apporter à la commission des finances toutes les assurances nécessaires à cet égard.

Par ailleurs, je signale que le même exercice a vu le développement des émissions d’obligations indexées. Avec 15, 5 milliards d’euros en 2008, celles-ci ont représenté 12 % du total des emprunts.

Corrélativement, le supplément d’inflation observé entre 2007 et 2008 a conduit à provisionner 4, 6 milliards d’euros, au lieu des 2, 2 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale. Au total, la charge de la dette atteint 44, 4 milliards d’euros en 2008, soit 5 milliards d’euros de plus que l’exécution 2007.

L’Agence France Trésor a été autorisée à émettre ce type d’obligations. À court terme, les opérations semblent avoir été favorables aux finances de l’État, et quelques précisions sur ce sujet seraient les bienvenues, monsieur le ministre.

Toutefois, au vu des risques qui s’attachent à ces obligations, nous pouvons nous demander si le Parlement ne devrait pas être mieux informé, voire s’il ne devrait pas fixer des bornes au recours à un moyen de financement dont l’usage peut être lourd de conséquences pour les finances publiques, comme l’ont été historiquement tous les emprunts indexés…

En la matière, la décision relève-t-elle des seuls spécialistes du comité stratégique de l’Agence France Trésor, dont nous reconnaissons tous bien volontiers qu’ils sont des experts et méritent notre confiance et notre considération ?

Certes, je comprends l’intérêt de répondre aux demandes du marché, d’autant que, tous les États émettant ce type d’obligations, ne pas en proposer constituerait, en quelque sorte, un mauvais signal par rapport aux autres pays.

Toutefois, il serait bon de prendre conscience des risques que nous prenons, sachant que, si j’ai bien compris, il existe un taux d’inflation assurant la neutralité des modes d’émission. Celui-ci est variable pour chaque durée d’emprunt, mais il représente, grosso modo, 2, 2 %.

Par conséquent, si l’inflation est inférieure à ce seuil, le budget de l’État y gagne. En revanche, si elle l’excède, la pénalité peut être lourde pour les finances publiques…

Monsieur le ministre, sur ce point particulier, nous devons être très attentifs, me semble-t-il. Certes, à court terme, les risques d’inflation semblent faibles. Toutefois, qu’en sera-t-il dans dix, vingt ou trente ans ? Les conséquences pour le budget national pourraient être extrêmement préjudiciables.

Enfin, toujours au chapitre de la dette, j’ai souhaité attirer l’attention sur la nécessité de ne pas nous laisser entraîner dans la spirale infinie du déficit permanent, que je crois, mutatis mutandis, l’équivalent pour les États de ce qu’est le crédit revolving pour les particuliers, à la différence près des taux d’intérêt. Il s'agit d’une « facilité » qui augure, par son côté quelque peu indolore, des pires difficultés.

L’amendement que j’ai déposé, à titre personnel, pour imposer la prise en compte de l’amortissement d’une fraction de la dette constitue un appel à la responsabilité de tous.

Mes chers collègues, notre dette négociable est de l’ordre de 1 100 milliards d'euros. Il serait sage, me semble-t-il, de nous imposer chaque année un amortissement, qui apparaîtrait dans la présentation budgétaire.

Si nous acceptions d’amortir notre dette sur une durée de cinquante ans, par exemple, il faudrait constater une charge annuelle d’une vingtaine de milliards d'euros !

Je ne veux pas vous accabler, monsieur le ministre. Je sais que vous vous efforcez de trouver des économies. Croyez-bien que cet amendement vise à accompagner votre démarche pédagogique, afin que chacun prenne conscience de l’évolution de cette dette.

En effet, le procédé est très commode : en 2009, nous avons dû amortir quelque 150 milliards d'euros de dette. Bien sûr, nous avons voté en ce sens. Mais comment cette somme a-t-elle été financée ? En empruntant un montant équivalent !

Il s'agit d’une médecine douce mais qui, comme tous les remèdes de ce type, peut entraîner, à terme, des conséquences extrêmement préjudiciables. Si vous le voulez bien, monsieur le ministre, nous en débattrons lors de la présentation de cet amendement.

Comme les années précédentes, la commission des finances ne s’est pas contentée dans son rapport de retracer les grandes lignes de l’exécution budgétaire : elle a prévu, dans un second tome, une analyse des rapports de performance pour chaque mission.

Il s’agit de tirer les conséquences des contrôles des rapporteurs spéciaux, au travail desquels je tiens à rendre hommage, car ils ont mesuré en permanence, sur place et sur pièce, la performance de l’action publique.

D'ailleurs, monsieur le ministre, il faudra certainement réduire le nombre des indicateurs de performance, pour que chacun d’eux puisse servir d’instrument de prise de décision et d’arbitrage.

Dans ce que nous qualifions de « petit hémicycle », mais qu’il faut peut-être appeler le « second hémicycle », nous avons, outre vous-même, reçu douze de vos collègues, monsieur le ministre, pour qu’ils nous rendent compte de l’usage qu’ils avaient fait des crédits votés par le Parlement et mis à leur disposition pour l’année 2008. C’est ce que nous appelons le « moment de vérité budgétaire ».

La loi de règlement reste, en effet, l’heure de vérité où l’on peut apprécier de façon synthétique l’adéquation des dotations budgétaires aux objectifs, ainsi que, d’une façon générale, le niveau de performance des administrations de l’État, dont dépend, à terme, notre capacité à maîtriser nos dépenses.

Mes chers collègues, sous réserve du débat sur les deux amendements dont j’ai présenté les grandes lignes, la commission des finances vous invite, vous l’aurez compris, à approuver ce projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008.