Séance en hémicycle du 15 juillet 2009 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, après engagement de la procédure accélérée, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008 (nos 502, 542).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, mesdames, messieurs les sénateurs, nous voici réunis pour le rendez-vous traditionnel de vérité budgétaire et comptable de l’année avec le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008.

Il peut sembler vain, en ces temps difficiles, de se pencher sur l’année passée, lorsque tout nous presse de nous préoccuper du présent et de l’avenir. Cela dit, je reste convaincu de l’utilité de ce rendez-vous, tant pour les parlementaires et les gestionnaires que pour l’ensemble de nos concitoyens. C’est l’un des moments forts de la procédure budgétaire, au cours duquel le Gouvernement doit rendre compte de sa gestion et ne pas se contenter d’afficher des intentions. Nos concitoyens ont plus que jamais besoin de la vérité des comptes. Nous nous efforçons donc d’établir des documents de plus en plus transparents. Et, à mes yeux, les ministres comme les élus ne seront crédibles que s’ils restaurent la lisibilité et la transparence en ce domaine si important.

Par ailleurs, ce projet de loi de règlement n’est pas complètement étranger à l’actualité puisque les résultats qu’il présente portent déjà la marque des chocs qui ont secoué notre économie au cours de l’année dernière.

Le déficit budgétaire arrêté dans ce projet de loi est de 56, 3 milliards d’euros, soit une augmentation de 14, 6 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale et, fait plus significatif, de 4, 8 milliards d’euros par rapport à la dernière prévision du collectif voté en décembre dernier.

Cette détérioration du déficit n’est que la traduction des chocs que nous avons connus l’année dernière et, tout d’abord, du choc de l’inflation sur le premier semestre de l’année 2008, qui s’est essentiellement répercuté sur la progression des dépenses.

Les dépenses ont excédé de 4 milliards d’euros l’objectif fixé en loi de finances initiale, sous l’effet, essentiellement, d’une forte augmentation de la charge de la dette et, en particulier, du provisionnement de la charge d’indexation des obligations indexées, ce qui représente un montant de 3, 3 milliards d’euros au total.

Sans surprise, la réserve de précaution constituée en début de gestion n’a pu à elle seule endiguer l’explosion de ce coût. Conçue pour faire face à des aléas de gestion, elle n’a évidemment ni la vocation ni la prétention d’amortir des secousses de l’ampleur de celle que nous avons essuyée en 2008.

L’information essentielle, c’est que ce dépassement de l’objectif de dépenses, essentiellement dû à l’évolution des obligations assimilables du Trésor indexée sur l’inflation, ou OATi, ne témoigne en rien d’un relâchement de nos efforts. Il ne peut en aucun cas être mis sur le compte de la maladie chronique qui touche nos finances publiques depuis trente ans. Il faut resituer ce choc dans le contexte d’une inflation qui a pratiquement doublé par rapport à la prévision sur laquelle a été construite la loi de finances initiales pour 2008.

Rapportée à une inflation observée de 2, 8 % en 2008, l’évolution des dépenses respecte strictement la règle du « zéro volume ». Et cette règle est d’autant plus exigeante en 2008 qu’elle s’apprécie désormais sur un périmètre de dépense que nous avons élargi aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne ainsi qu’aux affectations de recettes, fiscales et non fiscales, au profit de tiers.

Deuxième motif de satisfaction pour le ministre des comptes publics que je suis : l’année 2008 marque d’incontestables progrès dans l’assainissement des relations financières entre l’État et les régimes de sécurité sociale.

Souvenez-vous : l’exercice 2007 s’était soldé par la reconstitution d’une dette de 1, 7 milliard d’euros envers les régimes, malgré l’apurement de plus de 5 milliards d’euros de dettes constatées au 31 décembre 2006. Un an plus tard, cette dette ne s’est accrue que de 0, 4 milliard d’euros. Nous constatons donc une décroissance de l’accélération de cette dette, même si celle-ci pose toujours problème. Ce résultat est le fruit des efforts que nous avons réalisés, d’abord dans l’amélioration de la budgétisation des crédits, ensuite dans la poursuite de l’apurement des dettes anciennes puisque nous y avons encore consacré 750 millions d’euros l’an dernier. Je souligne également les efforts de redéploiement effectués en fin d’année pour gager l’ouverture de presque 800 millions d’euros de crédits sur les dotations à la sécurité sociale.

J’éprouve cependant une légère déception en vous annonçant que l’objectif de stabilisation de la dette envers la sécurité sociale n’a pas été tout à fait tenu l’an dernier. Nous le devons, notamment, aux effets de la crise, par exemple pour ce qui concerne la forte augmentation du coût des prestations d’aide au logement, soit 200 millions d’euros en fin d’année.

Le deuxième choc, c’est bien celui de la crise économique qui s’est développée à la fin de l’année dernière et dont nous ressentons principalement les effets dans l’évolution des recettes fiscales.

La crise n’a pas attendu 2009 pour transparaître dans les chiffres : la moins-value de recettes fiscales que nous enregistrons frappe par son ampleur. C’est un manque à gagner de 11, 7 milliards d’euros par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale. Sur ce montant, la crise explique au moins 8, 5 milliards d’euros.

Sans surprise, les moins-values sont concentrées sur les impôts les plus exposés au retournement de la conjoncture. Les recettes d’impôt sur les sociétés sont en retrait de 4, 6 milliards d’euros par rapport aux prévisions initiales, et celles de TVA en recul de 5, 1 milliards d’euros.

Ces chiffres ne sont que les signes avant-coureurs d’une crise qui se prolonge, avec plus d’acuité, en 2009. La baisse des acomptes d’impôt sur les sociétés versés à la fin de l’année dernière préfigure le manque à gagner qu’on observe cette année sur le solde dû au titre de l’exercice 2008 et, plus encore, la forte augmentation des restitutions d’impôt sur les sociétés qui ont eu lieu durant la première partie de 2009.

Même constat pour la TVA : au-delà de l’effet lié à l’accélération des délais de remboursement des crédits de TVA aux entreprises, la baisse de la TVA témoigne surtout du mouvement de déstockage des entreprises. Les ajustements ont été rapides ; il faut espérer un effet favorable en retour, quand les entreprises reconstitueront leurs stocks et reprendront leurs investissements. La consommation des ménages tient plutôt bien pour sa part. Je vous rappelle qu’environ 60 % des recettes de TVA proviennent de la consommation des ménages, les 40 % restant ayant pour origine les investissements. Il peut donc tout à la fois y avoir chute de la TVA et maintien de la consommation des ménages : cela s’est produit en 2008, et c’est toujours le cas en 2009.

La crise n’a eu, en revanche, qu’une incidence limitée sur les comptes de l’exercice 2008.

Le résultat comptable ressort en perte de 73, 1 milliards d’euros en 2008. C’est une dégradation d’un peu plus de 30 milliards d’euros par rapport à 2007, mais dont l’explication relève en réalité de facteurs en partie étrangers à la crise.

Le résultat comptable est tout d’abord affecté par les reprises de dettes pour un montant de 13 milliards d’euros en 2008, dont 8 milliards d’euros au titre du Fonds de financement des prestations sociales agricoles, le FFIPSA.

La lecture du résultat est ensuite brouillée par la progression importante de 9 milliards d’euros des provisions et amortissements. Dans un contexte où l’information comptable se veut toujours plus exhaustive pour répondre à l’exigence du certificateur, c’est-à-dire la Cour des comptes, il serait hasardeux de tirer des enseignements de cette évolution d’une année sur l’autre. Au fond, le passage des provisions ou de l’amortissement est une anticipation de l’avenir.

L’enrichissement de la comptabilisation des éléments d’actif et de passif de l’État affecte également en partie l’interprétation que l’on peut faire de l’évolution du bilan de l’État. Par rapport à 2007, l’amélioration du recensement et de la valorisation des actifs conduit à réévaluer de 555 milliards d’euros en 2007 à 639 milliards d'euros l’actif de l’État dans les comptes de l’exercice 2008.

Depuis l’an dernier, les travaux ont aussi été poursuivis pour mieux identifier les provisions et les dettes non financières de l’État. Le montant du passif ressort ainsi à 1 325 milliards d'euros incluant un peu plus de 1 000 milliards d'euros de dettes financières.

Cette double évolution, à l’actif et au passif, conduit, en définitive, à une dégradation limitée de la situation nette de l’État, compte tenu des volumes en cause très importants : 30 milliards d'euros, pour une perte comptable de 70 milliards d'euros sur l’exercice.

Pour donner une véritable portée à la comparaison des chiffres, je vous invite à prendre date pour l’année prochaine. Nous allons, en effet, mettre sur le métier l’établissement de comptes pro forma, afin de mieux mettre en relation les résultats des exercices successifs, à méthode et périmètre donnés.

À bien des égards, nous sommes encore en période de « rodage ». Les efforts constants que nous réalisons pour améliorer la qualité des comptes nuisent transitoirement à leur exploitation et surtout à leur comparaison. Avec le recul de trois années, nous devrions disposer, en 2010, d’un cadre d’analyse enfin stabilisé, complet et mieux éclairé, auquel je tiens beaucoup.

C’est le rendez-vous que je vous fixe, mesdames, messieurs les sénateurs, pour concrétiser les fruits d’une révolution comptable dans laquelle beaucoup d’entre vous se sont personnellement investis.

La certification des comptes, même assortie de réserves – ce qui est en l’espèce le cas –, est une reconnaissance importante des efforts accomplis depuis plusieurs années par l’ensemble de l’administration. Je ne voudrais pas que ces efforts soient sous-estimés. Il ne tient qu’à nous de faire des comptes davantage un instrument de gestion publique et un outil de son contrôle.

À l’évidence, nous ne partons pas de zéro. Les comptes nous ont déjà obligés à nous pencher, par exemple, sur la gestion des stocks ou de l’immobilier. Il faut poursuivre le mouvement : mieux apprécier, notamment, la réalité des marges de manœuvre budgétaire par la connaissance des dettes et des charges à payer ; mieux développer la démarche d’analyse et de gestion des risques.

À défaut de donner un second souffle à la réforme comptable, nous risquons de la voir s’enfermer dans la recherche, assez vaine et théorique à mes yeux, de la certification pour elle-même. Cette dernière n’a qu’un seul intérêt : améliorer la transparence dont l’unique intérêt est de perfectionner le contrôle de la gestion.

C’est en des termes à peine différents que je formulerais l’enjeu qui nous est soumis relatif à la démarche de performance initiée par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF.

En effet, la mesure de la performance de l’action publique est plus que jamais une véritable obligation

La LOLF a voulu faire de l’examen du projet de loi de règlement un moment beaucoup plus important du débat parlementaire. Malgré les contraintes de calendrier, ce rendez-vous entre le Parlement et le Gouvernement a gagné en importance et en crédit. Il faut cependant reconnaître que parvenir à un tel résultat prend du temps et que les habitudes sont très ancrées.

La Haute Assemblée s’est impliquée dans cet exercice en renouvelant, cette année, l’audition de ministres en commission élargie. Il faut se référer non seulement aux débats qui vont se dérouler dans l’hémicycle, mais aussi à l’ensemble du travail préparatoire, particulièrement dense, auquel a donné lieu le présent projet de loi.

Les comportements changent, mais j’ai la conviction qu’il est possible d’aller encore plus loin dans l’évaluation des résultats.

Aujourd’hui, la démarche de performance se trouve trop souvent confondue avec les objectifs et les indicateurs de performance qui figurent dans les documents budgétaires.

Nous sommes, d’une certaine façon, prisonniers des choix faits au moment de la mise en œuvre de la LOLF, encore trop attachés à une architecture complexe d’objectifs et d’indicateurs, qui mêlent le contrôle de gestion à la vision politique.

Nous savons tous qu’il y a des limites au-delà desquelles l’excès de complexité d’un outil nuit aux fins qu’il sert. Je suis très soucieux d’éviter cet écueil, car la LOLF est bel et bien un instrument clé de la réforme de l’État.

Pour que les objectifs et les indicateurs retenus soient utiles, tout d’abord, il faut qu’ils soient « renseignés » – à l’heure actuelle, ils ne le sont pas tous –, ensuite, et peut-être surtout, il faut qu’ils aient une pertinence, qu’ils soient proportionnés aux enjeux financiers et qu’ils soient compréhensibles. Nous devons éviter que ne s’instaure, en quelque sorte, une lecture technocratique, bureaucratique de la LOLF. Nous y veillerons.

Des progrès ont été effectués depuis 2006 : le nombre d’indicateurs a été réduit de presque 20 % en trois ans, mais il y en avait encore près de 1 300 en 2008.

Nous avons poursuivi, cette année, les travaux avec les ministères pour passer au crible la liste de ces indicateurs. Nous souhaitons réduire leur nombre, afin qu’ils soient aux environs de 1 000, et les classifier en fonction de leur importance.

Au-delà, il s’agit de mieux identifier la centaine d’indicateurs, par mission ou par ministère, qui revêt une dimension politique propre et implique directement le décideur et celui qui le contrôle.

Tels sont les enjeux de l’évaluation des politiques publiques et de l’exercice auquel invite la loi de règlement. Je ne m’étendrai pas davantage sur ce sujet.

Est-il possible de rendre un service public de meilleure qualité à un moindre coût ? Cette question majeure est au cœur de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, dont nous allons lancer la deuxième étape.

Nous avons pu respecter les objectifs de réduction d’effectifs et aller même au-delà, l’an dernier, sans rien abandonner de l’ambition de mieux servir nos concitoyens.

Certains ministères ont pris de l’avance sur le calendrier de mise en œuvre des réformes prévues dans la RGPP. En 2008, premier exercice concerné par cette révision, les effectifs ont baissé de 28 000 équivalents temps plein au lieu de 23 000.

Ce résultat conforte la faisabilité du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, que nous nous fixons sur la durée. Il n’exclut pas que certains ministères aillent plus vite ou plus loin, par exemple pour redéployer les économies dégagées sur la revalorisation des salaires des agents ou sur d’autres postes de dépenses.

Telles sont les précisions que je voulais vous apporter, mesdames, messieurs les sénateurs, en introduction à l’examen du présent projet de loi.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en l’absence de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général du budget, retenu à l’étranger, il m’incombe de présenter le rapport de la commission des finances sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008.

Il ne s’agit plus, comme cela a pu l’être par le passé, d’une simple formalité. L’examen de ce projet de loi se situe, en effet, à une phase charnière du cycle budgétaire.

C’est à la fois un « moment de vérité », pour reprendre la formule désormais consacrée, permettant de confronter les prévisions aux dépenses effectives, c’est-à-dire les promesses aux réalisations, et un moment de cohérence, où l’on est en mesure de tirer les conséquences de l’exécution du dernier budget n-1 en vue de l’élaboration de celui de l’année n+1. Le débat d’orientation budgétaire pour 2010, qui aura lieu demain, va ainsi pouvoir s’appuyer sur l’état des lieux auquel a procédé la commission des finances dans son rapport écrit sur l’exécution 2008.

Sans doute s’agit-il d’un rendez-vous traditionnel, mais, cette année, il me semble moins anodin que jamais. C'est la raison pour laquelle, monsieur le ministre, nous souhaiterions qu’un tel débat puisse trouver sa place au sein de la session ordinaire, ou, à tout le moins, se dérouler avant le 14 juillet. Certes, nous connaissons les contraintes qui ont pesé sur l’agenda parlementaire au cours du premier semestre de cette année.

L’année 2008 apparaît doublement significative : elle traduit non seulement le choc de la crise, mais aussi le poids du passé, c’est-à-dire de trente-cinq ans de déficits.

Elle est la première à subir, de façon déjà marquée, l’impact de la crise sans précédent que traverse l’économie mondiale depuis le second semestre de 2008.

Elle est aussi le reflet de la douce insouciance, qui a conduit tous les gouvernements, depuis la crise du pétrole de 1974, à s’accommoder de déficits, même en phase haute du cycle.

À ces deux titres, elle préfigure, à quelques nuances près, sur lesquelles je reviendrai, la situation critique à laquelle nous allons devoir faire face en 2009.

Deux phénomènes majeurs caractérisent l’année budgétaire 2008 : d’une part, le gonflement du déficit budgétaire essentiellement dû à la nette chute des recettes fiscales consécutive au brutal ralentissement de l’activité économique mais aussi à la propension, il est vrai déjà ancienne, à accorder des allégements d’impôts non compensés – j’insiste sur ce point, monsieur le ministre ; d’autre part, l’alourdissement de la charge de la dette publique, à la croissance de laquelle l’on semble se résigner, malgré la menace qu’elle constitue pour la pérennité de notre modèle économique et social.

Certes, l’inflation forte a laissé la place à une quasi-stabilité des prix, tandis que les taux d’intérêt diminuent pour atteindre des points bas historiques, mais ces inversions de tendance ne changent pas, selon moi, l’attention toute particulière qu’il faut porter à la dette publique et à ses modalités de financement.

Monsieur le ministre, vous nous avez rappelé les résultats de la gestion 2008. Je n’y reviendrai donc pas.

La dégradation tient, d’abord, au recul brutal de l’activité et à ses conséquences sur les recettes mais elle résulte également, pour une large part, de la gestion budgétaire passée. Il ne faudrait pas que la crise ait, en quelque sorte, « bon dos » et vienne masquer le fait que le déficit budgétaire est largement structurel.

Relevons aussi que le constat établi par la commission des finances ne comporte pas que des points négatifs. En particulier, il convient de se féliciter – indépendamment des questions de méthode sur lesquelles je reviendrai – de la maîtrise des dépenses, dont la progression reste limitée à la hausse des prix.

Au titre des points positifs de l’exécution 2008, je mentionnerai en tout premier lieu le fait que les dépenses de personnel apparaissent maîtrisées – elles progressent de 1 % –, passant de 118, 4 milliards d'euros à 119, 6 milliards d’euros entre 2007 et 2008.

Cette tendance peut être rapprochée de l’évolution des effectifs de l’État. On relève ainsi tout d’abord une consommation des emplois en diminution de 78 339 équivalents temps plein travaillé, les ETPT, par rapport à l’exécution 2007, soit 3, 5 %, essentiellement imputable – à hauteur de 55 000 équivalents temps plein travaillé – aux mesures de décentralisation ou de transferts de missions à certains opérateurs. Selon l’exposé des motifs du projet de loi de règlement, « la diminution réelle des ETPT est ainsi évaluée à 23 300 ».

On constate, par ailleurs, une sous-consommation de 21 861 équivalents temps plein travaillé par rapport au plafond d’autorisation d’emplois autorisé en loi de finances initiale pour 2008. Cette sous-consommation résulte d’une surévaluation des plafonds d’emplois en loi de finances initiale, de mouvements de décentralisation de personnel supérieurs de 1 000 équivalents temps plein travaillé à la prévision, ainsi que d’une diminution des effectifs réels des ministères supérieure d’environ 5 300 équivalents temps plein travaillé à la prévision.

Certains ministères, à l’instar de celui de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, semblent ainsi avoir anticipé en 2008 les suppressions d’emplois programmées par le budget triennal 2009-2011.

En revanche, du côté des recettes, le présent projet de loi de règlement des comptes vient prolonger des tendances, il est vrai préoccupantes, déjà amorcées depuis quelques années.

Mes chers collègues, la diminution de près de 12 milliards d’euros des recettes nettes par rapport à la loi de finances initiale alimente de légitimes inquiétudes sur la soutenabilité de la trajectoire budgétaire, à l’horizon d’une loi de programmation des finances publiques dont il était clair, dès l’origine, qu’elle sous-estimait l’impact de la crise.

Au-delà des effets de la détérioration de la conjoncture, et même de l’impact des premières mesures de relance, il faut voir dans le décalage croissant entre les recettes brutes et les ressources nettes la conséquence d’une propension à multiplier les allègements fiscaux.

Quelles que soient les raisons invoquées, notamment l’importance des prélèvements obligatoires ou la nécessité de récompenser la prise de risque et l’initiative, nous ne pouvons que regretter de voir se multiplier des aménagements de notre fiscalité qui ne sont pas compensés et sont donc, en définitive, financés par un endettement accru.

Très bien !

Monsieur le ministre, cet aperçu général sur l’exécution du budget 2008 montre donc que, globalement, la dépense publique a été tenue cette année, et je voudrais sur ce point vous exprimer la reconnaissance de la commission des finances et vous adresser nos compliments.

J’évoquerai à présent des questions de méthode, et d'abord la définition de la norme de dépenses dite du « zéro volume », sur laquelle s’appuie le Gouvernement et qui fait toujours débat.

Les chiffres fournis à l’occasion des comptes de 2008 soulignent des difficultés de périmètre comme de base de référence.

Au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2008, la progression de la norme de dépense élargie devait être nulle, sur la base d’une hypothèse d’inflation de 1, 6 %.

Or la progression observée de la dépense au sens de la norme élargie, c’est-à-dire mesurée en loi de finances initiale pour 2007 à exécution 2008, dépasse la prévision de 4, 1 milliards d’euros, soit une augmentation en valeur de 2, 8 %.

Ce dépassement est imputable aux 3, 8 milliards d’euros de surplus de dépenses nettes du budget général évoqués tout à l'heure, ainsi qu’à une augmentation du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne, pour 300 millions d’euros.

En tout état de cause, et dans la mesure où l’inflation, en moyenne annuelle, s’établit également à 2, 8 % en 2008, la règle du « zéro volume » est finalement respectée. Il s'agit, peut-être, d’une heureuse coïncidence, mais nous ne pouvons que nous en féliciter, même si nous savons que le phénomène ne se reproduira pas en 2009.

Il convient, toutefois, d’avoir le triomphe d’autant plus modeste que, d’une exécution à l’autre, la progression de la norme de dépense s’établit à 3, 3 % en valeur et à 0, 5 % en volume.

À ce stade, je voudrais formuler une série d’observations qui débouchent sur des considérations de méthode.

Tout d'abord, afin de collecter les fonds nécessaires pour mettre en œuvre les mesures de refinancement de l’économie décidées dans le cadre des lois de finances rectificatives d’octobre 2008 et de février 2009, l’État a décidé de préfinancer, dès la fin de l’exercice 2009, une partie des mesures des plans de soutien, à hauteur de 10 milliards d’euros.

Je vois dans cette initiative la fin de la politique de réduction de la trésorerie de l’État entamée par l’un de vos prédécesseurs, monsieur le ministre, pour cause d’affichage maastrichtien.

J’en comprenais la logique dans une situation normale – éviter que le maintien d’une trésorerie excédentaire ne se traduise par un supplément d’endettement pouvant faire apparaître un ratio dette/PIB plus élevé que le strict nécessaire –, mais il est vrai que, dans les circonstances actuelles, les considérations de sécurité des paiements et de coût de refinancement sont plus importantes que le souci de faire diminuer la dette brute.

D’une façon générale, mes chers collègues, votre commission des finances tend à considérer, et sans doute y reviendrons-nous demain à l’occasion du débat sur l’orientation des finances publiques pour 2010, qu’il ne faut pas nous focaliser sur la dette brute, mais nous attacher aussi à la dette nette, voire aux engagements hors bilan de l’État.

Par ailleurs, les conditions de marché ont conduit à une très forte augmentation de la dette à moins d’un an. C’est ainsi que l’encours des bons du trésor à taux fixe constitue désormais 13, 6 % de l’encours de la dette négociable de l’État.

De la fin de l’année 2007 à la fin de l’année 2008, la progression est de 59, 7 milliards d'euros, soit une augmentation de 76 %. Vous conviendrez, mes chers collègues, que c‘est tout à fait significatif !

Faire voter le Parlement, comme le prévoit la LOLF dans sa rédaction actuelle, sur la variation du seul plafond de la dette d’une maturité supérieure à un an prive ce vote de toute portée, dès lors que l’essentiel du refinancement peut s’effectuer aujourd’hui hors plafond, par des emprunts à moins d’un an.

L’amendement, cosigné par le rapporteur général du budget et notre collègue Jean-Pierre Fourcade, est sans doute bien contraignant ; je sais d’ailleurs que leurs auteurs sont très attachés à l’indispensable liberté de manœuvre dont le Gouvernement doit bénéficier en la matière.

Il a néanmoins le mérite d’attirer l’attention sur une véritable lacune de la LOLF et sur l’intérêt de prévoir un reporting régulier du ministre du budget sur les modalités de financement de la dette.

En tout état de cause, je ne doute pas, monsieur le ministre, que vous voudrez bien apporter à la commission des finances toutes les assurances nécessaires à cet égard.

Par ailleurs, je signale que le même exercice a vu le développement des émissions d’obligations indexées. Avec 15, 5 milliards d’euros en 2008, celles-ci ont représenté 12 % du total des emprunts.

Corrélativement, le supplément d’inflation observé entre 2007 et 2008 a conduit à provisionner 4, 6 milliards d’euros, au lieu des 2, 2 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale. Au total, la charge de la dette atteint 44, 4 milliards d’euros en 2008, soit 5 milliards d’euros de plus que l’exécution 2007.

L’Agence France Trésor a été autorisée à émettre ce type d’obligations. À court terme, les opérations semblent avoir été favorables aux finances de l’État, et quelques précisions sur ce sujet seraient les bienvenues, monsieur le ministre.

Toutefois, au vu des risques qui s’attachent à ces obligations, nous pouvons nous demander si le Parlement ne devrait pas être mieux informé, voire s’il ne devrait pas fixer des bornes au recours à un moyen de financement dont l’usage peut être lourd de conséquences pour les finances publiques, comme l’ont été historiquement tous les emprunts indexés…

En la matière, la décision relève-t-elle des seuls spécialistes du comité stratégique de l’Agence France Trésor, dont nous reconnaissons tous bien volontiers qu’ils sont des experts et méritent notre confiance et notre considération ?

Certes, je comprends l’intérêt de répondre aux demandes du marché, d’autant que, tous les États émettant ce type d’obligations, ne pas en proposer constituerait, en quelque sorte, un mauvais signal par rapport aux autres pays.

Toutefois, il serait bon de prendre conscience des risques que nous prenons, sachant que, si j’ai bien compris, il existe un taux d’inflation assurant la neutralité des modes d’émission. Celui-ci est variable pour chaque durée d’emprunt, mais il représente, grosso modo, 2, 2 %.

Par conséquent, si l’inflation est inférieure à ce seuil, le budget de l’État y gagne. En revanche, si elle l’excède, la pénalité peut être lourde pour les finances publiques…

Monsieur le ministre, sur ce point particulier, nous devons être très attentifs, me semble-t-il. Certes, à court terme, les risques d’inflation semblent faibles. Toutefois, qu’en sera-t-il dans dix, vingt ou trente ans ? Les conséquences pour le budget national pourraient être extrêmement préjudiciables.

Enfin, toujours au chapitre de la dette, j’ai souhaité attirer l’attention sur la nécessité de ne pas nous laisser entraîner dans la spirale infinie du déficit permanent, que je crois, mutatis mutandis, l’équivalent pour les États de ce qu’est le crédit revolving pour les particuliers, à la différence près des taux d’intérêt. Il s'agit d’une « facilité » qui augure, par son côté quelque peu indolore, des pires difficultés.

L’amendement que j’ai déposé, à titre personnel, pour imposer la prise en compte de l’amortissement d’une fraction de la dette constitue un appel à la responsabilité de tous.

Mes chers collègues, notre dette négociable est de l’ordre de 1 100 milliards d'euros. Il serait sage, me semble-t-il, de nous imposer chaque année un amortissement, qui apparaîtrait dans la présentation budgétaire.

Si nous acceptions d’amortir notre dette sur une durée de cinquante ans, par exemple, il faudrait constater une charge annuelle d’une vingtaine de milliards d'euros !

Je ne veux pas vous accabler, monsieur le ministre. Je sais que vous vous efforcez de trouver des économies. Croyez-bien que cet amendement vise à accompagner votre démarche pédagogique, afin que chacun prenne conscience de l’évolution de cette dette.

En effet, le procédé est très commode : en 2009, nous avons dû amortir quelque 150 milliards d'euros de dette. Bien sûr, nous avons voté en ce sens. Mais comment cette somme a-t-elle été financée ? En empruntant un montant équivalent !

Il s'agit d’une médecine douce mais qui, comme tous les remèdes de ce type, peut entraîner, à terme, des conséquences extrêmement préjudiciables. Si vous le voulez bien, monsieur le ministre, nous en débattrons lors de la présentation de cet amendement.

Comme les années précédentes, la commission des finances ne s’est pas contentée dans son rapport de retracer les grandes lignes de l’exécution budgétaire : elle a prévu, dans un second tome, une analyse des rapports de performance pour chaque mission.

Il s’agit de tirer les conséquences des contrôles des rapporteurs spéciaux, au travail desquels je tiens à rendre hommage, car ils ont mesuré en permanence, sur place et sur pièce, la performance de l’action publique.

D'ailleurs, monsieur le ministre, il faudra certainement réduire le nombre des indicateurs de performance, pour que chacun d’eux puisse servir d’instrument de prise de décision et d’arbitrage.

Dans ce que nous qualifions de « petit hémicycle », mais qu’il faut peut-être appeler le « second hémicycle », nous avons, outre vous-même, reçu douze de vos collègues, monsieur le ministre, pour qu’ils nous rendent compte de l’usage qu’ils avaient fait des crédits votés par le Parlement et mis à leur disposition pour l’année 2008. C’est ce que nous appelons le « moment de vérité budgétaire ».

La loi de règlement reste, en effet, l’heure de vérité où l’on peut apprécier de façon synthétique l’adéquation des dotations budgétaires aux objectifs, ainsi que, d’une façon générale, le niveau de performance des administrations de l’État, dont dépend, à terme, notre capacité à maîtriser nos dépenses.

Mes chers collègues, sous réserve du débat sur les deux amendements dont j’ai présenté les grandes lignes, la commission des finances vous invite, vous l’aurez compris, à approuver ce projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008.

La parole est à M. Bernard Angels.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, et son calendrier rénové nous permettent aujourd’hui de débattre de l’exercice budgétaire 2008 et, d’une part, d’en examiner les écarts avec les prévisions de la loi de finances initiale, d’autre part, d’étudier les causes profondes de cette dissemblance.

Monsieur le ministre, vous avancez l’explication selon laquelle la mauvaise conjoncture économique serait la principale explication de l’état particulièrement dégradé de nos finances publiques et des décalages constatés au regard de la loi de finances initiale et des collectifs budgétaires.

Ce n’est pas vrai !

Pourtant, si l’on se réfère aux rapports de la Cour des comptes, la réalité est bien différente.

En effet, plus que les chocs de la crise et de l’inflation, ce sont bien des réformes structurelles inadaptées, à l’image de la loi TEPA, la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, qui sont les principales responsables de ce dérapage.

Il me semble tout d’abord indispensable d’analyser les évolutions respectives des recettes et des dépenses publiques afin de discerner plus finement les causes profondes du déficit budgétaire, arrêté à 56, 3 milliards d’euros pour l’année 2008.

J’évoquerai en premier lieu les recettes fiscales, qui ont diminué de 2, 5 % entre 2007 et 2008.

Selon votre analyse, la crise économique serait responsable de 8, 5 milliards d’euros de moins-values.

À l’aide des documents fort instructifs fournis par les magistrats de la rue Cambon, je me suis livré à une addition d’une simplicité biblique.

Tout d’abord, j’ai constaté une différence de 23 milliards d’euros entre les recettes fiscales estimées en loi de finances initiale et les recettes fiscales constatées : 5 milliards d’euros semblent être liés à des surestimations, en particulier en ce qui concerne l’impôt sur le revenu et la prime pour l’emploi, 7, 8 milliards d’euros s’expliquent par des allégements fiscaux et 5, 6 milliards d’euros par des transferts de charges. Une majorité de ces transferts a d’ailleurs pour cause la loi TEPA, car il fallait bien compenser le manque à percevoir de la sécurité sociale du fait des exonérations consenties.

Ce sont donc un peu plus de 4 milliards d’euros et non 8, 5 milliards d’euros qui sont imputables à la conjoncture. Il y a donc une grande marge entre les chiffres que vous évoquez et ceux qui sont annoncés par la Cour des comptes. La démonstration est faite que vous avez sciemment surestimé l’impact de la crise.

Je veux pour preuve du poids budgétaire des mesures que vous avez prises le fait qu’en quatre ans les recettes fiscales brutes ont augmenté de 58 milliards d’euros. Pourtant, leur montant net accuse, lui, une diminution de 6 milliards d’euros sur la période.

Il n’est pas difficile de comprendre les raisons de ce décalage. En quatre ans, les impôts d’État ont été allégés de 30 milliards d’euros et 34 milliards d’euros de recettes fiscales ont été transférés à d’autres administrations publiques, dont 25 milliards d’euros en contrepartie de transferts de charges.

Au total, les simples mesures fiscales mises en œuvre par les exécutifs successifs ont fait augmenter le déficit de l’État de 39 milliards d’euros.

J’observe également que, pour la seule année 2008, les mesures nouvelles ont fait diminuer les recettes fiscales nettes de 10 milliards d’euros.

En ce qui concerne les dépenses, vous affirmez être parvenu à respecter la norme « zéro volume » en restreignant l’augmentation des dépenses publiques à la stricte inflation, évaluée à 2, 8 %.

Pourtant, ce résultat est lui aussi biaisé. Vous vous êtes en effet abstenu d’intégrer certaines dépenses, que vous faites porter à d’autres organismes, à l’image des 950 millions d’euros dus au titre de l’épargne logement et pour lesquels vous avez demandé au Crédit foncier de France de faire l’avance en lieu et place de l’État.

Si l’ensemble de ces dépenses avait été intégré au budget, l’augmentation réelle des dépenses publiques s’établirait non pas à 2, 8 %, mais à 3, 4 %.

Vous comprendrez, monsieur le ministre, combien il est déplorable que le Gouvernement ait choisi de se soustraire à la sincérité budgétaire, qui est le fondement même de la LOLF.

La sincérité budgétaire aurait aussi impliqué que vous mettiez en parallèle l’évolution de la dépense budgétaire et celle des dépenses fiscales, car si un effort semble avoir été fait sur la maîtrise de la dépense budgétaire en 2008, ce fut au prix d’une explosion des dépenses fiscales, qui représentent cette année 73 milliards d’euros, soit une augmentation de 23 milliards d’euros en cinq ans, nonobstant le coût à venir de la baisse de la TVA dans la restauration, estimé à 2, 5 milliards d’euros.

Depuis 2003, chaque année, quinze nouvelles dépenses fiscales voient le jour, contre seulement cinq entre 1980 et 2003.

Deux chiffres illustrent mon propos : les dépenses fiscales représentent aujourd’hui 21 % des dépenses totales et 27 % des dépenses du budget général.

Par ailleurs, il semble que la volonté de faire des économies sur les dépenses de l’État pèse lourdement sur l’investissement public. En effet, celui-ci est en léger recul par rapport à l’an dernier, de 0, 1 point, plaçant l’État loin derrière les collectivités territoriales, qui réalisent aujourd’hui plus de 70 % de l’investissement public. Or, le Président de la République ne vient-il pas d’annoncer que le « déficit d’avenir » devra financer de « bons investissements » ?

Vous comprendrez aisément, monsieur le ministre, notre difficulté à discerner une quelconque cohérence entre la parole du chef de l’État et la politique budgétaire d’alourdissement des dépenses fiscales menée depuis deux ans.

Ainsi, la baisse marquée des recettes nettes de l’État, du fait des mesures d’allégements d’impôts et de cotisations sociales consenties par le Gouvernement, et la croissance soutenue de ses dépenses, expliquent de manière tout à fait convaincante le niveau élevé de nos déficits budgétaire et structurel.

Intéressons-nous, dans un premier temps, au seul déficit budgétaire.

Arrêté à 56, 3 milliards d’euros, il est supérieur de 14, 6 milliards aux prévisions contenues dans la loi de finances initiale. En un an, il a augmenté de 0, 7 point pour atteindre 3, 4 % du PIB. Certes, le ralentissement de l’activité explique en partie ce résultat – je me suis attaché à le démontrer –, mais j’ai également noté que, sans les mesures d’allégement d’impôt, qui produisent pour la première fois, en 2008, leurs effets en année pleine, les recettes fiscales nettes auraient augmenté de 2, 7 %, soit un rythme proche de l’évolution des dépenses nettes. Dans cette configuration, le solde budgétaire eût été nettement amélioré.

J’attire également votre attention sur ce que je qualifierai de « facteur aggravant » pour l’état du résultat budgétaire 2008 : je veux parler des reports de charges sur 2009 correspondant à des impayés en 2008. En effet, dans une optique de transparence des comptes publics, il semble nécessaire d’inclure ces reports dans l’exercice 2008. Or, si l’on ajoute au solde de 2008 les 6 milliards à 7 milliards d’euros qui ont été reportés sur l’exercice 2009, le déficit public dépasserait les 62 milliards d’euros.

Dans un contexte de finances publiques fortement dégradé, vous avez continué, par les choix budgétaires qui ont été les vôtres, à pratiquer une politique de fuite en avant, faisant des générations à venir les comptables de vos arbitrages d’aujourd’hui.

Au surplus, vous vous êtes défaussé de votre responsabilité en imputant aux événements extérieurs ce déficit record.

C’est un peu gros !

Cependant, monsieur le ministre, si la crise avait déjà commencé à produire tous ses effets en 2008, alors, elle aurait dû peser de manière massive sur les résultats budgétaires de la zone euro et de l’Union européenne.

Si tel avait été le cas, pourquoi la France afficherait-t-elle un solde budgétaire parmi les plus défavorables de l’intégralité de la zone euro et de l’Union européenne ?

Parce que nous avons plus de prélèvements !

Vous conviendrez certainement que les 3, 5 % du PIB de déficit structurel français semblent bien élevés au regard des 1, 4 % affichés par la zone euro hors France.

Du reste, pourquoi la croissance française, estimée à 0, 4 %, aurait-elle été deux fois plus faible que dans le reste de la zone euro si la crise était seule responsable ? C’est une question bien précise.

La France est devenue le quatrième État le plus endetté de la zone euro en points de PIB, derrière l’Italie, la Grèce et la Belgique, et le cinquième de l’Union européenne après la Hongrie.

La France affiche un déficit primaire de 0, 6 point de PIB, alors que la zone euro est, de ce point de vue, en situation d’excédent primaire de 1, 6 point de PIB. Du fait d’une diminution constante de nos recettes publiques depuis quatre ans, la charge des intérêts de notre dette publique ne peut être financée que par l’emprunt.

Plus significatif encore, l’écart se creuse avec nos voisins allemands, qui, pour la première fois depuis la création de la zone euro, présentent une dette en points de PIB inférieure à la nôtre.

Ces chiffres éloquents devraient vous alerter sur la nécessité de tirer les leçons de cette année budgétaire 2008 en préservant nos recettes publiques pour faire face à la crise, dont les effets ont été véritablement désastreux en 2009.

En effet, la France subit de plein fouet les conséquences de la dégradation de la conjoncture, car elle y avait été insuffisamment préparée.

En 2007 et en 2008 déjà, la Cour des comptes avait fait part de ses inquiétudes s’agissant du déficit public, dont elle estimait qu’il avait été insuffisamment réduit au cours des années de croissance, et du déficit structurel, qu’elle jugeait trop élevé.

En 2009, ces remarques ont revêtu une importance nouvelle au vu de la crise financière, qui a rendu cruciale la nécessité d’un plan de relance.

Or, parce que vos choix politiques ont fortement contribué à déséquilibrer le budget, vous n’aviez pas les marges de manœuvre nécessaires pour mettre en œuvre un plan de relance suffisant et pertinent, quand bien même vous l’auriez souhaité.

Je n’évoquerai pas ici les priorités politiques qui ont été les vôtres, s’agissant de la relance, ni l’absence de mesures en direction de la consommation des ménages, en particulier les plus modestes.

Il eût été souhaitable, en effet, de faire face à la conjoncture en y étant préparé et dans un contexte plus sain pour nos finances publiques, car, en 2009, ce seront plus de 25 milliards d’euros de recettes fiscales qui disparaîtront du budget par rapport à l’année 2008, dont 10 milliards d’euros liés aux mesures de relance. Le déficit budgétaire pourrait donc être supérieur en 2009 à 120 milliards d’euros, pour une dette publique approchant les 80 % du PIB.

Malgré un plan de relance considéré comme le moins important de l’ensemble du G7, exception faite de l’Italie, qui n’a, quant à elle, pris aucune mesure de relance, le déficit français resterait en 2009 supérieur à la moyenne des autres pays européens.

Je conclurai par ce qui paraît avoir été le point d’orgue du congrès de Versailles : l’annonce, par le chef de l’État, d’un grand emprunt national, destiné précisément à financer ce fameux « déficit d’avenir », que j’évoquais précédemment, et qui serait supposé avoir un impact sur la croissance, grâce aux dépenses publiques qu’il engendrerait.

Je me réjouis que le Gouvernement se soit converti à la thèse selon laquelle les dépenses publiques ne se contentent pas seulement d’alourdir momentanément le déficit, mais qu’elles peuvent contribuer, lorsqu’elles sont bien employées, à préparer l’avenir et à relancer la croissance. Je m’interroge simplement sur la pertinence d’un tel outil dans un contexte économique comme le nôtre.

Je m’interroge également quant aux raisons pour lesquelles l’accent n’a pas été mis sur une revue générale, non des politiques publiques – la Cour des comptes a d’ailleurs souligné le peu d’efficacité de la RGPP, estimant le montant total des économies cumulées attendues à l’horizon 2011 à 6 milliards d’euros, soit sensiblement moins que les 8 milliards d’euros que vous annonciez, monsieur le ministre –, mais des niches fiscales et sociales : leur remise en question pourrait à elle seule couvrir une partie du déficit, à un moment où l’État emprunte constamment, que ce soit pour financer le paquet fiscal ou la charge des intérêts de la dette.

Monsieur le ministre, il est de votre responsabilité de prendre la mesure de l’impact des choix politiques du Gouvernement sur la situation budgétaire et financière de la France. Le débat sur l’orientation des finances publiques pour 2010 qui aura lieu demain sera, pour le groupe socialiste, l’occasion de vous le rappeler.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, M. le président de la commission des finances vient de parler de « moment de vérité budgétaire » et de « moment de cohérence ». Tel est bien, à mes yeux, le sens de ce débat et c’est dans cet esprit que je m’exprimerai.

Permettez-moi de citer, en guise de préambule, certains des propos que tenait mon amie et collègue Marie-France Beaufils, au mois de décembre dernier, pour justifier notre vote contre le projet de loi de finances rectificative pour 2008 qui consacrait a priori l’état des comptes publics tel qu’il résultait des choix fiscaux et économiques du Gouvernement :

« S’il fallait trouver quelques bonnes raisons de ne pas voter en faveur de l’adoption de ce projet de loi de finances rectificative pour 2008, il suffirait évidemment de se pencher sur la situation désastreuse des comptes publics que recouvre ce texte.

« Le désastre s’amplifiera encore en 2009, eu égard à ce qui a été décidé, à la dernière minute, lors de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2009. [...]

« Ainsi, l’INSEE vient d’annoncer que le produit intérieur brut devrait enregistrer une régression de 0, 8 % au dernier trimestre de 2008 et que le mouvement de récession, confirmé d’ailleurs par le ralentissement de la progression des prix, devrait se prolonger au cours du premier semestre de 2009, avec un taux de croissance négatif de 0, 4 %. »

Chers collègues de la majorité, je ne résiste pas à la tentation de vous rappeler quelques-uns des discours que vous teniez à la même époque sur la réalité du déficit public ou, mieux encore, ceux qui étaient les vôtres à l’automne 2007, lors de la présentation du projet de loi de finances initiale pour 2008, qui prévoyait un déficit de moins de 42 milliards d’euros. Notre collègue Josselin de Rohan appelait alors, au nom du groupe UMP, à l’approfondissement des réformes engagées dès le printemps 2007 :

« Le chemin de la croissance passe par les réformes. Ces réformes, de très grande envergure et de très grande portée, que le Président de la République a voulues, sont la condition du redressement de nos finances publiques, du développement de notre économie et du progrès social. Nous nous devons de les mener à bien sans hésitation ni faiblesse, non seulement pour moderniser notre pays, mais aussi pour renforcer notre crédibilité en Europe et dans le monde. »

Ce temps est bel et bien révolu puisque, avec un déficit de plus de 56 milliards en 2008, déficit qui va plus que doubler en 2009 si l’on en juge par les comptes, le redressement des finances publiques est plutôt mal parti !

Quant au rapporteur général, dont on connaît les qualités de prévisionniste en matière économique, dans un même élan, il se félicitait d’avoir supprimé l’impôt de bourse, relevé le seuil d’exonération des plus-values mobilières, aménagé de manière favorable le régime d’imposition des sociétés d’investissement immobilier cotées, et l’on sait toute la pertinence de ces diverses mesures pour le simple citoyen français...

Quoi qu'il en soit, lors de la discussion générale sur le projet de loi de finances initiale pour 2008, il avait décrit certaines des voies dans lesquelles il nous fallait, selon lui, nous engager.

« Pour ma part, disait-il, je ne saurais trop conseiller deux axes : la compétitivité, d’une part, et la rigueur, d’autre part, une rigueur au sens d’une approche rigoureuse de la réalité, sans se faire d’illusions et en évitant de diffuser des illusions autour de soi.

« La compétitivité est la condition de tout. Je me réjouis, madame le ministre, que les deux assemblées valorisent enfin l’industrie financière. Vous avez à juste titre insisté sur ce point, car c’est une variable clé en termes de compétitivité.

« Si l’on veut que notre pays, qui a des atouts, puisse voir croître son industrie financière et prélever une petite partie de ce qui fait le succès de la Grande-Bretagne, certaines conditions concrètes doivent être remplies ; la suppression de l’impôt de bourse en est une. »

Ce discours date donc de l’automne 2007, quand le CAC 40 naviguait gentiment entre 5 500 et 6 000 points, alors qu’il peine aujourd’hui à rester aux alentours des 3 000 points !

J’ajoute que ce qui paraissait à l’époque constituer l’atout de l’économie anglaise, c’est-à-dire son industrie financière, est devenu son talon d’Achille et la source de la plus formidable récession connue par le Royaume-Uni depuis 1929 ! Avec une prévision de récession de 4, 3 % cette année et un PIB qui se maintiendrait à grand-peine l’an prochain, le lion de la finance et de l’ingénierie boursière a les griffes pour le moins émoussées. Félicitons-nous donc que la France n’ait pas encore tout à fait quitté le champ de l’économie matérielle !

L’exécution du budget 2008 a été marquée par l’aggravation de la situation économique et sociale du pays, aggravation qui n’a, du reste, pas attendu la tempête boursière de l’automne pour se manifester.

Nous sommes ainsi parvenus à un déficit de 56 milliards d’euros au titre de l’année 2008. Personne n’avait fait pis depuis longtemps, sauf peut-être sous le gouvernement Balladur, lorsque l’actuel Président de la République était ministre du budget…

Hélas, l’examen des données les plus récentes montre clairement que ce triste record sera nettement battu. Sans manifester plus d’émotion, monsieur le ministre, vous avez annoncé, en commentant les 88, 7 milliards d'euros de déficit à la fin du mois de mai dernier, que notre pays s’acheminait tranquillement, pour 2009, vers un déficit compris entre 125 milliards d'euros et 130 milliards d’euros.

Vos services ayant l’art de la litote, ils expliquent que le déficit du mois de mai 2009 est de 38, 6 milliards d’euros supérieur à celui du mois de mai 2008, dont 16, 1 milliards d'euros sont imputables au plan de relance, le « reste » tenant principalement à l’évolution moins favorable des recettes fiscales, du fait de la conjoncture. Or ce « reste » pèse tout de même quelque chose comme 22, 5 milliards d’euros !

Je ne m’attarderai pas davantage sur les déclarations des uns ou des autres, pour me concentrer sur l’essentiel, à savoir que le pari économique du gouvernement Fillon s’est fracassé sur les écueils de la réalité.

Loin de provoquer la croissance économique et de favoriser le développement de l’emploi et des potentialités du pays, la politique gouvernementale n’a cessé d’accélérer la dégradation des comptes publics, tandis que progressait le nombre de chômeurs aussi sûrement que ralentissait l’activité.

Pouvoir d’achat en berne, malgré les innombrables dispositions inapplicables prises sur ce sujet, emploi en charpie, malgré les discours ronflants et la création de Pôle emploi, précarisation du travail, incertitude du lendemain : tout ce qui a été entrepris depuis le printemps 2007 doit être jugé à l’aune des faits.

Nous approchons à grands pas des 3 millions de chômeurs officiels – selon nous, ils sont bien plus nombreux en réalité, et il n’y a que la communication gouvernementale pour ne pas le reconnaître –, la récession est durablement installée, les PME licencient, parfois disparaissent, victimes de l’assèchement des carnets de commande, et même la bourse pique du nez ! Cela va tellement mal que les prix de l’immobilier ont commencé une décrue, au demeurant nécessaire, et que l’activité du secteur du bâtiment est au plus bas. Même si le destin de Mme Boutin semble indiquer qu’on lui a fait payer le prix du ralentissement de l’activité dans ce secteur, il faut surtout voir dans ce marasme la conséquence des choix politiques initiaux du pouvoir sarkozyste.

Revenons à l’une des sources du mal, dont il a déjà été question : le paquet fiscal de la loi TEPA. À grands coups de clairon, le Gouvernement avait à l’époque mis en avant la désormais fameuse défiscalisation des heures supplémentaires. Mes chers collègues, je n’aurai pas la malignité de vous rappeler ce que cette mesure, que nous avons déjà qualifiée d’imbécile, a pu entraîner en termes d’arbitrage de gestion du personnel dans nombre d’entreprises. Je dirai seulement que la plus récente note de la DARES sur les heures supplémentaires fait apparaître une baisse de 11 % au premier trimestre 2009 par rapport dernier trimestre de l’année 2008, et ce malgré la période des soldes de début d’année dans le commerce et la distribution !

À dire vrai, seules les mesures relatives à la taxation du patrimoine – exonérations sur les successions et donations, allégements divers de l’impôt de solidarité sur la fortune, bouclier fiscal – ont connu un certain succès depuis 2007. Mais ce succès n’a fait que renforcer les capacités financières des ménages les plus aisés, sans permettre la moindre relance de la consommation.

La crise financière est tellement grave qu’on a cru devoir annoncer – sans trop de publicité, tout de même – que des mesures de clémence seraient appliquées aux quelques épargnants français leurrés par les activités du sieur Madoff ! Ce qui signifie, faut-il le préciser, que les impôts de tous les Français seront utilisés pour alléger les pertes de celles et de ceux qui ont préféré investir leur épargne aux États-Unis plutôt que dans l’économie nationale !

Cela dit, ce ne sont pas seulement quelques particuliers qui ont ainsi été trompés par le schéma de Ponzi monté par l’habile Madoff ! Natixis s’est également fait piéger, et pour plusieurs centaines de millions d’euros, ayant en l’occurrence suivi les conseils de la Compagnie financière Edmond de Rothschild, établissement qui comptait parmi ses responsables un certain François Pérol, celui-là même qu’on a ensuite appelé pour voler au secours de Natixis…

Nous en reparlerons le moment venu, chers collègues, même si, voilà un mois, vous avez été invités à voter sans en modifier la moindre virgule le texte relatif à l’organe central des caisses d’épargne et des banques populaires. Attendez que l’on évalue les actifs nets de qui a été fusionné : vous risquez fort d’être surpris que l’on ait ainsi instrumentalisé, pour ne pas dire pipé, votre vote ! Il en va avec ce texte comme il en est allé lorsqu’il s’est agi de vous faire voter, sans modifications excessives, le projet de loi de finances initiale pour 2008, ainsi que les collectifs qui ont suivi.

Peut-être parce que la raison d’être de l’opposition est de s’opposer, nous avons voté contre le projet de loi de finances pour 2008 et, de la même manière, contre les deux collectifs qui l’ont modifié, collectifs dont les ajustements se sont d’ailleurs révélés insuffisants pour faire apparaître le chiffre exact du déficit budgétaire.

Dans ce projet de loi de règlement figure tout ce qui justifie notre opposition : échec de la loi TEPA en termes de relance de l’activité, déficit en dérapage quasi incontrôlé, recettes fiscales déprimées de plus de 1 milliard d’euros. Bravo, mille fois bravo !

Pour ce qui est des dépenses, si d’aucuns se plaignent de la nouvelle dérive qu’elles connaissent, il convient de les informer sans délai : sur 8 milliards d’euros de dépenses budgétaires supplémentaires, 5 milliards sont à imputer à la seule progression de la charge de la dette publique !

La norme de dépenses aura donc été tenue pour tout sauf pour la dette publique, ainsi que pour les remboursements et dégrèvements.

Cette fameuse « mauvaise herbe fiscale » aura en effet augmenté de 11 milliards d’euros en 2008, faisant exploser la barre des 90 milliards d’euros – et je n’ose imaginer ce qu’il en sera en 2009, avec le plan de relance ! –, se rapprochant donc dangereusement du produit cumulé de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés.

Il est plus que temps de changer de braquet et de logique budgétaire, sauf à créer les conditions de déficits encore plus insupportables et dont nous savons par avance qui paiera la facture.

Eh oui !

Pour 2009, nous pouvons craindre que ce ne soit déjà trop tard puisque la logique délirante qui préside depuis 2007 aux destinées du pays est toujours à l’œuvre.

Les recettes éculées appliquées jusqu’ici ayant fait la démonstration de leur nuisance, peut-être changera-t-on de logiciel pour 2010…

En tout cas, vous l’aurez compris, nous ne voterons pas le présent projet de loi de règlement.

La parole est à M. Joël Bourdin.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la troisième année consécutive, nous examinons le projet de loi de règlement en mode LOLF.

Cet instrument de contrôle de l’exercice budgétaire écoulé et d’évaluation de la mise en œuvre des programmes votés en loi de finances initiale, au travers des rapports annuels de performance annexés au présent projet de loi, s’inscrit pleinement dans la fonction de contrôle du Parlement, que nous venons de revaloriser.

Cependant, cet outil doit être encore perfectionné, et sans doute simplifié, pour obtenir plus de lisibilité, par exemple en diminuant le nombre d’indicateurs de performance.

La comparaison de l’exercice comptable écoulé avec celui de l’année précédente ne prendra également tout son sens que lorsque le périmètre comptable aura été définitivement fixé. Ce dernier ayant été élargi en 2008, la comparaison avec les résultats de 2007 est malaisée, ce qui rend notre travail de contrôle plus compliqué.

C’est pourquoi nous nous félicitons, monsieur le ministre, que vous ayez annoncé votre intention d’établir des comptes, à méthode et périmètres donnés.

Sur le fond, l’exercice budgétaire de 2008 a été marqué par la crise financière et économique, qui a trouvé son origine dans la crise des de l’été 2008 aux États-Unis, laquelle a conduit à la faillite la banque Lehman Brothers, en septembre 2008.

La crise a entraîné, au quatrième trimestre de 2008, un recul des produits intérieurs bruts des principales puissances économiques : de 1, 6 % aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans la zone euro.

La France a été affectée dès l’automne, ce qui a entraîné une perte de recettes fiscales de 8, 5 milliards d’euros en 2008, touchant notamment celles que procure la TVA, en raison du déstockage des entreprises, et de l’impôt sur les sociétés.

Néanmoins, les effets de la crise sur les comptes de 2008 ont été limités, car elle n’a affecté l’économie qu’au dernier trimestre. Ils seront naturellement beaucoup plus visibles dans le projet de loi de règlement des comptes pour l’année 2009.

Cela étant, la dégradation de la situation économique en 2008 était antérieure au choc de l’automne. En France et plus largement dans la zone euro, la très forte appréciation de la monnaie européenne, la forte inflation du premier semestre 2008 ainsi que l’envolée du cours du pétrole et des matières premières avaient déjà eu des conséquences négatives sur l’activité économique.

La croissance du PIB en France s’est élevée à 0, 4 % en 2008, contre 2, 3 % en 2007. Le recul du PIB s’est accéléré en fin d’année, avec une baisse de 1, 5 % au quatrième trimestre de 2008.

Alors que, en 2007, le taux de chômage avait atteint son niveau le plus faible depuis vingt-cinq ans, soit 7, 5 %, et que le rythme des créations d’emplois s’était révélé le plus vigoureux depuis 2000, de nombreuses destructions d’emplois ont été observées dès la fin de 2008.

Néanmoins, quelques signes encourageants ont pu être notés en 2008.

Ainsi, le secteur financier et le marché immobilier français ont plutôt mieux résisté à la crise que ceux de la plupart de nos voisins européens.

La consommation des ménages n’a pas diminué ; au contraire, elle a augmenté de 1 %.

Le fort recul des prix des matières premières depuis l’été 2008, notamment la chute du prix du pétrole, a entraîné un net repli de l’inflation, qui est passée d’un pic de 3, 6 % en rythme annuel en juillet 2008 à 0, 7 % en janvier 2009 ; cela a eu des conséquences positives sur le pouvoir d’achat des Français, cette désinflation n’étant pas une déflation.

Le déficit budgétaire s’est établi en 2008 à 56, 3 milliards d’euros, soit une dégradation de 17, 9 milliards d’euros par rapport au déficit de 2007 et de 14, 6 milliards par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2008.

Toutefois, le creusement de ce déficit est essentiellement dû au financement des premières mesures de relance, que le Gouvernement n’a pas souhaité financer par une hausse des prélèvements, conformément à l’engagement du Président de la République. Le groupe UMP soutient ce choix, parce que ce financement par le déficit est axé sur des dépenses d’investissement et qu’il s’accompagne parallèlement d’une maîtrise des dépenses. C’est essentiel pour un retour à l’équilibre de nos finances publiques, dans un avenir certes encore indéfini.

Ça, oui !

Les dépenses d’investissement, créatrices de richesses et porteuses d’avenir, devront d’ailleurs être au cœur du futur emprunt national.

Pour ce qui concerne la maîtrise des dépenses, les 4 milliards d’euros de dépenses supplémentaires par rapport à ce qui était prévu dans la loi de finances initiale correspondent à l’augmentation du taux d’inflation.

Nous nous félicitons du respect de la règle du « zéro volume », alors même que le périmètre des dépenses a été élargi en 2008 aux prélèvements sur recettes et transferts de recettes à des organismes extérieurs.

L’engagement de ne pas remplacer un poste sur deux de fonctionnaire partant à la retraite a été une nouvelle fois respecté en 2008 : 40 % des départs en retraite n’ont pas été remplacés, soit 28 000 équivalents temps plein, au lieu des 23 000 prévus en loi de finances initiale.

Nous le voyons bien, malgré les graves difficultés conjoncturelles, des efforts importants ont été consentis, avec un souci de sincérité et de transparence que notre groupe tient à saluer. La Cour des comptes a d’ailleurs, en dehors de quelques réserves, certifié les comptes de l’exercice 2008.

Le Parlement a, cette année encore, pleinement utilisé ses prérogatives en matière de contrôle, au travers du travail de son rapporteur général, Philippe Marini, que nous félicitons, mais aussi des quarante-quatre rapporteurs spéciaux, dont notre groupe veut saluer la contribution très utile pour rendre compte du détail de l’exécution budgétaire des missions.

La réforme budgétaire est en marche, et elle progresse dans le bon sens. C’est pourquoi le groupe UMP aborde l’examen de ce projet de loi de règlement dans un esprit positif.

La parole est à M. Aymeri de Montesquiou.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le tsunami qui s’est abattu sur l’économie mondiale a disloqué le système bancaire, emporté de nombreuses entreprises et privé de travail des millions de salariés. Cette catastrophe, dont personne n’avait imaginé l’amplitude, a très fortement perturbé le budget des États.

Vous avez été d’autant plus incité à gérer au mieux la dépense publique, monsieur le ministre, que les déficits conjoncturels ont atteint des hauteurs himalayennes. Cela étant, avec un périmètre de dépenses élargi, qui intègre pour la première fois les prélèvements sur recettes et les transferts de recettes à des organismes extérieurs, vous êtes parvenu à ne pas aller au-delà du taux d’inflation. Nous attendons néanmoins mieux pour l’avenir, de manière que nous commencions à rembourser notre dette.

Privilégier l’investissement a été la bonne décision mise en œuvre par le Gouvernement. Subsiste, cependant, le problème récurrent du déficit structurel.

Je ne répéterai pas les mauvais chiffres que les intervenants précédents ont pu citer, mais j’aborderai la politique qu’il conviendrait de mener pour mettre de l’ordre dans nos finances publiques.

Trois axes majeurs sont à privilégier pour redresser ces dernières.

Il s’agit, d’abord, de la concrétisation des recommandations de la Cour des comptes. Son dernier rapport montre que les dépenses fiscales nouvelles ont représenté, sur la période 2006-2008, 55 milliards d’euros, alors que vous vous étiez engagé à les baisser.

La Cour des comptes estime que la loi TEPA a coûté près de 6, 5 milliards d’euros. Pouvez-vous nous préciser, monsieur le ministre, à quelles recettes supplémentaires cette loi a pu donner lieu ?

Voilà !

On peut se demander si les dispositions de ce texte promulgué en période de croissance ne devraient pas être modulées en période de crise.

Enfin, plus inquiétant, la Cour des comptes souligne que les ressources de l’État diminuent et que cette évolution ne s’explique pas principalement par la crise, mais qu’elle est la conséquence des choix politiques et fiscaux.

Monsieur le ministre, reconnaissez-vous une certaine validité à l’analyse de la Cour des comptes et comptez-vous mettre en application ses recommandations, ou du moins certaines d’entre elles ?

Le deuxième moyen pour tendre à un équilibre budgétaire est la réduction du nombre de fonctionnaires. Je rappelle que, si la France s’en tenait à la moyenne européenne pour les effectifs de sa fonction publique rapportés à sa population, elle économiserait 100 milliards d’euros chaque année. Le Président de la République l’a souligné, nos dépenses publiques annuelles, toutes proportions gardées, sont de 150 milliards d’euros supérieures à celles de l’Allemagne.

Les décentralisations successives, nécessaires, ont été très mal réalisées. Une nouvelle répartition des dépenses des collectivités et donc une nouvelle fiscalité sont indispensables. Qu’envisagez-vous de proposer, monsieur le ministre, dans le prolongement du rapport Balladur ?

Dans la fonction publique d’État, vous n’avez pas atteint votre objectif de non-remplacement de 50 % des départs en retraite : 40 % seulement des départs en retraite n’ont pas été remplacés, soit 28 000 équivalents temps plein. C’est insuffisant. Ayons toujours à l’esprit que, depuis 1992, le nombre de fonctionnaires a augmenté de 1 million, atteignant aujourd’hui un total de 5, 2 millions, et ce malgré une informatisation générale de l’administration.

Force est de constater que l’économie résultant chaque année du remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite n’atteint pas un milliard d’euros et ne représente que 1 % de la masse salariale globale des fonctionnaires d’État.

Le gisement d’économies le plus important réside dans la suppression des niches fiscales, véritables creusets d’injustice sociale et d’inefficacité fiscale.

La commission des finances et, en particulier, le rapporteur général accomplissent un travail remarquable à cet égard.

Nous ne pourrons pas faire l’économie d’une évaluation de toutes les niches fiscales, sans aucune exclusive. Je prendrai l’exemple de la prime pour l’emploi : plusieurs rapports ont souligné qu’il était actuellement nécessaire de la corriger, car les 4, 5 milliards d’euros qui lui sont consacrés sont mal ciblés. Je citerai aussi le crédit d’impôt visant à améliorer la performance énergétique des logements : cette niche donne sans doute lieu à des avantages indirects, mis en avant par certaines entreprises, qui en profitent pour augmenter leurs prix.

Alors que la loi de finances initiale pour 2009 avait commencé à remettre en cause l’existence des niches fiscales, il me semble opportun, monsieur le ministre, que vous rappeliez votre position en faveur de leur disparition progressive, à l’exception de celles qui ont une incidence indéniable sur l’investissement des entreprises.

En contrepartie, on pourrait suggérer un abaissement des taux des barèmes de certains impôts, tels que l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés.

En réalité, il s’agit d’un exercice difficile, consistant à privilégier l’intérêt général par rapport aux intérêts particuliers, dans un contexte de crise où la visibilité à moyen terme sur la croissance de notre pays reste brouillée. Il faut un certain équilibre entre efficacité et équité. En période de crise, pour limiter les dommages au tissu social et renforcer la cohésion, en matière fiscale, le souci d’équité doit l’emporter sur l’efficacité, ce qui explique la démarche de plafonnement entamée cette année.

Mais il faudra s’interroger à l’avenir sur la pérennité de cet arbitrage entre équité et efficacité.

Monsieur le ministre, mieux que personne, vous connaissez les anomalies qui rendent plus difficile un retour à la croissance. C’est pourquoi nous avons besoin de connaître votre plan et votre calendrier pour supprimer ces niches apparentées à des privilèges. À l’approche du cent vingtième anniversaire de la Nuit du 4 août, montrez le même courage que celui dont ont fait preuve vos prédécesseurs !

Cette crise, dont personne ne peut prévoir la durée, doit avoir un double effet : permettre au Gouvernement de renforcer les mesures qui sont indispensables pour assurer le retour à l’équilibre budgétaire ; amener nos concitoyens à se rendre compte de l’ampleur des réformes nécessaires.

La politique, c’est la mise en œuvre de moyens pour atteindre des objectifs. Une politique budgétaire, c’est la mise en œuvre de moyens pour atteindre un budget en équilibre ou, mieux, en excédent. Je ne lis rien, je n’entends rien qui puisse me faire savoir ou seulement espérer quand nous pourrons atteindre un tel but : dans un an, cinq ans, dix ans ? À plus longue échéance, les données deviennent un peu trop floues. Alors, comment et quand ? La question est simple, simpliste peut-être, mais incontournable. Nous devons vous la poser, nous devons nous la poser.

Notre pays ne peut vivre, ou plutôt survivre, avec un déficit structurel endémique, conséquence des renoncements et de l’absence de courage des gouvernements qui se sont succédé depuis 1981, l’année symbole.

Les nouvelles grandes puissances nées avec le xxie siècle parviennent à des comptes extérieurs et intérieurs excédentaires : ces pays nous tiendront dans la dépendance qui contraint tout débiteur. Nous avons en tête l’image humiliante de l’ambassadeur de France à Washington, dans les années cinquante, touchant son chèque, tel un représentant d’un pays asservi qui n’a plus de politique extérieure.

On peut être surpris que le Président de la République proscrive le mot « rigueur » et, surtout, sa mise en application. Il fut pourtant utilisé et mis en pratique par le général de Gaulle, dont le nom est invoqué par ceux qui revendiquent son héritage, et même par ceux qui n’ont jamais voté pour lui.

Pour conclure, je citerai le Général : « Sans l’effort de remise en ordre, avec les sacrifices qu’il requiert et les espoirs qu’il comporte, nous resterons un pays à la traîne, oscillant perpétuellement entre le drame et la médiocrité. »

La parole est à M. Christian Gaudin.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi de règlement des comptes, constituant désormais le moment de vérité budgétaire pour nos finances publiques, est censé représenter le maillon clef du chaînage vertueux introduit par la LOLF. Grâce à lui et au vu des documents budgétaires qui lui sont joints, le Gouvernement et le Parlement doivent être capables d’évaluer l’efficacité des politiques publiques, d’en tirer les conséquences et d’améliorer la gestion publique pour les budgets à venir.

Il est donc nécessaire que les conditions d’un examen complet soient réunies. C’est pourquoi je regrette la durée limitée du débat d’aujourd’hui. Il importe en effet que notre pouvoir de contrôle de l’utilisation des fonds publics et de leur performance puisse s’exercer réellement, ce qui suppose qu’on nous donne le temps suffisant pour juger sur place et sur pièces dans les administrations. Cela suppose aussi qu’on fasse droit à ce souhait ancien d’un véritable rapprochement entre la Cour des comptes et les commissions des finances des deux chambres.

Pour que nous tirions les conséquences de l’exécution du budget de l’année n-1 avant d’établir les prévisions pour l’année n+1, il serait également souhaitable que nous ayons réellement le temps d’étudier le projet de loi de règlement et ses annexes.

À l’avenir, peut-être serait-il utile de revoir le calendrier budgétaire, afin que le fameux chaînage vertueux puisse produire tous ses effets, et, comme le proposait tout à l’heure le président de la commission des finances, d’inscrire la discussion dudit projet de loi à l’ordre du jour de la session ordinaire.

Sur le fond, à la lumière des résultats qui nous sont présentés et des analyses qui ont pu en être faites, notamment par la Cour des comptes, le premier constat qu’appelle l’examen de ce projet de loi de règlement avait déjà été dressé l’année dernière : après trois années de pleine application, la révolution, le « big bang » budgétaire et comptable que l’on attendait de la LOLF n’a toujours pas eu lieu.

La nouvelle comptabilité est un vecteur d’informations essentiel pour nous permettre de débattre des projets de loi de règlement et des orientations budgétaires, en même temps qu’un tableau de bord pour l’ensemble des acteurs de la gestion publique. La vraie difficulté vient du fait que beaucoup d’entre eux ne se sont pas approprié ces nouvelles informations. Plus grave, il semble que le lien entre la réforme comptable et la révision générale des politiques publiques n’ait pas encore été réellement instauré.

En matière de réforme budgétaire, un effort très important a permis de répartir l’ensemble du budget de l’État au sein de missions et de programmes dotés d’objectifs et d’indicateurs. Des responsables de programmes ont été désignés et disposent, en principe, d’une plus grande liberté dans l’utilisation des crédits. Malgré les efforts entrepris, ces outils demeurent trop peu utilisés.

Alors qu’ils doivent logiquement être au cœur du nouveau système, les responsables de programmes éprouvent pourtant, parfois entravés pas l’ordonnateur, les plus grandes difficultés à trouver leur place.

La programmation, la gestion et le suivi des crédits sont encore partiellement effectués selon les anciennes modalités. La fongibilité des crédits, notamment, est encore trop peu utilisée. Un certain nombre de mesures récentes, comme la construction de perspectives budgétaires pluriannuelles, ont permis des progrès qu’il faut saluer, mais les remontées d’informations, l’utilisation des indicateurs, l’adaptation des moyens aux résultats demeurent encore insuffisantes.

La mise en œuvre de la LOLF mobilise une immense énergie sans que l’on puisse, pour l’instant, en recueillir les fruits attendus. Non seulement la LOLF ne produit pas tous ses effets, mais elle n’est pas pleinement respectée : des financements hors budget, des sous-budgétisations récurrentes, des reports de charges exigibles ou l’utilisation inappropriée de comptes spéciaux contreviennent encore à sa lettre et à son esprit.

L’application réelle, effective, de la LOLF tout au long de l’exercice budgétaire, depuis la préparation du budget jusqu’au bilan que nous dressons aujourd’hui, doit être une priorité. C’est uniquement à ces conditions que la LOLF deviendra vraiment la clef de voûte de la réforme de l’État.

Les obstacles qu’il faudra encore surmonter en vue de permettre à cette Constitution financière de faire sentir tous ses effets, pour passer réellement d’une logique de moyens à une logique de performance, sont considérables. Nous en sommes convaincus, le seul moyen pour y parvenir consiste en une impulsion politique forte de la part du Gouvernement et du Parlement, ce qui exige que nous adoptions une démarche constructive lorsque nous examinons les résultats budgétaires qui nous sont soumis.

À cet égard, l’examen de ce projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008 nous apporte trois grands enseignements.

Premièrement, le déficit s’établit à 56, 3 milliards d’euros, en augmentation de près de 18 milliards d’euros par rapport à l’exercice précédent. Pour la première fois depuis 2003, il est plus défavorable que celui qui était prévu dans la loi de finances initiale. Il a représenté, en 2008, plus du quart des recettes nettes.

Le groupe de l’Union centriste défend de longue date l’idée d’appliquer à l’État cette règle d’or à laquelle les collectivités territoriales sont soumises depuis des années : l’interdiction des déficits de fonctionnement. Or, d’après l’article 3 du projet de loi de règlement, les charges de fonctionnement s’élèvent à 348 milliards d’euros et les recettes de fonctionnement à 275 milliards d’euros, soit un déficit en la matière de 73 milliards d’euros, un montant plus important encore qu’en 2007. Ainsi, non seulement nous ne respectons pas la règle d’or, mais il semble bien que nous nous en éloignions !

Deuxièmement, l’État n’investit pratiquement plus.

L’actif immobilisé a, certes, progressé de 58, 5 milliards d’euros l’année dernière mais, si l’on retire de cette augmentation le montant de l’intégration du spectre hertzien, des quotas d’émission de CO2, de la réévaluation du réseau routier national, de l’élargissement du périmètre des matériels militaires et d’autres mesures de périmètre et de réévaluation, les investissements directs de l’État s’élèvent, en fait, à 13, 8 milliards d’euros. C’est peu, et c’est 3 milliards d’euros de moins qu’en 2007. La valeur comptable des éléments actifs cédés, 1, 7 milliard d’euros en 2008, témoigne de la faiblesse des investissements nets : 12 milliards d’euros à peine.

Troisièmement, l’actif net de l’État continue à se détériorer.

À la fin de 2008, avec une dette de plus de 1 320 milliards d’euros et 639 milliards d’euros d’actifs, l’actif net négatif s’élevait à 686 milliards d’euros, soit une dégradation de 30 milliards d’euros par rapport à 2007. Les dettes financières se sont ainsi accrues d’environ 100 milliards d’euros, passant de 946 milliards d’euros à 1 044 milliards d’euros.

En matière de dépenses, selon une norme élargie, on constate que la croissance est trop rapide, et cela n’est pas lié aux mesures de relance.

Dans la loi de finances initiale, le Gouvernement s’était fixé pour règle de ne pas dépasser l’inflation : estimée à 1, 6 %, elle s’est établie à 2, 8 %. Certes, celle-ci a participé au gonflement des dépenses, mais force est de reconnaître que le respect de la règle du « zéro volume » a en fait été largement permis par le surcroît d’inflation observé l’année dernière.

Quant à la norme de dépenses, monsieur le ministre, il conviendrait probablement de l’élargir de nouveau. Si nous retenions une norme élargie totale, c’est-à-dire la norme retenue par le Gouvernement, majorée des remboursements et dégrèvements d’impôts de l’État et des collectivités locales, des dépenses fiscales et des taxes affectées à des organismes tiers, nous constaterions que nous sommes passés de 479 milliards d’euros en 2007 à 501 milliards d’euros en 2008, soit plus de 22 milliards d’euros de hausse.

Mes chers collègues, il n’est plus possible de continuer ainsi. En 2010, c’est à cette norme globale – l’ensemble de ce périmètre de dépenses – qu’il faudrait se tenir, en sachant que l’inflation se situera sans doute autour de 1 %. J’encourage donc vivement le Gouvernement à poursuivre la démarche d’élargissement de la norme qu’il a opportunément engagée.

En matière de recettes, l’incidence de la crise a fait débat. Qu’elle se chiffre à 4, 6 milliards d’euros ou qu’elle se situe entre 8 milliards et 9 milliards d’euros, cette incidence a été réelle. Pour autant, le problème de fond demeure : nous ne pouvons pas continuer à pratiquer des allégements fiscaux et des réductions d’impôt sans réduire les dépenses à due concurrence.

Très bien !

Des progrès considérables ont été accomplis ; il faut les saluer. En matière d’information, la partie « dépenses fiscales » des projets annuels de performances, les PAP, pour 2009 comprend des données nouvelles : un chiffrage sur trois ans, l’indication du nombre de bénéficiaires pour 2007, les années de création et de dernière modification, ainsi qu’un classement des dépenses fiscales en fonction de l’objectif recherché. Les PAP proposent aussi une présentation plus détaillée pour quinze dépenses fiscales à enjeux.

La loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 prévoit, d’abord, la mise en place d’un objectif annuel de dépenses fiscales indicatif.

Elle précise, ensuite, que toute mesure législative conduisant à la création ou la modification d’une dépense fiscale doit être neutre au regard de l’équilibre global des finances de l’État. Ainsi, toute dépense supplémentaire ou perte de recettes qui en résulterait doit désormais être compensée.

Enfin, autre élément également très important, elle introduit le principe d’une évaluation des dépenses fiscales trois ans après leur entrée en vigueur.

L’article 91 de la loi de finances pour 2009 prévoit, quant à lui, un plafonnement global des niches fiscales.

Il faut le souligner, toutes ces dispositions vont dans le bon sens. Toutefois, apparaît clairement la nécessité d’aller plus loin, en mettant un coup d’arrêt à la baisse des recettes. C’est la première condition pour reconstituer les marges de manœuvre qui nous permettront de surmonter la crise. La seconde condition consiste sans doute à revenir à la norme de la croissance zéro en volume. Cela ne suffira sûrement pas, mais il ne fait aucun doute que ces deux leviers doivent être activés.

Le temps presse. Si nous n’agissons pas, c’est la « soutenabilité » de nos finances publiques qui est en jeu, c’est l’explosion de notre dette publique qui est en germe.

La LOLF a prévu en son article 34 que la loi de finances de l’année fixe « le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an ».

Cependant, depuis 2006, la portée du vote de ce plafond de variation par le Parlement se réduit chaque année puisqu’une partie croissante du besoin de financement de l’État est couverte par l’émission de dettes à moins d’un an.

L’amendement tendant à prévoir, à titre expérimental, la fixation d’un plafond spécifique pour la variation de la dette à court terme entendue comme celle résultant des emprunts d’une durée comprise entre trois mois et un an semble donc tout à fait opportun. Le groupe de l’Union centriste le soutiendra.

Il votera également, dans sa grande majorité, ce projet de loi de règlement, en espérant qu’au-delà des incantations il aura permis de tirer des enseignements utiles qui seront suivis d’effets.

La parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, je souhaite répondre brièvement aux différents intervenants.

Monsieur Arthuis, je partage assez largement vos constats et vos préoccupations, s’agissant notamment de la dette.

Je vous remercie d’avoir noté que la dépense avait été tenue en 2008, comme elle le sera d’ailleurs aussi en 2009. Il arrive que certains éléments extérieurs empêchent que cet aspect soit mis en valeur autant qu’il le mériterait et c’est pourquoi je tiens, pour ma part, à le souligner tant il suppose d’efforts de la part de l’ensemble des gestionnaires, ainsi d’ailleurs que des parlementaires.

La crise ne doit évidemment pas nous faire perdre de vue la nécessité de réduire notre déficit structurel. Certes, monsieur Angels, le déficit structurel est important, nul ne songe à le nier : la comparaison avec d’autres pays montre que, même si le déficit global de la France fut inférieur en 2008 à celui d’autres pays développés, la part structurelle de ce déficit reste plus élevée qu’ailleurs, ce qui soulève certaines questions auxquelles nous devons faire face sans nous dérober.

Bien sûr, nous devons continuer à stabiliser, puis à réduire ce déficit structurel par une politique de très stricte limitation de l’accélération de la dépense publique ; nous avons réussi à le faire en 2007 comme en 2008, et j’espère que nous réussirons à le faire aussi en 2009.

Je veux d’ailleurs dire que la norme « zéro volume » n’est pas uniquement une affaire de spécialistes ou d’experts en finances publiques. Il ne s’agit pas de pure théorie à l’usage de je ne sais quels technocrates ou bureaucrates ! C’est vraiment une clé, à laquelle je tiens, tout autant que la commission des finances, et il faut tout faire pour la respecter.

En 2008, nous l’avons respectée malgré le surcroît d’inflation, que nul ne peut évidemment contester et qui a impacté nos comptes. Nous avons réussi à contenir la hausse des dépenses publiques : elle n’a pas dépassé le niveau d’inflation, certes réactualisé. Mais nous avons réussi à maîtriser la dépense !

Demain, dans le cadre du débat sur l’orientation des finances publiques pour 2010, nous aurons l’occasion de revenir sur d’autres perspectives.

S’agissant de la performance, nous débordons encore la problématique des règles de gouvernance. Il ne s’agit ni de se faire plaisir, ni d’oublier la réalité des choses, mais, au moment de la discussion de la loi de règlement, il est très important d’aborder ce volet.

Je considère, pour ma part, que l’on n’utilise pas assez les indicateurs de performance qui sont dans la LOLF. Sans doute y a-t-il deux raisons à cela : ils sont à la fois trop nombreux et, parfois, mal renseignés. Nous devons donc nous employer à faire des progrès sur ces deux aspects.

Dans cette optique, nous avons lancé une mission d’évaluation sur ce sujet au sein de la direction du budget. L’objectif est de passer de 1 300 à 1 000 indicateurs.

Depuis quelques semaines, nous interrogeons les ministères pour obtenir une base d’environ 100 indicateurs, qui seraient les indicateurs majeurs. Accessibles par chacun, ils pourraient être aisément suivis d’année en année et constitueraient la base de nos analyses, en vue de faire évoluer nos comptes, notre gestion et notre approche des finances publiques.

L’endettement à court terme a été évoqué à plusieurs reprises. J’imagine, monsieur Fourcade, que nous en reparlerons lors de la discussion de l’amendement que vous présenterez.

Le recours à l’endettement à court terme est, en fait, assez naturel dans une période de crise. Nous avons besoin de cette flexibilité. Si nous n’y avions pas recours, on nous en ferait d’ailleurs légitimement le reproche, car cela voudrait dire que nous nous privons d’emprunter aux meilleures conditions. Des pays comme l’Allemagne ou les Pays-Bas, par exemple, font appel de la même manière, voire dans des proportions plus importantes, à l’endettement à court terme.

Cela étant, je le fais observer, la structure de la dette, si elle a sensiblement évolué sur une longue période, a assez peu varié par rapport à l’année dernière. Nous allons sans doute y revenir dans quelques instants.

Pour ce qui est du risque que fait courir l’inflation sur notre endettement, à travers les obligations indexées, je signale que celles-ci ne représentent qu’une très faible part de notre dette : 16 % de notre dette à plus d’un an et 13 % de notre dette totale ; ces chiffres ont d’ailleurs assez peu varié.

J’ajoute que nous avons besoin de lancer ce type de produits pour bien montrer aux marchés que nous n’avons pas peur de l’avenir.

Il ne faut pas non plus trop surestimer le risque que ces titres font courir aux finances publiques car, sur une période longue, il y a généralement annulation des effets dans un sens et dans l’autre. Ainsi, sur l’année 2008, l’accélération de l’inflation a alourdi la charge des intérêts de la dette de près de 4 milliards d’euros, soit un surcroît de dépenses très important, mais 2009 nous apporte plutôt, de ce point de vue, une bonne surprise, qui représente un montant de l’ordre de 200 millions ou 300 millions d’euros.

Enfin, les obligations indexées constituent un outil de financement pertinent, permettant de répartir le risque sur le moyen terme entre l’ensemble des titres que nous émettons.

L’information du Parlement mérite sans doute d’être améliorée à ce sujet ; c’est d’ailleurs un peu le sens des amendements qui seront examinés tout à l'heure. Les auteurs du premier amendement, en particulier, considèrent que le Parlement ne reçoit pas une information suffisante, claire et régulière, sur la structure de l’endettement. Il est certain que, aujourd'hui, la problématique du financement tend à devenir prépondérante.

Monsieur Angels, vous avez largement évoqué la Cour des comptes. Nous faisons, nous aussi, souvent référence au rapport de la Cour des comptes, sans être pour autant toujours d’accord avec tout ce qui s’y trouve : ce n’est pas parce que la Cour des comptes dit ceci ou cela que c’est forcément vrai ! La Cour des comptes n’a pas nécessairement raison, par définition, et le Gouvernement n’a pas non plus nécessairement tort, par définition !

Nous échangeons avec la Cour, qui examine les choses de façon très détaillée et très compétente, mais nous n’avons pas tout à fait le même regard. C’est ainsi que, lorsque la Cour examine les comptes pour 2008, elle me semble sous-estimer l’impact de la crise ; elle évalue son incidence sur les recettes à 4 milliards d’euros, alors que nous l’estimons à 8, 5 milliards d’euros.

Chacun a sa méthode. La nôtre, assez simple et très honnête, très transparente, consiste à prendre à peu près la moyenne des recettes de l’État sur les années précédentes, puis à la comparer au total des recettes de l’année visée, dont nous déduisons les niches fiscales éventuellement créées entre-temps, car celles-ci ne relèvent pas de la crise.

Arrêtez donc d’en créer !

Nous confronterons nos méthodes respectives.

Quoi qu’il en soit, il serait bon d’en finir avec ces querelles de méthode, qui nuisent à la transparence des chiffres donnés. Vous pouvez au moins me donner acte du fait que je ne cherche pas à truquer les chiffres ou à les masquer ! Je pense, au contraire, qu’il vaut mieux affronter la réalité, qui, de toute façon, finit toujours par rattraper celui qui cherche à biaiser !

Le débat avec la Cour ne consiste pas à opposer des chiffres tronqués contre des chiffres exacts. Il oppose une méthode à une autre. C’est ce différend qu’il faut surmonter.

D’après la Cour, nous serions au-dessus du « zéro volume ». Je m’en suis expliqué devant la commission des finances : pour nous, là encore, la méthodologie suivie par la Cour n’est pas juste. La Cour intègre dans ses calculs un certain nombre de dépenses globales sans les annualiser. Je pense, par exemple, aux prêts accordés aux titulaires de comptes d’épargne logement : elle intègre l’ensemble du stock de 950 millions d’euros, et non les flux annuels. C’est dire qu’elle ne se conforme pas du tout aux normes de la comptabilité budgétaire.

Elle emploie aussi une méthode qui aboutit à compter deux fois les mêmes dépenses. C’est ainsi qu’elle comptabilise les comptes spéciaux, notamment la charge de la dette et celle des pensions, une première fois au travers du compte lui-même, puis, une seconde fois, au travers du budget général. En procédant de la sorte, on élève artificiellement le niveau de la dépense.

J’ai écrit au président Séguin pour lui expliquer comment nous procédons et lui demander un débat contradictoire pour convenir d’une même méthode.

Ne prenez pas ce que je dis pour un dénigrement du travail de la Cour des comptes ; je m’en garderais bien ! Je me contente de porter un regard critique sur une méthodologie qui, à mon avis, ne rend pas compte avec exactitude de la situation financière.

Par ailleurs, monsieur Angels, nous ne pratiquons aucunement une politique de fuite en avant aux dépens des générations futures ! Je pense qu’il y a un impact mécanique de la crise, qu’il a joué très fortement dès 2008 et qu’il jouera encore plus fort en 2009. Ce qui serait impardonnable vis-à-vis des générations futures, ce serait de ne rien faire, de ne pas nous adapter à la situation telle qu’elle se présente ! Les collectifs budgétaires que j’ai présentés successivement et qui ont été votés par le Parlement étaient précisément là pour témoigner de cet effort d’adaptation, au fur et à mesure du déroulement de la crise. Au fond, faire face à la crise, c’est aussi accepter, à un moment, la dégradation de nos comptes publics.

Vous ne l’acceptez pas, vous la provoquez !

Je sais bien qu’on part de plus haut.

Cela fait quand même sept ans que vous gouvernez !

Lorsque la gauche gouvernait, elle a bénéficié d’amples périodes de croissance et je n’ai pas le souvenir qu’elles aient été mises à profit pour assainir les comptes publics, c’est le moins que l’on puisse dire ! Il y a eu alors des occasions qui ont été largement gâchées !

En tout cas, vous ne pouvez pas à la fois reprocher à la majorité l’insuffisance de son plan de relance – ce que vous dites à longueur d’interviews ou de congrès du parti socialiste en congrès du parti socialiste – et nous accuser de creuser les déficits !

Nous nous expliquerons !

Il vient un moment où il faut choisir entre l’un ou l’autre de ces arguments !

S’agissant de la révision générale des politiques publiques, sa première phase va produire un gain d’économies de gestion bien supérieur à 7 ou 8 milliards d’euros, car, grâce à la mise en place de nouvelles structures, à une nouvelle organisation, la RGPP suscite l’émergence d’une nouvelle manière de produire du service public. Cela signifie que les gains qu’on en retire s’étendent bien au-delà des premières années. La nouvelle méthodologie appliquée à l’État est donc bien plus productive que ce qui a pu être dit ou écrit selon une vision à court terme.

L’idée selon laquelle nous ne sommes pas dans une logique de moyens et qu’il convient de se poser la question de la qualité du service public, au lieu de ne s’occuper que de la quantité de ceux qui en sont chargés, me semble relever d’un raisonnement vertueux.

Nous devrons maintenant aller plus loin dans la RGPP, dans les politiques d’intervention, dans la réduction de la fonction publique, comme sur d’autres sujets, notamment sur les opérateurs. C’est l’objet de la deuxième phase, qui commencera à la rentrée.

Monsieur Foucaud, je vous laisserai débattre avec M. Marini des avancées réalisées pour conforter la place de Paris. Toutes ces mesures, nous les assumons, bien évidemment. Chacun a sa vision des choses. J’imagine que la vôtre a sa propre cohérence, et je la respecte, mais elle diffère de la nôtre. C’est la nature même du débat démocratique que de permettre d’échanger, mais l’exercice est plus délicat lorsqu’il s’agit de sujets limités à la gestion des finances publiques ; au niveau où vous vous êtes placé, la confrontation des idées doit porter sur des sujets plus vastes, car les finances publiques ne sont que la résultante d’une politique économique. Celle que vous prônez n’est évidemment pas la nôtre.

Il est clair que, en revanche, nous partageons avec M. Bourdin la même idée de l’économie et des finances publiques.

Il est certain, monsieur le sénateur, que la chute très importante des recettes fiscales doit être soulignée. En effet, c’est non pas l’augmentation de nos dépenses qui a engendré ces déficits publics très fortement majorés, mais bien la fragilisation des recettes. Celle-ci n’est pas due à la décision de diminuer des impôts, mais à une chute du produit des impôts liée aux circonstances économiques.

En 2009, nous enregistrerons probablement une diminution des recettes fiscales de l’ordre de 15 % par rapport à l’exécution du budget 2008 que j’ai présentée tout à l’heure. Une telle projection tient compte des rentrées fiscales que nous avons constatées au 30 juin 2009. Or, je le rappelle, les recettes de 2008 étaient déjà très minorées par rapport à celles qui avaient été enregistrées en 2007. L’urgence est donc bien d’accélérer la sortie de crise pour retrouver un niveau de recettes qui soit compatible avec nos systèmes économiques et sociaux.

Je vous remercie, monsieur Bourdin, d’avoir également insisté sur la réduction des effectifs, laquelle fait l’objet d’une politique constante, que nous assumons. Nous pensons en effet que, avec un personnel moins nombreux, nous pouvons accroître la qualité du service public.

Au demeurant, si une telle stratégie concerne aujourd’hui la fonction publique d’État, il n’est pas inutile de s’interroger sur la fonction publique territoriale. C’est une question à laquelle nous devrons, mesdames, messieurs les sénateurs, réfléchir ensemble.

Monsieur de Montesquiou, vous avez également évoqué l’évolution des recettes fiscales. Selon moi, je le répète, la Cour des comptes a très nettement minoré l’impact de la crise sur ces recettes en lui imputant la responsabilité d’une diminution de 4 milliards d’euros.

La sécurisation des recettes constitue un objectif majeur.

Je fais partie de ceux qui pensent qu’il faut, comme le souhaite le Président de la République, supprimer la taxe professionnelle.

C’est le moment !

Je considère que c’est une idée forte mais que, parallèlement, il convient de sécuriser nos recettes, en substituant d’autres recettes fiscales à une taxe qui repose sur des bases guère compatibles avec le maintien et l’installation d’entreprises sur notre territoire. Ces propositions devront faire l’objet d’un débat parlementaire à l’automne.

La réduction des effectifs de la fonction publique a été très importante puisqu’elle a concerné 28 000 postes de fonctionnaires, au lieu des 23 0000 postes prévus. Sur les trois dernières années, ce sont près de 100 000 postes qui ont été supprimés. De tels chiffres sont totalement inédits. Par ailleurs, cette réduction ne s’est pas faite au détriment du service public, bien au contraire ! Avec, dans le même temps, l’introduction d’une part de rémunération au mérite, au lieu de la simple application, en la matière, de règles purement mécaniques, nous obtenons un système tout à fait cohérent.

Enfin, vous avez beaucoup insisté, monsieur de Montesquiou, sur la maîtrise du coût des dépenses fiscales. Je partage votre analyse. J’espère pouvoir vous présenter, lors de l’examen du prochain projet de loi de finances, une évaluation plus solide des dépenses fiscales, ainsi que des propositions de nature à adapter, ajuster, voire supprimer un certain nombre d’entre elles. Je souhaite, d’une manière générale, limiter l’accès à de nouvelles dépenses fiscales.

Monsieur Christian Gaudin, je suis évidemment favorable à une amélioration des conditions d’examen du projet de loi de règlement, qui, même si elles ont été améliorées, pourraient l’être encore sensiblement. Selon moi, il s’agit d’un problème de culture parlementaire. Les commissions autres que la commission des finances s’intéressent davantage au projet de loi de finances initiale qu’au projet de loi de règlement. Les ministères ont également une culture du budget, plus que de l’exécution budgétaire.

Le Sénat, le premier, a accompli des progrès très importants, notamment en auditionnant régulièrement, pour la deuxième ou troisième année consécutive, l’ensemble des ministres. En effet, dans ce domaine, la seule façon d’évoluer est de mettre les ministres, et donc les ministères, face à leurs responsabilités en termes d’exécution budgétaire.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Mais il ne faut pas que le Gouvernement soit remanié au moment des auditions !

M. Eric Woerth, ministre. Je ferai part de cette remarque au Président de la République, en lui précisant les dates qui semblent peu propices aux remaniements !

Pour ce qui concerne l’évaluation des politiques publiques, le Parlement doit pouvoir jouer son rôle. À cet égard, la modification des indicateurs de performance permettra d’améliorer cette évaluation. Au demeurant, la révision générale des politiques publiques constitue un vaste mouvement d’évaluation.

Qu’advient-il de la « règle d’or » ? Il est clair qu’en 2012 le déficit public dépassera certainement le seuil de 3 % du PIB, qui était, avant la crise, l’objectif que nous nous étions fixé. Ce que nous cherchons pour le moment, c’est à de nouveau entrer la France, quand la sortie de crise sera à peu près acquise, sur le chemin de la réduction de son déficit public, à hauteur d’un point de PIB par an.

Par ailleurs, nous tâcherons de respecter l’esprit du discours du Président de la République devant le Congrès réuni à Versailles, en nous concentrant sur l’investissement, qui constitue un sujet important.

Au moment où je vous présentais le projet de budget pour 2008, j’évoquais les « dépenses d’avenir » et les « autres dépenses ». Nous devons aller plus loin dans ce sens, et ne pas considérer que l’investissement repose uniquement sur les collectivités. Il n’y a pas, d’un côté, l’État, qui assumerait des dépenses de fonctionnement incompressibles, et, de l’autre, les collectivités, qui prendraient en charge toutes les dépenses d’investissement. Les charges doivent être réparties de manière différente : ce sera tout l’objet du débat que nous mènerons dans les mois qui viennent.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, selon moi, il n’est pas possible d’examiner de façon détaillée les dispositions du projet de loi de règlement des comptes dans l’hémicycle. C’est pourquoi nous avons opté, dans le prolongement des travaux conduits sur place et sur pièces par les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis, pour l’audition des ministres. Ces auditions se déroulant dans la salle Médicis ou dans la salle Clemenceau, tous les sénateurs et sénatrices qui souhaitent y prendre part le peuvent, pour interroger, sur un mode interactif, les membres du Gouvernement.

Bien entendu, l’exercice se complique dès lors qu’il intervient à la veille ou au moment d’un remaniement ministériel ! Nous nous sommes d’ailleurs particulièrement réjouis, monsieur le ministre, que vous ayez été confirmé dans votre mission si délicate.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je mets aux voix l'article 1er.

L'amendement n° 1, présenté par MM. Marini et Fourcade, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Avant l'article 10, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les lois de finances pour 2010 et 2011 fixent un plafond pour la variation nette de la dette négociable de l'État à court terme. Cette dette s'entend comme celle résultant des emprunts d'une durée supérieure ou égale à trois mois et inférieure à un an.

En cas d'urgence, les emprunts qui auraient pour conséquence le dépassement de ce plafond ne peuvent être effectués qu'après avis des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, sur le fondement d'un arrêté du ministre chargé des finances fixant un nouveau montant pour ledit plafond.

La commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet d'arrêté. La signature de l'arrêté ne peut intervenir qu'après réception des avis de ces commissions ou, à défaut, après l'expiration du délai susmentionné.

La ratification des modifications apportées sur le fondement des deux alinéas précédents au plafond de variation de la dette à court terme fixé en application du premier alinéa par la dernière loi de finances, est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade.

M. Marini et moi-même avons constaté que l’autorisation votée par le Parlement pour émettre des emprunts à moyen et long terme n’a, depuis l’année dernière, plus grand sens puisque le montant des émissions de bons du trésor à moins d’un an a dépassé celui des emprunts soumis à autorisation.

Au 30 juin de cette année, le total des emprunts émis à moyen et long terme est de 104, 7 milliards d’euros, soit 67, 5 % du plafond annuel que nous avons voté, lequel s’élevait à 155 milliards d’euros, alors que l’encours total des bons du trésor entre trois mois et un an s’élève à la même date à 182 milliards d’euros. Autrement dit, comme vous l’avez indiqué, monsieur le ministre, notre dette à court terme est plus importante que notre dette à moyen et long terme. Au demeurant, il s’agit selon moi d’une bonne chose puisque cela nous permet de trouver des financements à des conditions plus avantageuses.

Philippe Marini et moi-même avons donc déposé cet amendement qui tend à prévoir que, à titre expérimental, pour les exercices 2010 et 2011, le plafond que votera le Parlement concernera les emprunts d’une durée supérieure à trois mois et non plus uniquement les emprunts à plus d’un an.

Il s’agit à la fois de permettre un contrôle plus précis du Parlement et d’éviter que le Gouvernement ne soit gêné dans sa maîtrise de la gestion de la dette quotidienne. En effet, l’Agence France Trésor, que j’ai pour charge de surveiller en tant que rapporteur spécial des engagements financiers de l’État, fonctionne très bien. Nous avons fait voilà quinze jours la revue des dix-huit banques françaises et étrangères ayant reçu le label de spécialistes en valeurs du Trésor. Nous avons ainsi pu examiner avec elles l’ensemble des problèmes qui se posent à propos des dettes de l’État, qu’il s’agisse de court, de moyen ou de long terme.

Ne souhaitant pas créer une surcharge de travail pour le Gouvernement, nous proposons qu’il y ait en fait deux plafonds adoptés par le Parlement, l’un pour les émissions entre trois mois et un an, l’autre pour les émissions de plus d’un an. Ainsi, au cas où l’urgence commanderait que le premier plafond soit dépassé, il suffirait d’en informer les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, sans qu’il soit nécessaire d’avoir recours à un projet de loi de finances rectificative. La ratification de ces modifications interviendrait dans le projet de loi de finances qui suivrait le plus rapidement ces opérations.

Un tel dispositif nous permettrait d’avoir une information plus précise sur l’endettement annuel et c’est sans doute la raison pour laquelle la commission des finances a bien voulu adopter l’amendement que M. Marini et moi-même avons rédigé.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Eric Woerth, ministre. Monsieur Fourcade, vous avez soulevé ce point, à propos duquel votre expertise est grande, pour la première fois l’année dernière et, plus récemment, en commission des finances. Je me suis donc efforcé d’améliorer mes compétences sur le sujet très compliqué de la dette !

Sur le fond, le Gouvernement est bien évidemment défavorable à cet amendement, que je vous serais reconnaissant de bien vouloir retirer. Vous l’avez dit vous-même, le Gouvernement a besoin d’une certaine souplesse dans sa gestion, notamment dans la période que nous traversons.

Je me permets d’indiquer que le gain réalisé grâce à un recours accru aux emprunts à moins d’un an a représenté cette année 3 milliards d’euros. En effet, la différence de taux entre le court terme et le moyen ou long terme équivaut à peu près à trois points. Ainsi, sur deux ans, pour 100 milliards d’euros transférés du long terme au court terme, nous gagnons 6 milliards d’euros, ce qui est évidemment très important.

Il serait donc coupable de ne pas recourir à cette tactique, qui a d’ailleurs été employée à d’autres moments de crise, par exemple en 1992-1993.

Cela étant, il me semble qu’on y fait appel de manière raisonnable. Aujourd’hui, le volume d’emprunts à court terme représente 16 % du total de l’endettement, contre 14 % en 2008 et, reconnaissons-le, 8 % en 2007. Toutefois, l’Allemagne a connu dans l’intervalle un accroissement similaire, de l’ordre de 9 points. Quant aux Pays-Bas, qui ne sont pas réputés pour leur laxisme budgétaire, la part de leur dette à court terme est passée de 13, 8% à 18, 7 %. Nous nous inscrivons donc dans la même logique que ces pays, qui ont la réputation de gérer leurs finances publiques de manière responsable.

Ou « court-termiste », plutôt !

Par ailleurs, la maturité moyenne de la dette française a assez peu évolué : de 6 ans et 292 jours au 31 décembre 2008, elle est passée à 6 ans et 251 jours aujourd’hui.

En dehors des plafonds rigoureusement votés par le Parlement, le Gouvernement a besoin de conserver une souplesse infra-annuelle. Il faut en effet, d’une part, préparer des amortissements de titres à moyen ou long terme et, d’autre part, faire face à des dépenses imprévues – c’est le cas, par exemple, de retraits sur les comptes du Trésor qui n’ont pas été anticipés – ou à une dégradation des recettes – le rendement de l’impôt sur les sociétés a ainsi diminué de 20 à 25 milliards d’euros. Tous les instruments de financement possibles doivent alors être mobilisés, dont des titres de maturité inférieure à un an.

L’histoire récente et les derniers développements de l’actualité nous conduisent à penser que la procédure d’urgence prévue par cet amendement serait souvent déclenchée.

C’est pourquoi je vous propose un compromis qui me paraît à la fois efficace et utile : d’un côté, vous renoncez à instaurer un plafond de variation de la dette à court terme, qui semble inopportun, et, de l’autre, nous nous engageons à mieux structurer l’information délivrée au Parlement. En effet, contrairement au rapporteur spécial pour les engagements financiers de l’État, la plupart des membres de la commission des finances, y compris son président ou son rapporteur général, n’ont pas accès à l’ensemble de la documentation.

Il s’agirait donc d’instaurer un système de comptes rendus trimestriels, voire mensuels si vous le souhaitez, qui, à partir des chiffres précis des encours de la dette à court terme, expliqueraient les variations de celle-ci. L’information du Parlement sur les émissions de bons du Trésor à taux fixe serait ainsi accrue et vous auriez, mesdames, messieurs les sénateurs, tous les éléments nécessaires pour interpeller le ministre et dialoguer avec l’Agence France Trésor.

Ces comptes rendus seraient aussi l’occasion de faire le point sur les obligations indexées, conformément au souhait que vous avez exprimé, ainsi que sur toutes les émissions qui vous semblent de nature à présenter un risque.

Je vous demande donc, monsieur Fourcade, de retirer cet amendement en contrepartie d’une information structurée sur ce sujet.

La parole est à M. Bernard Angels, pour explication de vote.

Vous avez parlé de « gestion raisonnable », monsieur le ministre. Or nous pensons précisément que cet amendement est raisonnable et qu’il est en outre indispensable si l’on veut rester fidèle à l’esprit de la LOLF. C’est pourquoi le groupe socialiste soutient cet amendement.

Monsieur Fourcade, l'amendement n° 1 est-il maintenu ?

M. François Marc. M. Fourcade étant raisonnable, il ne saurait retirer son amendement !

La réponse de M. Woerth me donne presque satisfaction…

Presque !

Je retirerai mon amendement si le Gouvernement fournit chaque mois, à tous les membres de la commission des finances et à tous les parlementaires intéressés, les informations que je reçois déjà en tant que rapporteur spécial, à savoir la décomposition entre, d’une part, les emprunts à moyen et long terme et, d’autre part, les emprunts à court terme, c’est-à-dire les bons du Trésor.

Je précise toutefois que, dans le tableau des ressources de financement que nous votons chaque année, figurent, conformément à la LOLF, le plafond des emprunts à moyen et long terme, qui s’élève à 155 milliards d’euros pour 2009, et la variation des encours de bons du Trésor. Or je constate que cette dernière, fixée à 35 milliards d’euros, est déjà épuisée au 30 juin 2009. Par conséquent, nous avons voté un texte qui, aujourd’hui, n’a plus de sens.

Je souhaite donc que, dans le tableau que vous nous proposerez pour 2010, monsieur le ministre, la variation de l’encours de la dette à court terme soit beaucoup plus large, afin que le Parlement sache de quoi il retourne. Dans ces conditions, je pourrai retirer cet amendement, avec l’accord de M. le président de la commission des finances.

La parole est à M. le président de la commission.

À l’évidence, la réponse de M. le ministre va dans le sens des préoccupations exprimées par les auteurs de l’amendement. Mais il ne fait guère de doute que la loi organique n’a pas totalement répondu aux espoirs du législateur.

Pour autant, il ne faut pas enfermer le Gouvernement dans un corset qui l’empêcherait de conduire une politique intelligente de gestion de sa trésorerie. Méfions-nous, mes chers collègues, de tout verrouillage excessif du pouvoir exécutif, alors même que le marché connaît parfois de très sensibles fluctuations.

Le législateur a prévu que l’on encadrerait l’endettement à plus d’un an. On voit bien qu’il peut être tentant d’échapper à cet encadrement en émettant des titres à moins d’un an, surtout quand les taux d’intérêt sont inférieurs à 1 % ! C’est une tentation à laquelle peu de trésoriers peuvent résister, et c’est sans doute conforme à l’intérêt de l’État.

En définitive, seule l’information du Parlement importe véritablement, et elle suppose une reddition des comptes quasiment en temps réel, éventuellement mensuelle.

Je ne crois pas remettre en cause la qualité de cet amendement en disant que sa rédaction reste perfectible. En l’occurrence, il y a sans doute matière à une modification de la loi organique relative aux lois de finances, modification qui permettrait de mieux asseoir la politique globale d’endettement. Les documents actuels ne rendent pas vraiment compte de la situation : c’est ce que Philippe Marini appelait, la semaine passée, en commission, « l’insoutenable légèreté de l’endettement » !

À mon sens, le retrait de cet amendement ne constituera pas un préjudice majeur, mais la suggestion de nos collègues MM. Marini et Fourcade pourrait être vue comme l’amorce d’une proposition de loi organique modifiant celle du 1er août 2001 sur ce point particulier, ainsi que sur celui que je vais avoir l’occasion d’évoquer dans quelques instants.

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

En commission, nous avons voté cet amendement avec nos collègues de la majorité, ce qui est assez rare.

M. Nicolas About. C’est même inquiétant !

Nous lui attribuons une portée essentielle pour l’information de tous les membres de la commission des finances et du Parlement.

Vous invitez à son retrait, monsieur le président de la commission, et nous pourrions considérer que cela justifierait une réunion de la commission. Mais surtout, s’il est effectivement retiré, nous aurons le sentiment d’avoir été instrumentalisés. Il pourrait d’ailleurs en aller de même pour l’amendement suivant, que vous défendrez tout à l'heure et que nous avons approuvé en commission.

Ces amendements posent des questions de fond sur les déficits et sur la dette. Il est dommage que nous n’allions pas au bout de la discussion en séance publique. Il n’y aurait rien de dramatique à ce que la majorité et le Gouvernement qu’elle soutient soient en désaccord, d’autant qu’il s’agit plus d’une divergence de forme que de fond. À moins que ce retrait ne cache autre chose, ce qui serait regrettable…

Il n’y a pas de désaccord ! Il y a juste une question et une réponse satisfaisante du Gouvernement !

La parole est à M. le président de la commission.

En effet, j’aurais pu demander une suspension de séance afin de réunir la commission des finances, madame Bricq. Mais je ne crois pas trahir l’esprit des délibérations de la commission en indiquant que les auteurs de l’amendement avaient conscience du caractère perfectible de leur initiative.

Ils avaient une semaine pour améliorer le texte !

Certes, mais nous ne sommes pas réunis aujourd’hui pour adopter une disposition d’ordre organique, qui suppose davantage de travaux préparatoires.

Il s’agissait largement d’un amendement d’appel dont l’objet était de recueillir en séance publique l’avis du Gouvernement. La préoccupation première était que nous soyons informés en temps réel de la politique conduite par le Gouvernement pour assurer le financement du déficit et l’amortissement des dettes. C’est pourquoi, chère collègue, je n’ai pas jugé opportun de réunir la commission des finances cet après-midi.

Qu’en est-il en définitive de l’amendement n°1, monsieur Fourcade ?

Je le retire, madame la présidente.

L'amendement n° 1 est retiré.

La parole est à M. le ministre.

Vous m’avez devancé en retirant l’amendement, monsieur Fourcade. Mais, de nouveau, je précise que nous sommes prêts à fournir des éléments structurés d’information, tous les mois si vous le souhaitez.

Nous devons dissiper les malentendus : ceux d’entre vous, nombreux, qui ont fait partie d’un gouvernement savent que l’exécutif doit disposer d’une certaine souplesse de gestion. Il n’exerce pas le même métier que le pouvoir législatif. Cela ne me semble pas gênant dès lors que des comptes rendus transparents permettront au Parlement de contrôler et, le cas échéant, de rectifier la politique menée.

Je vous propose donc de vous communiquer, de manière organisée, et mensuellement s’il le faut, l’évolution de l’encours des BTF.

Très bien !

L'amendement n° 2, présenté par M. Arthuis, est ainsi libellé :

Avant l'article 10, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La charge budgétaire correspondant au coût représentatif de l'amortissement de deux pour cent de la dette financière de l'État est inscrite chaque année en loi de finances au titre 4 de la mission Engagements financiers de l'État du budget général.

La parole est à M. Jean Arthuis.

Cet amendement répond à la même préoccupation que celle qui a inspiré les auteurs de l’amendement précédent. Il s’agit en l’occurrence de l’amortissement de l’emprunt.

La loi organique a considéré ce problème en prévoyant que l’amortissement apparaîtrait dans l’article d’équilibre. Mais cet amortissement peut être financé par la souscription, à due concurrence, d’autres emprunts. Autrement dit, on pratique là une sorte de « médecine douce », indolore, qui n’altère pas le déficit budgétaire. L’évolution de la dette publique n’en reste pas moins fondamentalement préoccupante, monsieur le ministre : elle est passée de 20 % du PIB en 1980 à 40 % autour de l’an 2000, et elle se dirige gaillardement vers 100 %... Cette tendance est insoutenable, intenable.

Afin de faire œuvre de pédagogie, il me semble nécessaire de faire apparaître dans la loi de finances initiale un montant d’amortissement minimal qui affecte le solde budgétaire.

Je ne pense pas qu’il soit insensé d’envisager d’amortir la dette en cinquante ans… L’inscription, en loi de finances initiale, de la charge budgétaire correspondant au coût représentatif de l’amortissement de 2 % de la dette financière de l’État équivaudrait à un peu plus de 20 milliards d’euros. De la sorte, chacun de nos concitoyens comprendrait bien l’urgence et la nécessité de réduire les dépenses publiques ou, à défaut, de dégager des recettes permettant l’amortissement de notre endettement.

Il faut accorder nos actes aux discours que nous tenons ici même, au Sénat, et peut-être ailleurs.

Monsieur le ministre, je reconnais bien volontiers qu’il s’agit là d’une contribution bien modeste. Cependant, inspirée par un souci de sagesse, elle se veut pédagogique, afin que nul n’ignore la nécessité impérieuse de commencer à rembourser la montagne de dettes que nous avons accumulées.

Mme la présidente. Monsieur Arthuis, je vous redonne aussitôt la parole, mais cette fois pour que vous donniez l’avis de la commission sur l’amendement que vous venez de présenter.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Je suis à la limite du conflit d’intérêts !

Je dirai que, lorsque la commission s’est réunie à quatorze heures, il y avait consensus parmi ceux de ses membres qui étaient présents pour considérer que cet amendement allait dans la bonne direction et pour souhaiter qu’il soit débattu en séance publique, …

Et voté !

… afin que le Gouvernement puisse donner son avis.

Serait-ce encore un amendement d’appel ?

En quelque sorte !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il s’agit là d’un beau sujet, qui mériterait un débat plus approfondi.

Cela étant, je me permettrai de faire remarquer à l’auteur de l’amendement que, en dégradant le solde budgétaire, l’adoption de cette disposition conduirait à une augmentation des dépenses, ce qui n’est pas exactement le but visé.

En outre, le mécanisme proposé constituerait une innovation sur le plan comptable : une entreprise ne comptabilise pas ses remboursements de capital ; elle l’amortit et, en face de cet amortissement, il y a sans doute des emprunts, mais ce mécanisme n’est pas envisageable sur le plan budgétaire.

De la même manière que nous n’intégrons pas le remboursement du capital comme dépense, nous n’intégrons pas l’emprunt comme recette. Si l’on raisonnait en termes de solde, il faudrait alors intégrer l’un et l’autre : le remboursement du capital et l’emprunt y afférent, lequel constituerait alors une recette.

Par principe, un emprunt est destiné à être remboursé. C’est pour cette raison qu’il n’est pas considéré comme une charge et qu’il n’est pas inscrit dans les comptes d’exploitation.

Monsieur Arthuis, déroger à cette règle modifierait profondément la logique comptable en vigueur. Puisque vous êtes un expert dans ce domaine, je vous propose que nous en discutions.

Je comprends bien la logique qui sous-tend l’inscription, chaque année en loi de finances, de la charge budgétaire correspondant au coût représentatif de l’amortissement de 2 % de la dette financière de l’État. Toutefois, l’emprunt n’aura pas été remboursé au bout de cinquante ans et le solde n’aura pas été ramené à zéro. Dans cette logique, sans doute serait-il préférable d’inscrire le montant réel du remboursement et l’emprunt auquel il correspond. Le solde serait alors proche de zéro. Ce serait sans conséquence, sauf, éventuellement, sur la norme de dépense.

Monsieur Arthuis, votre amendement me laisse donc assez dubitatif. Vous ouvrez un débat tout à fait légitime et vous avez parfaitement raison de vous interroger sur la nature juridique du remboursement du capital : est-il ou non une charge ? En réalité, il me semble qu’on ne peut véritablement le considérer comme une charge dans la mesure où le remboursement intégral de l’emprunt conduit de fait à en revenir à la situation ex ante. Au fond, la charge correspond au coût de l’emprunt, déterminé par le taux d’intérêt.

En l’état, compte tenu de l’importance que représentent les charges d’emprunt pour notre pays, il me paraît préférable d’approfondir cette question avant de décider quoi que ce soit. Je ne suis pas opposé à ce qu’un groupe de travail commun au ministère du budget et à la commission des finances du Sénat soit constitué à cette fin.

Monsieur Arthuis, l'amendement n° 2 est-il maintenu ?

Monsieur le ministre, j’entends bien vos arguments : en effet, les entreprises n’inscrivent pas dans leur compte de résultat l’amortissement de leurs emprunts. Néanmoins, elles y inscrivent l’amortissement de leurs investissements productifs constitués par les matériels, les équipements, etc. Rien de tel en comptabilité budgétaire.

En la matière, la règle d’or consiste à éviter tout déficit de fonctionnement. Pour autant, l’équilibre budgétaire en l’absence de tout déficit de fonctionnement ne permet pas de commencer à rembourser le moindre centime de dette. Dès lors, si l’on veut que la dette soit éteinte au bout de cinquante ans, objectif plein de sagesse, il faut non seulement équilibrer les comptes, mais encore inscrire chaque année en loi de finances, dans une optique pédagogique, la charge budgétaire correspondant au coût représentatif de l’amortissement de 2 % de la dette financière de l’État. Nous en sommes loin !

Mes chers collègues, comment pourrions-nous songer à conduire des réformes structurelles si nous ne parvenons pas à faire passer ce message auprès de l’opinion publique ? Nos compatriotes doivent être informés sans ambigüité de ces données budgétaires. Si nous voulons parvenir à nos fins, il ne suffit pas de nous en tenir au « zéro volume » : c’est en euros courants que les dépenses devront être stabilisées ! Là encore, nous sommes très loin de cet objectif.

D’autres pays, en Europe, ont procédé à des réformes. À cet égard, la révision générale des politiques publiques est une démarche extrêmement louable. Toutefois, si je m’en tiens aux impressions que nous avons retirées de nos auditions, je ne suis pas sûr que tous vos collègues du Gouvernement, monsieur le ministre, se la soient appropriée de manière égale. C’est dire si nous mesurons à sa juste valeur votre engagement et les difficultés auxquelles vous êtes confronté. Il est donc très heureux que vous puissiez poursuivre ce que vous avez entrepris.

Nous devons tous prendre part à cet effort. Lorsque nous aurons à déterminer les dotations aux collectivités territoriales, il nous faudra être conscients des contradictions que nous aurons à concilier. Ce sera une vraie épreuve !

Cet amendement n’a d’autre objet que de mettre en lumière une situation pour qu’on cesse de se raconter des histoires, de gesticuler, de faire de l’illusionnisme, et pour qu’on entre enfin dans le vif du sujet. Cela ne veut pas dire que vous n’y êtes pas entré, monsieur le ministre, mais ce que nous avons encore à accomplir dépasse largement ce que nous redoutons.

J’ai conscience que mon amendement est perfectible.

C’est bien dans cet esprit que j’avais présenté mon amendement devant la commission, que je ne crois pas nécessaire de réunir de nouveau, madame Bricq.

Toujours est-il que je le retire

, tout en me réjouissant qu’il ait suscité, une fois n’est pas coutume, une telle adhésion de votre part, chers collègues du groupe socialiste !

Tâchons de faire preuve du même enthousiasme unanime lorsqu’il s’agira de réduire les dépenses et de tendre vers l’équilibre budgétaire.

L'amendement n° 2 est retiré.

Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Comme vous, monsieur le président de la commission, je déplore que, chaque année, la loi de règlement soit si maltraitée par le Parlement.

Mon groupe considère qu’il n’y a pas un petit hémicycle, un moyen hémicycle et un grand hémicycle, mais qu’il y a un débat en séance publique. Or la loi de règlement ne parvient pas, et nous le disons depuis des années, à trouver son espace de parole et de débat dans cet hémicycle. C’est fort dommage dans la mesure où elle constitue un moment de vérité. Malheureusement, la réforme du règlement intérieur de notre assemblée n’a rien changé à cet état de fait.

Monsieur le ministre, en réponse aux arguments qu’a développés brillamment, au nom de notre groupe, Bernard Angels, vous nous avez dit que le problème tenait aux différences existant entre les méthodes de la Cour des comptes et celles du Gouvernement. Je ne sais pas s’il s’agit d’un problème de méthode, mais les faits sont cruels et les chiffres sont têtus, pour paraphraser un ancien Premier ministre.

Aussi, monsieur le président de la commission, nous regrettons que ces deux amendements aient été retirés, car ils soulevaient un problème de fond, celui de nos déficits et de notre dette, dont l’ampleur s’aggrave certes en raison de la conjoncture, mais qui n’en demeurent pas moins fondamentalement structurels.

Vous nous mettez en appétit en commission, appelant notre attention sur ce problème, et puis, en séance publique, vous retirez le plat ! Nous restons donc sur notre faim !

Sur le fond, je voudrais maintenant vous détailler les raisons de l’opposition du groupe socialiste à ce projet de loi de règlement.

Je ne rappellerai pas les propos que nous avons tenus lors de l’examen de la loi de finances initiale et n’irai pas jusqu’à affirmer que les projections qu’elle contenait étaient insincères. Néanmoins, force est de constater que, année après année, nous avons vécu dans l’illusion des prévisions macroéconomiques. C’est particulièrement vrai cette année Cela pose le problème des hypothèses sur lesquelles est bâti le projet de loi de finances initiale et qui, chaque année, se révèlent fausses. Cela se vérifiera de nouveau lorsque nous examinerons le projet de loi de règlement pour l’année 2009.

Monsieur le président de la commission, vous nous enjoignez de cesser d’écouter les illusionnistes. J’ignore où ils se trouvent, mais si l’on reprenait les déclarations faites par les uns et les autres lors de l’examen de la loi de finances initiale, on verrait alors sur quel bord se situe la raison.

Les sénatrices et les sénateurs du groupe socialiste sont les ennemis farouches des déficits et de la dette, et ce pour trois raisons.

Premièrement, d’un point de vue structurel, la dette et la charge qu’elle engendre – car, pour payer les intérêts de la dette, on s’endette encore davantage, ce qui est fort préjudiciable –, obèrent toutes les marges de manœuvre budgétaires. Ceux qui en pâtissent, ce sont les plus pauvres, qui n’ont que le capital public pour vivre.

Cette opposition de fond n’est pas nouvelle ; nous l’avons régulièrement exprimée ces dernières années. Sans vouloir anticiper sur le débat d’orientation budgétaire de demain, je vous demande de l’entendre, monsieur le ministre.

J’ajoute que vous n’êtes pas à un congrès du parti socialiste : vous êtes devant des membres de la commission des finances et du groupe socialiste qui savent de quoi ils parlent.

La deuxième raison de notre opposition est d’ordre plutôt conjoncturel. La France abordera la sortie de crise de manière très déficiente. Notre pays est entré dans la crise avec un appareil productif affaibli, une dette très élevée, des déficits considérables. Notre sortie de crise sera nécessairement entravée par la situation de nos comptes publics.

La troisième raison tient à notre avenir européen. L’Europe peut-elle durablement supporter que, de part et d’autre du Rhin, on conduise des politiques budgétaires contraires ? Continuer ainsi remettrait en cause l’avenir de la zone euro. Il faut le dire : la France et l’Allemagne ne peuvent pas durablement mener des politiques économiques et budgétaires qui vont dans des sens différents.

L’euro nous a protégés et continue de nous protéger : vous connaissez notre analyse de la crise. Mais on ne peut pas poursuivre sur la même voie. De ce point de vue, les deux amendements présentaient un intérêt non pas technique ou juridique, mais politique. Il faut savoir donner un signal. Faute d’avoir adopté ces amendements, nous ne l’aurons pas fait avec cette loi de règlement.

Comme nous l’avions indiqué lors de la discussion du projet de loi de finances initial, nous voterons contre ce projet de loi de règlement, encore une fois bien maltraité dans cet hémicycle.

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 195 :

Le Sénat a adopté.

Le projet de loi est donc définitivement adopté.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense (projet n° 462, texte de la commission n° 514, rapport n° 513).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, au lendemain de notre fête nationale, alors que nous venons de célébrer le lien qui unit la nation et ses armées, le présent projet de loi de programmation militaire témoigne de la priorité que le Gouvernement et le Président de la République accordent à la défense.

Vous le savez, voilà deux ans, nous avons lancé le mouvement de transformation le plus important que la défense ait connu depuis la professionnalisation des armées : nouvelle gouvernance, carte militaire, rationalisation de l’administration et du soutien, création de bases de défense afin d’avoir un meilleur ratio entre fonctionnement et investissement, développement durable – j’y reviendrai, mais je précise d’emblée que 100 millions d’euros sont prévus pour lancer une filière de déconstruction du matériel militaire –, soutien aux exportations, modification des procédures – il faut aujourd’hui moins de 40 jours pour obtenir un agrément, contre 80 en 2007 –, politique intégrant le mouvement de notre société, avec un plan d’égalité des chances qui permet à 450 jeunes issus de milieux défavorisés de bénéficier des infrastructures des lycées de la défense, ou encore un plan en faveur du handicap ; je signale à cet égard que le ministère de la défense, qui employait moins de 5 % de personnes handicapées, en compte aujourd’hui plus de 6 % et que nous atteindrons une proportion de 7 % à la fin de l’année prochaine.

Très bien !

Depuis deux ans, nous adaptons notre stratégie, notre fonctionnement, notre organisation aux réalités du monde. Le projet de loi de programmation militaire est la clef de voûte de ce changement.

Avant de vous la présenter en détail, je souhaite remercier particulièrement le président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, M. Josselin de Rohan, également rapporteur du projet de loi, les membres de la commission, ainsi que les rapporteurs pour avis de la commission des finances et de la commission des lois, de leur implication et de l’esprit constructif avec lequel ils ont préparé les débats.

Ce texte est particulièrement ambitieux. C’est la première étape d’un effort de 377 milliards d’euros pour la défense d’ici à 2020. Sur la période 2009-2014, 186 milliards d’euros seront affectés à la mission « Défense », dont 102 milliards pour l’équipement des forces. En 2009, ce sont 18 milliards d’euros qui seront consacrés à ce secteur, contre 15 milliards d’euros en 2007.

Ce texte est équilibré, notamment pour ce qui concerne la protection du secret de la défense nationale. Sur ce point, le travail et les débats menés avec les parlementaires ont permis d’élaborer un texte qui, tout en renforçant le rôle de la Commission consultative du secret de la défense nationale, la CCSDN, et de son président, respecte les prérogatives de l’autorité judiciaire et la sécurité juridique des investigations menées par les magistrats.

Enfin, ce texte est cohérent en ce qu’il traduit notre nouvelle vision globale de la défense, issue du Libre blanc.

Ce Libre blanc constitue notre feuille de route.

La dissuasion reste « l’assurance vie » de la nation : nous poursuivons sa modernisation et nous la renforçons avec le développement d’un programme d’alerte avancée, qui sera pleinement opérationnel en 2020.

Face aux nouvelles menaces comme le terrorisme, la prolifération ou les cyber-attaques, le renseignement est notre première protection. Nous allons donc développer la nouvelle fonction stratégique « connaissance-anticipation » avec, notamment, la création de 700 postes dans les services de renseignement, la mise en œuvre du programme MUSIS, qui remplacera le programme HELIOS, ou le lancement du satellite d’écoute électromagnétique CERES, ainsi que le développement du drone MALE, moyenne altitude longue endurance.

Le Livre blanc identifie par ailleurs un nouvel arc de crise, allant de l’océan Atlantique à l’océan Indien, pour lequel nous allons renforcer nos capacités d’intervention.

Nous avons commandé 60 exemplaires du Rafale dans sa version F3, et l’admission au service actif de deux frégates Horizon en 2009 et 2010 et des frégates multi-missions, les FREMM, à partir du 2012 nous permettra de disposer, à terme, d’un parc de 18 frégates de premier rang.

Nos capacités de projection seront également renforcées avec l’entrée en service, à partir de 2017, du Barracuda, équipé du missile de croisière naval. Dans le domaine aéroterrestre, 24 Cougar et 23 hélicoptères NH 90 en version terrestre seront livrés entre 2011 et 2014. Enfin, vous avez vu défiler hier les premiers véhicules blindés de combat d’infanterie, les VBCI : nos troupes en recevront plus de 550 au cours de la même période.

Clé de notre efficacité opérationnelle et du moral de nos armées, le maintien en condition opérationnelle, ou MCO, nécessite un effort financier soutenu et régulier.

La loi de finances initiale augmente la ressource consacrée à l’entretien programmé des matériels de 8 % par rapport à 2008, la portant de 2, 7 milliards d’euros à 2, 9 milliards d’euros, hors dissuasion. Pendant la durée de la loi de programmation militaire, la dotation se stabilisera en volume autour de 3 milliards d’euros, alors même que le format de nos armées se réduira : plus d’argent avec un format moins important, cela signifie plus pour chaque unité.

Nos matériels sont très sollicités, certains vieillissent, devenant de plus en plus difficiles à entretenir, tandis que les plus récents sont nettement plus coûteux : par exemple, l’heure de vol du Tigre est dix fois plus chère que celle de la Gazelle.

Mais la problématique du maintien en condition opérationnelle, ce n’est pas seulement une question d’argent. La preuve en est que nous avons ajouté en volume cumulé, dans la précédente loi de programmation militaire, plus de 1, 5 milliard d’euros pour le financement du MCO, mais que la disponibilité n’est pas encore satisfaisante. Il reste que la situation, qui était dramatique en 2002, s’est tout de même arrangée.

Améliorer la disponibilité des matériels, cela passe aussi par une réforme d’organisation et de structure du maintien en condition opérationnelle, qui implique : la montée en puissance du service industriel de l’aéronautique, créé au début de 2008 ; une nouvelle politique d’emploi et de gestion des parcs au sein de l’armée de terre ; la création, au début de 2010, d’un service de soutien responsable de la coordination du MCO pour l’ensemble du matériel terrestre des armées et services ; l’extension des nouveaux modes de contractualisation avec les industriels de défense ; enfin, le développement du contrôle de gestion sur toute la filière.

Cette question du maintien en condition opérationnelle est d’une importance capitale pour l’avenir de nos forces armées.

Enfin, le Livre blanc rappelle que, pour répondre aux nouveaux défis, nos armées sont amenées à intervenir le plus souvent en coalition, ce qui impose de renforcer notre interopérabilité avec nos alliés au sein de l’Alliance atlantique ou avec nos partenaires européens ; nous avons déjà eu ce débat. De manière complémentaire à notre engagement au sein de l’OTAN, la construction de l’Europe de la défense doit nous permettre de mener, dans les mois et les années qui viennent, des opérations militaires autonomes, d’envergure significative.

Mesdames, messieurs les sénateurs, de ces nouvelles priorités découle une nouvelle organisation du ministère.

La gouvernance du ministère a été profondément renouvelée. Un nouveau décret d’organisation, se substituant aux décrets de 2005, a été adopté lundi dernier en conseil des ministres. Il permettra un fonctionnement plus intégré en consolidant, sous l’autorité du ministre, les responsabilités du chef d’état-major des armées vis-à-vis des trois armées. Désormais, le chef d’état-major des armées aura l’entière responsabilité de la planification, de la programmation et de la budgétisation.

Le Sénat voudra bien me pardonner ce recours à la langue anglaise : la présente loi de programmation militaire est la première à ne pas être bottom up, c'est-à-dire résultant de l’addition de toutes les demandes exprimées par les états-majors, mais au contraire top down, c'est-à-dire définie en fonction de nos besoins en termes de capacités militaires, avec une déclinaison armée par armée.

Symbole de cette nouvelle gouvernance, les états-majors et les directions d’administration centrale seront regroupés en 2014 sur un site unique, à Balard.

De plus, les soutiens et l’administration générale sont en cours de rationalisation. Dans ce but, nous avons lancé trente-huit chantiers, comme la réforme des achats – bien que nous ayons plusieurs centaines d’acheteurs, elle devrait nous permettre d’économiser de 50 millions à 100 millions d’euros par an –, la modernisation des structures de paye des personnels, l’externalisation mesurée d’un certain nombre de fonctions de soutien, la simplification et la réduction des échelons intermédiaires, la création d’une agence interarmées de reconversion du personnel ou encore la réunification des centres de recrutement, qui est déjà effectuée.

Parallèlement, nous avons lancé un nouveau chantier majeur avec la réforme des systèmes d’information et le regroupement, sous une autorité unique, de l’ensemble du budget de la fonction informatique. Voilà quelque chose dont on ne se préoccupe jamais ; pourtant, le ministère de la défense consacre 1, 3 milliard d’euros à l’ensemble des systèmes d’information et de communication ! Nous avons donc décidé de regrouper les systèmes sous une seule direction, avec un seul ordonnateur, et nous espérons, à terme, être en mesure de réaliser jusqu’à 300 millions d’euros d’économies.

La nouvelle carte militaire qui a été présentée l’été dernier, fruit d’une formidable concertation à laquelle je tiens à rendre hommage, est la conséquence de cette nouvelle organisation, de cette mise en commun de l’ensemble des fonctions d’administration et de soutien.

Les 11 bases de défense expérimentales créées au début de 2009 regroupent au total 50 000 personnes, dont le soutien est assuré aujourd’hui par 6 000 civils et militaires. Quelques mois d’expérimentation et de tâtonnement confirment que les gains issus de la mutualisation du soutien sont potentiellement très importants. Nous pensons que, pour être le plus efficaces possible, nous devrons faire passer le nombre des bases de défense de 90 à 60 ou 70.

Depuis un an, les mentalités ont profondément évolué, ce qui nous permet d’accélérer le calendrier de mise en œuvre d’un certain nombre de chantiers : la fusion des commissariats d’armées sera finalement réalisée au début de 2010, et la généralisation des bases de défense aura lieu en 2011.

Cet immense mouvement, j’en suis conscient, représente un effort extrêmement important pour la défense et pour les hommes et les femmes qui la servent. Il est donc assorti d’un plan massif d’accompagnement de 140 millions d’euros par an. Je vous rappelle que nous avons quatre fois plus de demandes de pécule de départ que nous ne pouvons en satisfaire. C’est bien la preuve que ce plan fonctionne.

C’est plutôt inquiétant !

Aujourd’hui, 96 % des personnels concernés par les restructurations de 2010 ont trouvé une nouvelle affectation. Pour la seule fonction publique, nous avions prévu 1 100 reclassements, nous en sommes à plus de 1 350.

Vous le savez, tous les systèmes d’armes que nous développons ne vaudront, selon la formule consacrée, que par le « système d’hommes » qui les sert. Nous avons donc revalorisé la fonction militaire à travers la réévaluation des grilles indiciaires, qui permettra, à partir des conclusions du rapport du Haut comité d’évaluation de la condition militaire de 2007, de consacrer plus de 300 millions d’euros à la promotion interne et à l’amélioration des soldes indiciaires.

Parallèlement, nous avons consolidé la place des civils dans notre outil de défense : ainsi, un nombre significatif d’entre eux pourront diriger un groupement de soutien des bases de défense.

Enfin, nous avons fait un effort important pour le logement, notamment en renégociant notre contrat avec la Société nationale immobilière, la SNI. Nous avons ainsi récupéré 240 millions d’euros, que nous avons réinvestis dans un vaste programme de logement : entre 2009 et 2011, nous pourrons offrir aux militaires 7 000 logements supplémentaires, surtout dans le sud de la France et en région parisienne, où la pression immobilière est forte.

Enfin, j’ai voulu une défense pleinement intégrée à la vie de la cité.

S’agissant de la vie économique, je n’évoquerai pas le plan de relance, puisque nous avons déjà eu l’occasion d’en parler. Permettez-moi de vous signaler simplement que, sur les 1, 7 milliard d’euros du plan de relance au titre de la défense, nous avons à ce jour engagé 1, 3 milliard d’euros et que certaines entreprises ont d’ores et déjà été payées. Par exemple, STX Saint-Nazaire a reçu ses premiers paiements, de l’ordre de 60 millions d’euros, sur le troisième BPC, bâtiment de protection et de commandement. Grâce à cette seule mesure, 25 % du plan de charge des chantiers de Saint-Nazaire ont été assurés.

Nous avons aussi fait un effort pour développer le commerce extérieur. Je vous rappelle que, au titre de la défense, les chiffres du commerce extérieur pour 2008 sont les meilleurs depuis 2000 : 6, 4 milliards d’euros à l’exportation, contre 5, 7 milliards d’euros en 2007. L’objectif de 6 milliards d’euros a été dépassé, et j’espère que nous ferons encore mieux en 2009.

Je l’ai dit, j’ai lancé une vaste réforme du contrôle et du soutien en matière d’exportations : alors qu’il fallait en moyenne 80 jours pour traiter un dossier d’exportation, il en faut désormais moins de 40 ; nous avions 30 % de dossiers ajournés, nous n’en avons plus que 7 % ; enfin, nous avons lancé les procédures globales d’autorisation.

Par ailleurs, nous venons de publier le décret qui adopte la liste militaire de l’Union européenne. Ainsi, nos entreprises sont à égalité avec leurs concurrentes européennes. Cela faisait vingt ans que nous devions adapter les listes d’équipements soumis à autorisation d’exportation en vertu des directives européennes. C’est désormais chose faite.

Nous avons en outre lancé un plan ambitieux en faveur des petites et moyennes entreprises, qui sont le substrat de l’industrie de défense ; elles recèlent, vous le savez, des trésors de technologie et d’inventivité. La délégation générale pour l’armement, la DGA, a créé un service particulier pour les PME. Cette mesure, qui peut paraître anodine, est pourtant très importante dans un monde confus où règnent les grands donneurs d’ordre : les PME pourront désormais s’adresser à la DGA grâce à un guichet unique.

Nous avons fait en sorte que les PME puissent bénéficier de programmes d’étude amont et de crédits de recherche et développement, et j’ai inséré une clause favorisant la sous-traitance aux PME dans les cahiers des charges des marchés publics d’armement.

De plus, voilà deux mois, j’ai lancé en Aquitaine un régime d’appui aux PME pour l’innovation duale, doté de 10 millions d’euros. Certains programmes de recherche de nos petites entreprises civiles peuvent en effet intéresser l’industrie de défense et entrer dans nos armements futurs.

J’ai enfin voulu que la défense ne soit pas éloignée des préoccupations de nos compatriotes.

Je citerai le plan handicap du ministère : à mon arrivée, nous étions à moins de 5 % pour le taux d’emploi des travailleurs handicapés, et nous sommes aujourd’hui à 6 %. Nous avons recruté 250 personnes handicapées en 2009 ; nous en recruterons 340 entre 2010 et 2011.

Cette ouverture sur la société se traduit également par un plan pour l’égalité des chances. Désormais, 170 jeunes issus de familles de condition modeste sont scolarisés dans les collèges et lycées de la défense, bénéficiant ainsi d’un niveau d’encadrement que l’on ne retrouve malheureusement pas toujours dans les établissements qu’ils devraient théoriquement fréquenter. Ils seront 380 à la rentrée prochaine et 450 en 2010.

Dans le cadre de ce dispositif, nous avons ouvert des « classes tampons » pour les jeunes attirés par les grandes écoles militaires. Après leur baccalauréat, ils pourront acquérir les connaissances, les codes et la culture qui leur permettront d’être, dans les classes préparatoires, au moment du concours, à armes égales avec les jeunes de milieux plus favorisés.

Ainsi, nos armées seront à l’image de la République. Elles l’étaient pour les militaires du rang et les sous-officiers, elles le seront désormais aussi chez les officiers.

Par ailleurs, je serai heureux, à la rentrée prochaine, de rouvrir l’école des Mousses, fermée voilà quelques années ; elle pourra accueillir 150 jeunes.

En outre, le ministère de la défense s’est engagé dans un plan de développement durable.

Je ne citerai pas l’ensemble du dispositif adopté, qui comprend notamment un bilan carbone et quatre unités menant une action de développement durable totale – une unité de l’armée de l’air, une unité de l’armée de terre et une unité de la marine ainsi qu’une école. Par exemple, nous inaugurerons dans quelques semaines un vaste investissement en panneaux solaires sur la base d’Istres. Nous participons ainsi au développement de la filière éco-industrielle.

Comme le demandaient nombre de parlementaires, j’ai inscrit dans la loi de programmation militaire 100 millions d’euros dédiés au lancement d’une filière de démantèlement et de déconstruction des équipements militaires réformés. Et si des crédits complémentaires s’avéraient nécessaires, ce secteur pourrait être rattaché au grand emprunt national.

Je souhaite également créer un grand pôle universitaire et scientifique pour donner à la recherche française sur les questions de défense une qualité et une visibilité qui soient à la hauteur de la réputation de nos armées. C’est aussi cela, faire entendre la voix de la France dans les choix internationaux.

Très bien !

Enfin, il nous revenait de faire preuve de responsabilité.

Après les députés qui l’ont adopté le mois dernier, il vous appartiendra – j’espère à la rentrée prochaine – d’examiner le projet de loi visant à indemniser les victimes des essais nucléaires français.

Ce texte permettra à la France d’être en paix avec elle-même, et d’être au diapason de ce qu’ont déjà fait la Grande-Bretagne et les États-Unis.

Monsieur le président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, j’espère que nous trouverons une fenêtre parlementaire pour aborder cette question car ce texte est attendu par de nombreuses personnes depuis des années.

Vous le voyez, cette loi de programmation militaire s’inscrit dans un vaste mouvement de réforme. Cependant, les fondements de la culture de défense demeurent intangibles : le dévouement, le courage et le sens de l’action collective. Comme vous le savez, notre outil de défense ne serait rien sans la qualité des femmes et des hommes, civils comme militaires, qui le servent quotidiennement. Nous leur avons rendu hommage hier, …

C’était magnifique !

… je veux ici, en votre nom, leur exprimer notre gratitude.

Très bien !

Par leur amour de la France et leur professionnalisme, ils montrent aux Français combien ils peuvent être fiers de leur défense et compter sur leurs armées.

Mesdames, messieurs les sénateurs, cette vaste réforme de la défense, c’est un projet qui engage notre responsabilité envers les générations futures : la défense est gardienne de notre héritage et porteuse de nos valeurs. C’est grâce elle que nous construisons l’avenir de notre pays pour qu’il conserve toute sa place parmi les grandes nations et participe aux grands équilibres du monde.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le vote d’une nouvelle loi de programmation militaire marque toujours, pour notre politique de défense, une étape majeure. Il s’agit tout autant d’inscrire cette politique dans une indispensable vision à moyen terme que de chercher à assurer la cohérence entre les objectifs et les moyens humains et financiers, même si ces derniers relèvent en dernier ressort des lois de finances annuelles.

Le texte que nous examinons aujourd’hui répond bien à cette exigence, mais il est d’autant plus important à mes yeux que la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014 ne sera pas une simple continuation de la loi précédente.

En effet, ce projet de loi fait suite à la réflexion large et extrêmement approfondie menée durant plusieurs mois, dans un cadre allant pour la première fois très au-delà des seules responsabilités de la défense, et dont a découlé le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

À travers ce Livre blanc et les programmations successives qui devront le mettre en œuvre, nous poursuivons au moins trois ambitions.

La première consiste à adapter notre outil de défense aux évolutions rapides du contexte stratégique. Même si notre programmation n’a jamais été figée et si des ajustements ont constamment été opérés dans les dix ou douze dernières années au « modèle d’armée », il est évident que le cadrage stratégique de notre politique méritait d’être entièrement réactualisé.

Depuis le précédent Livre blanc, la réalité du monde multipolaire s’est affirmée, avec les nouveaux rapports entre États qu’elle implique, mais également les tensions et les crises qu’elle sous-tend.

Il importait de tirer tous les enseignements de nos engagements militaires soutenus dans des opérations de nature très diverses, y compris dans des régions du monde qui n’entraient pas dans notre champ d’intervention traditionnel mais apparaissent aujourd’hui essentielles pour notre sécurité.

Le projet de loi traduit aussi la nécessité de mieux prendre en compte les vulnérabilités nouvelles susceptibles d’affecter directement le territoire et les populations, en dehors de tout affrontement militaire classique. C’est pour cela qu’il met en œuvre une vision plus globale, alliant défense et sécurité et prenant en compte tous les phénomènes, risques et menaces susceptibles de porter atteinte à la vie de la nation, quelle que soit leur nature, militaire ou non militaire, quelle que soit leur origine, intérieure ou extérieure.

Enfin, il était également important de tenir compte du chemin parcouru et des perspectives en matière de défense européenne. C’est ce qui a été fait à la lumière du développement continu des opérations de l’Union européenne, des résultats significatifs obtenus lors de la présidence française et de la réflexion qui a été menée jusqu’au mois de mars sur la nécessaire articulation entre notre ambition européenne et notre position dans l’Alliance atlantique, à laquelle appartiennent aussi vingt de nos partenaires de l’Union européenne. La consolidation des acquis et la préparation de nouveaux progrès sont à la base de la démarche pragmatique et réaliste, mais également résolue, qui inspire la politique française en matière de défense européenne.

La deuxième ambition de ce projet de loi est de permettre à la France de continuer à assumer les responsabilités particulières qui sont les siennes en matière de sécurité internationale.

Ces responsabilités entraînent des exigences lourdes : intervenir, en tant que membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, dans le règlement de crises hors d’Europe, notamment en Afrique et en Asie ; être capable de manifester la solidarité que nous devons à nos alliés de l’Union européenne et de l’Alliance atlantique.

En programmant une accentuation de l’effort de défense au cours des prochaines années, le projet de loi traduit un choix clair et courageux : celui de faire face aux charges qu’implique le maintien de la France parmi les nations dotées d’une réelle capacité d’action militaire sur le plan international.

Enfin, c’est la troisième ambition, le projet de loi entend poursuivre la modernisation de notre outil de défense dans un cadre financièrement soutenable.

À ce sujet, je voudrais le souligner, la loi de programmation qui s’est achevée il y a six mois aura été avant tout une loi de redressement.

Les chiffres sont clairs. Les crédits prévus ont été effectivement mis en place et consommés à près de 98 %. Sur les quatre derniers exercices, nous avons consacré 15, 5 milliards d’euros par an aux dépenses d’équipement, soit 30 % de plus qu’au cours de la période 1998-2001.

Parallèlement, la professionnalisation a été consolidée et la capacité opérationnelle des armées a été attestée sur tous les théâtres d’opérations où elles ont été engagées.

Pour autant, nous devons le constater, cette loi de programmation 2003-2008 n’a pas permis de revenir vers l’objectif de réalisation du modèle, dont nous avions sévèrement décroché, et, en dépit d’un effort financier très important, l’écart a continué de se creuser entre ces objectifs et l’avancement des programmes d’équipement.

Nous connaissons les principales causes de cette situation : un surcoût important sur l’entretien des matériels et sur plusieurs programmes, dont certains avaient été sous-évalués ; des difficultés industrielles sur d’autres.

Le glissement des programmes et la réévaluation des coûts d’acquisition et d’entretien rendaient inévitable une remise à plat. C’est l’exercice qui a été mené avec le Livre blanc, en vue de réévaluer nos besoins au regard de l’environnement de sécurité et des hypothèses financières, et en veillant à préserver la cohérence d’ensemble de notre outil de défense.

J’en viens maintenant plus précisément à quelques observations sur le projet de loi.

Signalons tout d’abord que cette loi de programmation s’inscrira dans un cadre plus souple que par le passé, de manière à mieux ajuster les besoins à un environnement réellement très évolutif. L’horizon 2020 fixé par le Livre blanc n’est pas assorti d’un nouveau modèle, qui pourrait se révéler excessivement figé, il est assorti de grands objectifs opérationnels et de capacités susceptibles d’être régulièrement réactualisés. La loi de programmation couvrira six années, mais sera révisée au bout de quatre ans, et entre-temps, en 2010, un point d’étape sera effectué lors de la préparation de la prochaine loi triennale de programmation des finances publiques.

Deuxièmement, le projet de loi de programmation marque très clairement la volonté d’accroître les ressources allouées à la défense.

Il programme une augmentation du budget de la mission « Défense », auquel s’ajoutent en outre les crédits du plan de relance et les recettes exceptionnelles provenant de cessions immobilières et de ventes de fréquences. Au total, c’est une annuité moyenne de 31 milliards d’euros, hors pensions, qui est prévue sur les prochaines années, soit 4, 5 % de plus que l’annuité 2008.

Ce projet traduit donc incontestablement la priorité politique et budgétaire accordée à la défense, alors que la règle générale applicable aux autres politiques publiques est celle de la croissance zéro. C’est un point essentiel et extrêmement positif aux yeux de notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Une troisième caractéristique du projet de loi réside dans le profond redéploiement de crédits qui s’opérera au sein de cette enveloppe en progression.

Le ministère de la défense n’a cessé de se réformer depuis la professionnalisation, mais cet effort doit être et sera poursuivi en portant prioritairement sur les structures d’administration générale et de soutien. L’objectif retenu est de concentrer sur ces dernières 75 % des réductions d’effectifs. Au cours de la période de programmation, la part des dépenses de personnel et de fonctionnement devrait passer de 50 à 43 % des ressources hors pensions, la part du budget d’équipement augmentant en conséquence.

Les crédits d’équipement représenteront en moyenne 17 milliards d’euros par an, soit 10 % de plus que le niveau atteint en 2008.

Les gains réalisés en la matière permettront aussi de poursuivre l’amélioration de la condition des personnels, tant militaires que civils, grâce à de nouvelles grilles indiciaires et à des mesures indemnitaires.

Parallèlement, le provisionnement des opérations extérieures, les OPEX, sera porté à 630 millions d’euros en 2011, avec appel à la réserve interministérielle pour financer le complément éventuel. N’oublions pas qu’en 2001 le financement des OPEX en loi de finances initiale n’était que de 24 millions d’euros.

Enfin, il me paraît également important de le souligner, avec cette programmation, de nouveaux équilibres vont s’établir au sein de notre outil de défense.

Les choix effectués permettent à la France de conserver l’éventail de capacités qui en font un acteur militaire majeur, en accord avec ses responsabilités internationales, même si ce sera dans le cadre d’un format resserré et concentré.

Avec le maintien des moyens de la dissuasion et l’accentuation des capacités liées à la fonction « connaissance et anticipation », notamment grâce à la progression du budget spatial militaire qui passera de 500 millions à 800 millions d’euros, ce projet de loi montre que la France entend conserver, et même accentuer, les moyens de son autonomie stratégique, renforçant de ce point de vue sa spécificité en Europe.

C’est sur les moyens d’intervention que les incidences de la contraction du format sont les plus sensibles, particulièrement sur les moyens liés au combat terrestre de haute intensité – artillerie, hélicoptères de combat, blindés lourds – et sur la flotte de surface, avec la diminution du nombre de frégates et le report à 2011-2012 de la décision sur un éventuel second porte-avions, dont le lancement aurait fortement déséquilibré la loi de programmation.

Soulignons toutefois que les matériels de nouvelle génération attendus dans les forces disposeront de capacités opérationnelles considérablement renforcées par rapport à leurs prédécesseurs. Il faut insister sur l’effort très important prévu par le projet de loi sur des programmes sans doute moins emblématiques que ceux qui concernent les grands équipements, mais néanmoins très importants en termes de capacités militaires. Je pense aux nouveaux capteurs optiques ou radars, aux moyens de communication et de transmission de données ainsi qu’aux armements de précision qui doteront les avions de combat, les systèmes terrestres ou les bâtiments de la marine.

En dehors des programmes d’armement, il faut également le noter, les dotations pour l’entretien des matériels, déjà très fortement réévaluées au cours de la précédente loi de programmation, seront majorées.

S’agissant des moyens consacrés à la recherche, ils seront consolidés plus que véritablement augmentés. On peut certes saluer le chemin parcouru depuis le début de la précédente loi de programmation, mais des interrogations subsistent sur le niveau de notre effort de recherche, dans un environnement très concurrentiel où le maintien à moyen terme de notre compétitivité technologique n’est pas garanti. Ce doit être à mes yeux une incitation supplémentaire au développement d’une véritable mutualisation de la recherche européenne, que ce soit dans le cadre de l’Agence européenne de défense ou de projets bilatéraux ou multilatéraux.

Le cadre général de notre politique de défense pour les prochaines années, tel qu’il résulte de ce projet de loi, a recueilli l’approbation de la commission dans sa majorité. Il me paraît néanmoins important d’évoquer un certain nombre de défis auxquels sera confrontée la mise en œuvre de cette loi, et sur lesquels il faudra exercer une vigilance particulière.

Le premier défi est celui de la dégradation du contexte économique et financier et du risque qu’elle fait peser sur l’augmentation programmée des ressources allouées à la défense.

Sur ce point, il faut constater que dans l’immédiat, face à la crise, le Gouvernement a choisi d’accélérer, et non de freiner, la réalisation de la programmation. Les crédits prévus pour 2009 et 2010 ont été majorés par le plan de relance, et les informations dont nous disposons – vous les avez rappelées, monsieur le ministre – montrent qu’aujourd’hui tout est fait pour qu’ils soient effectivement consommés et participent ainsi au soutien d’un secteur très important pour notre économie tout en accélérant un certain nombre de livraisons très utiles pour nos armées.

Nous souhaitons que l’attention particulière portée à la défense soit maintenue lorsque les conditions économiques auront changé, autrement dit que le remboursement des avances obtenues dans le plan de relance s’effectue selon le calendrier prévu, c’est-à-dire de manière échelonnée.

Le deuxième défi est celui des recettes exceptionnelles sur lesquelles repose en partie la majoration de l’effort d’équipement.

Ouh la la !

Nous avons pris acte, monsieur le ministre, des indications que vous avez données à la commission le 1er juillet dernier tant en ce qui concerne la mise en place à l’automne de la structure nécessaire à la cession des immeubles parisiens du ministère qu’au sujet des procédures budgétaires d’avances permettant de pallier le retard prévisible de la réalisation des ventes immobilières et des cessions de fréquences.

Nous comprenons les délais qu’imposent des démarches de ce type. Il ne faut pas en surestimer les incidences, dès lors que le volume global des ressources exceptionnelles sur la première partie de la programmation n’est pas remis en cause : c’est bien ce point qui est essentiel à nos yeux, et nous y serons particulièrement attentifs au cours des mois à venir.

Le troisième défi est celui de la réussite de la réorganisation du ministère et de la déflation des effectifs. Les objectifs du projet de loi se fondent sur l’utilisation des marges dégagées par cette opération, délicate non seulement parce quelle implique des déflations d’effectifs, mais également parce que celles-ci doivent principalement résulter de la réorganisation de l’administration et du soutien. Cette réorganisation tout comme la mise en œuvre des mesures d’incitation au départ exigeront une forte mobilisation, faute de quoi le recrutement des militaires engagés servira de variable d’ajustement, avec des conséquences dommageables pour nos capacités opérationnelles.

Enfin, le quatrième défi consistera à maîtriser d’éventuels surcoûts qui, survenant en cours de programmation, pourraient en déséquilibrer l’exécution.

S’agissant des programmes d’armement, des dispositions ont été prises pour mieux en évaluer les coûts et la soutenabilité, avec la création d’un comité ministériel d’investissement et d’un comité financier.

On peut observer néanmoins que, sur plusieurs programmes majeurs, la programmation est établie sur la base de nouvelles cibles et cadences de livraison qui n’ont pas encore été totalement consolidées. Je pense en tout premier lieu au plus important de nos programmes en termes financiers, le programme Rafale, dont l’équilibre économique sera étroitement conditionné par les résultats à l’exportation. Nous savons qu’il y a sur ce point une mobilisation au plus haut niveau, mais il n’en reste pas moins que cet aléa n’est pas encore levé.

La poursuite du programme A400M est une autre incertitude.

Oui !

L’enveloppe prévue en programmation devra couvrir à la fois son financement tel qu’il sera défini à l’issue des négociations – elles seront, nous l’espérons, positives –, mais également une large gamme de mesures palliatives destinées à atténuer l’aggravation du déficit en transport aérien.

Le maintien en condition opérationnelle des équipements constituera lui aussi un enjeu majeur pour les années à venir. Les coûts constatés ces dernières années ont suivi une progression très rapide. Or leur maîtrise est indispensable au respect des équilibres financiers prévus dans le projet de loi.

Quelle lucidité !

Enfin, je voudrais mentionner une dernière source de surcoût qui est peut-être moins significative mais n’est en rien négligeable. À l’issue de la revue en cours de la structure de commandement de l’OTAN, et en cohérence avec les postes de responsabilité importants que la France a obtenus, nous devrons dégager un effectif supérieur à celui qui a été initialement envisagé pour servir dans les états-majors alliés. Il n’y a pas de raison, à mon sens, que ce surcoût soit entièrement supporté par l’enveloppe inscrite dans la loi de programmation militaire, dans laquelle il n’avait pas été prévu. Des financements complémentaires me paraissent nécessaires afin de ne pas pénaliser les effectifs nationaux.

Je souhaiterais, pour terminer, évoquer les dispositions législatives les plus importantes figurant dans le projet de loi.

L’assouplissement des conditions de création de filiales par DCNS répond à une nécessité pour cette société, …

Ce n’est pas ce qu’ils ont dit en 2007 !

… qui voit s’ouvrir devant elle aujourd’hui, après bien des efforts, de réelles perspectives de développement. L’Assemblée nationale a amélioré le texte en apportant des garanties sur le maintien des droits sociaux des personnels transférés dans les filiales. Il est souhaitable que DCNS puisse rapidement bénéficier, en matière de création de filiales, de conditions identiques à celles que connaissent toutes les autres entreprises publiques.

Avec l’article 11, qui pose le principe de l’inscription de la Société nationale des poudres et explosifs, la SNPE, au rang des entreprises privatisables, il s’agit une fois encore de permettre l’évolution d’une société du secteur de la défense en consolidant ses activités dans le domaine essentiel de la propulsion et dans celui des poudres et explosifs. La commission a approuvé le principe de la privatisation, même s’il appartient au Gouvernement d’apprécier le moment et les modalités selon lesquelles celle-ci pourrait intervenir.

Enfin, il a beaucoup été question des dispositions relatives à la protection du secret de la défense nationale, sur lesquelles, à mon sens, s’est créé un vrai malentendu. Contrairement à ce qui a été le plus souvent dit ou écrit, il s’agit bien de permettre – et non de limiter – des perquisitions pouvant toucher au secret de la défense nationale en leur donnant le cadre juridique qui leur fait aujourd’hui totalement défaut. Ce dernier se greffera très logiquement sur la procédure de déclassification actuellement en vigueur, qui repose sur l’intervention de la Commission consultative du secret de la défense nationale.

Dans son avis du 5 avril 2007, le Conseil d’État a très clairement souligné les raisons qui font obstacle à la conduite normale de perquisitions lorsque sont en jeu des documents classifiés. Il a également mis en évidence l’impossibilité pour le juge d’accéder à certains lieux, dans lesquels sa présence même est incompatible avec la protection du secret de la défense nationale.

Il était légitime, comme l’avait préconisé la commission du Livre blanc, d’établir un cadre juridique clair. L’Assemblée nationale, après de longs débats, est parvenue à un texte conciliant la législation sur le secret de la défense nationale et les préoccupations relatives à l’efficacité des perquisitions. Cet équilibre nous a paru globalement satisfaisant, même si, à notre sens, le rôle clef, dans la procédure, du président de la Commission consultative du secret de la défense nationale aurait gagné à mieux être mis en évidence.

Absolument !

Tout comme la commission des lois, nous avons cependant jugé préférable de nous en tenir au texte de l’Assemblée nationale et à l’équilibre atteint.

Vote conforme !

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a approuvé ces dispositions législatives, tout comme elle a approuvé les orientations générales du projet de loi.

Elle a considéré que, à ce stade de la procédure législative, des modifications de détail prolongeraient inutilement la navette, alors que ce projet de loi, déposé en octobre 2008, est fortement attendu dans la mesure où il permet la traduction concrète des orientations et des engagements définis dans le Livre blanc concernant la politique de défense et de sécurité nationale de notre pays.

L’adoption définitive du projet de loi nous a paru particulièrement nécessaire, au moment où s’élabore le projet de budget pour 2010, que nous souhaitons bien entendu conforme au niveau prévu par la programmation.

En permettant la promulgation d’un texte qui programme pour les six prochaines années une augmentation des moyens alloués à la défense, nous adresserons également aux membres de la communauté de la défense, militaires et civils, un signe clair. Cet engagement financier important de la nation donne en effet tout leur sens aux efforts considérables de réorganisation et d’adaptation qui leur sont demandés et qu’ils accomplissent avec la résolution et la discipline que nous leur connaissons. C’est également un signe important pour tous nos personnels engagés quotidiennement sur les théâtres d’opérations, dans des missions souvent difficiles, auxquels nous nous devons tous aujourd’hui de rendre hommage.

Mme la présidente. La parole est à M. François Trucy, rapporteur pour avis.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, mes chers collègues, si l’intégrité d’un territoire, la liberté et l’indépendance d’une nation sont des biens d’une valeur fondamentale, alors les lois de programmation militaire et les budgets consacrés à la défense nationale sont des textes essentiels.

Si, conformément à son histoire et comme le souhaitent la majorité d’entre nous, la France doit conserver son rang dans le concert des grandes nations, avec des capacités réelles à contribuer au maintien d’une paix mondiale plus que jamais menacée, alors notre programmation militaire doit comporter tous les moyens nécessaires à ce positionnement et à des interventions chaque jour plus difficiles, plus lointaines et plus coûteuses.

Si la France doit préserver la sécurité intérieure sur son propre territoire, métropolitain ou ultramarin, et apporter cette même sécurité partout dans le monde à nos compatriotes qui, par centaines de milliers, vivent et travaillent à l’étranger, alors nos armées de terre, de mer et de l’air – sans oublier la gendarmerie nationale, qui n’est plus dans le champ de cette programmation – doivent conserver une condition opérationnelle jusqu’ici digne d’éloge.

Partant du principe que Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et rapporteur au fond, a remarquablement exprimé tout ce que l’on doit penser de cette loi de programmation militaire, je limiterai mes propos, comme le fera sans doute après moi Charles Guené, aux aspects financiers les plus importants à nos yeux de ce texte énorme et primordial, sans vous faire perdre de votre temps précieux, mes chers collègues, en énumérant des chiffres qui se trouvent de toute façon dans l’avis de la commission des finances.

Le projet de loi de programmation militaire 2009-2014 constitue un dispositif doté de plusieurs qualités essentielles. Sa première caractéristique est d’être issu de plusieurs textes et réformes majeurs en matière de défense : Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale ; révision des programmes de défense ; révision générale des politiques publiques ; réorganisation générale des armées, tout à fait remarquable, lancée par le ministère de la défense.

Il s’accompagne d’un rapport annexé qui est en lui-même une pièce majeure apportant une connaissance approfondie et complète de l’ensemble des questions.

Le rapport reprend en effet les conclusions du Livre blanc concernant les orientations majeures de la politique de défense, les nouveaux contrats opérationnels et les nouveaux formats : tout est chiffré, les crédits sont là ! Il décrit également toute la programmation des équipements militaires. Il apporte les précisions sur la décomposition de l’enveloppe financière. C’est un travail énorme, qui a été particulièrement apprécié par la commission des finances.

Le projet de loi s’appuie sur un important volet de dispositions législatives que la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vient d’analyser. Je me contenterai donc de citer la révision de l’ordonnance de janvier 1959 portant organisation générale de la défense, la création du Conseil de défense et de sécurité nationale, chargé de cette politique élargie aux problèmes de la sécurité nationale – c’est là une très importante nouveauté –, et la mise en place en son sein du Conseil national du renseignement.

Si elle couvre une période de six ans, la loi n’en sera pas moins souple et évolutive puisque le texte prévoit un rapport d’étape en 2010, une révision au terme de quatre ans et l’adoption d’une nouvelle loi de programmation pour 2013-2018.

Cette caractéristique est d’un grand réalisme, car elle permettra, lorsque cela deviendra nécessaire, d’adapter la loi de programmation militaire aux évolutions stratégiques, politiques et économiques qui ne manqueront pas de se produire. Elle mécontentera ceux qui croient encore viable le modèle d’armée 2015, mais elle satisfera ceux qui sont réalistes. Elle convient au Sénat, qui ne se paye pas de mots.

Le projet de loi de programmation militaire est cohérent avec les études qui l’ont précédé et qui, toutes, ont préconisé une meilleure gouvernance, mieux adaptée aux moyens financiers qu’exigent les stratégies modernes. Il est cohérent avec les analyses et les leçons tirées de l’exécution peu satisfaisante, sur le plan financier, de certaines lois de programmation militaire précédentes. Il est cohérent, bien sûr, avec les priorités du Livre blanc.

Il trace les perspectives du financement des équipements militaires à l’horizon 2020 et garantit ce faisant la cohérence entre cette programmation 2009-2014 et la poursuite des programmes au-delà de 2014. Par ailleurs, les crédits de la masse salariale, hors pensions, concorde avec la diminution des effectifs.

Enfin, le projet de loi est cohérent avec le plan de relance et l’objectif prioritaire de relance économique.

Monsieur le ministre, cette concordance entre la loi d’un côté et les finances de l’autre est une bonne chose. Elle représente une vraie première en la matière.

Mais qu’a donc fait Mme Alliot-Marie ?

Elle est le résultat d’un excellent travail commun entre les deux ministères.

Le projet de loi de programmation militaire est sincère dans l’exposition qui y est faite des ressources humaines et financières.

Cela étant, il faut être réaliste : cette programmation représente globalement un défi véritablement très difficile à relever, car il faudra en respecter les engagements financiers de même que la déflation des effectifs qui y est prévue – et non pas celle que pourront le cas échéant dicter les difficultés budgétaires du moment.

Ah !

Il faudra une très grande rigueur dans la gestion des programmes d’équipement, …

Ah !

… ce qui implique d’imposer effectivement aux industriels le respect d’une bonne exécution des contrats. Mais il faudra également, comme vous l’avez vous-même souligné à la fin de votre propos, monsieur le ministre, gager les surcoûts de financement indispensables à la modernisation des équipements militaires, notion difficile à appréhender dès le départ.

Je dirai un mot du plan de relance, car il le mérite.

La moitié des crédits prévus par l’État dans ce plan concerne le secteur de la défense. C’était, monsieur le ministre, un sacré pari. C’est aussi une remarquable performance et un puissant stimulant, un fort encouragement, une manifestation très substantielle de la volonté du Président de la République de soutenir votre budget.

Regroupés dans une mission spécifique nouvelle, créée pour deux ans, ces crédits ne pourront pas être consacrés à des dépenses courantes ; ils seront réservés à un programme exceptionnel d’investissement public.

L’avantage supplémentaire de ce processus est de générer une charge de travail intégralement engagée sur le territoire national, sans risque qu’elle soit détournée vers des importations.

Le plan représente 1, 755 milliard d’euros, dont 985 millions pour 2009 et 770 millions pour 2010. Je ne le détaillerai pas, car, monsieur le ministre, vous le connaissez mieux que nous. Ainsi, vous avez évoqué tout à l’heure la commande du troisième bâtiment de projection et de commandement, ou BPC, dont la construction est en cours ; l’acquisition d’engins de débarquement amphibie ; l’anticipation de la livraison des VBCI, les véhicules blindés de combat d'infanterie, dont nous avons vu les images hier ; enfin, l’accélération du programme du petit véhicule protégé.

Je vous pose simplement une question, monsieur le ministre : si vous avez cité tout à l’heure les renforts humains de 700 personnes pour la recherche et le renseignement, quid des équipements de la direction du renseignement militaire, la DRM qui, semble-t-il, en auraient besoin ?

Monsieur le ministre, je conclurai par les réflexions de la commission des finances du Sénat sur les problèmes liés aux effectifs.

Ces problèmes ont, bien entendu, des fondements financiers, mais si vous me le permettez et si M. de Rohan pardonne cette intrusion dans son domaine au « vieux » rapporteur du budget de fonctionnement des armées que je suis, j’insisterai sur les points suivants.

La gestion des effectifs de nos armées comporte cinq axes déterminants : une inéluctable réduction des effectifs, un maintien rigoureux des recrutements, un soutien à la condition militaire et à l’action sociale des armées, une fidélisation indispensable des contrats et, enfin, des reclassements honnêtes et efficaces en sortie de contrat.

Charles Guené traitera pour nous les problèmes majeurs de la réduction des effectifs.

Mais il y a, dans le projet de loi de programmation militaire, l’ardente obligation d’un équilibre entre la déflation et les recrutements car il n’y aura, dans la déflation, aucune autorisation pour dépasser la marge prudentielle fixée à 1 000 équivalents temps plein.

Or, pour une armée qui accueille chaque année entre 20 000 et 30 000 militaires et civils, une politique de recrutements de qualité est plus que jamais nécessaire et pour garantir une qualité maximale de ces embauches, il faut absolument maintenir l’attractivité des contrats.

Il ne suffit pas de dire – même si la communication des armées le dit fort bien – que les armées offrent des centaines de métiers passionnants, il faut que cela reste réel et vous savez bien, monsieur le ministre, que la réduction de certains crédits de fonctionnement en cours d’année peut restreindre sensiblement les activités qui conditionnent une notable partie de l’attractivité de ces métiers.

Un soutien constant à la condition militaire et à l’action sociale des armées est tout aussi nécessaire, puisqu’il s’agit d’une armée professionnelle et que le poids des familles est souvent aussi lourd que celui des militaires eux-mêmes. C’est un point essentiel, d’ailleurs assez bien soutenu et pourvu dans les budgets de ces dernières années.

Cette politique devra être poursuivie si l’on veut fidéliser les contrats souscrits et continuer à améliorer une condition militaire sur le sort de laquelle les militaires engagés se posent beaucoup de questions et éprouvent bien des inquiétudes. Même si ce n’est pas la première fois dans l’histoire de la France, c’est chaque fois relativement important.

Enfin, les armées doivent offrir des perspectives équitables de fin de carrière et de sortie de contrats.

Bien sûr, des indemnisations et des pécules sont prévus dans le projet de loi, mais les perspectives les plus importantes ne sont-elles pas les accès aux emplois publics ? Monsieur le ministre, vous venez de donner des informations majeures sur ce point. J’étais sceptique avant de vous entendre et même si ces passerelles ne doivent concerner que 1 100 à 1 500 des 6 300 suppressions d’équivalents temps plein par an, n’est-il pas très optimiste d’en prévoir 50 % destinées à la fonction publique d’État et 50 % à la fonction publique territoriale, quand on connaît les déflations déjà considérables de la révision générale des politiques publiques ? Vous avez donné tout à l’heure des réponses beaucoup plus encourageantes.

Le succès de ces reclassements réclame la mise en place des conditions optimales et des moyens nécessaires aux mesures d’accompagnement.

Dans la politique des ressources humaines de nos armées, le problème des sorties de contrats est sans doute le plus difficile à résoudre.

Monsieur le ministre, j’ai dit au début de mon propos toutes les qualités que nous reconnaissons à votre projet de loi de programmation militaire. Les compliments de la commission des finances du Sénat vont à l’énorme travail que vous avez accompli, vous et vos équipes, pour parvenir à ce résultat.

Hier, en regardant les magnifiques images du défilé du 14 juillet à Paris, on pouvait mettre sur chacune des lignes de votre projet de loi de programmation militaire des images extrêmement fortes et valorisantes : soyez-en félicité !

J’attends les mêmes mots de votre part !

Vous pouvez attendre !

Cela ne vous convient pas, mais vous aurez l’occasion de faire des anti-compliments tout à l’heure !

La réorganisation de nos armées, la réalisation des bases de défense, la consolidation de nos capacités opérationnelles et tant d’autres choses doivent réussir. Tous nos vœux vous accompagnent.

La commission des finances, à une abstention près, a approuvé le projet de loi de programmation militaire et souhaite que le Sénat en fasse autant.

Mme la présidente. La parole est à M. Charles Guené, rapporteur pour avis.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, mes chers collègues, les principaux chiffres relatifs au projet de loi et son contenu ont déjà été évoqués, ils le seront sans doute de nouveau. Aussi, je concentrerai mon propos sur l’analyse de la commission des finances relative à l’équilibre financier du présent projet de loi.

Comme vous pouvez vous en rendre compte en lisant son rapport, la commission des finances s’est efforcée, comme à l’accoutumée, d’examiner sans complaisance le présent projet de loi, en particulier en ce qui concerne son équilibre financier. Elle l’a fait parce que c’est son rôle et qu’il est de l’intérêt de tous que les problèmes soient clairement posés. Si le projet de loi nous était apparu financièrement irréaliste, nous l’aurions dit. Or tel n’est pas le cas. Il existe, bien entendu, des aléas, mais les aléas sont dans la nature des choses, ce ne sont que des aléas, et c’est la nature de l’action politique que de devoir faire face à des aléas.

S’il n’y a pas d’aléas, il n’y a pas de vie !

Si je devais caractériser le présent projet de loi, je soulignerais sa sincérité, qui a exigé de la part du Gouvernement un courage incontestable, qu’il convient de saluer.

C’est trop !

Il aurait été facile de faire semblant de croire que le « modèle d’armée 2015 », défini une première fois en 1997 et revu à la hausse en 2003, était accessible, décalé de seulement quelques années, et de laisser à la législature issue des élections de 2012 le soin de le revoir à la baisse. Le Gouvernement a le courage politique de reconnaître que ce sont 35 milliards d’euros qui manqueront en 2015 pour atteindre ce modèle.

Au total, cette révision du modèle d’armée 2015 constitue un exercice de sincérité remarquable. C’était un exercice difficile, il faut le souligner. Contrairement à d’autres, le présent projet de loi ne prévoit pas une programmation « d’affichage ».

La sincérité du présent projet de loi n’empêche pas que, comme pour toute loi de programmation, il y ait des aléas.

Il y a tout d’abord ce que nous pourrions appeler les « faux aléas ».

À l’Assemblée nationale, l’opposition a insisté sur les deux aléas les plus visibles : les ressources exceptionnelles et la déflation des effectifs. Certains orateurs ont même suggéré que ces aléas mettaient en cause la sincérité du présent projet de loi. Cela nous semble totalement infondé. §

S’agissant des ressources exceptionnelles, il faut bien distinguer le court terme du long terme.

À court terme, – ce n’est un secret pour personne et M. le ministre l’a reconnu lui-même – les ressources issues des cessions de fréquences hertziennes ne seront pas au rendez-vous en 2009. Par ailleurs, la société de portage que doivent créer la Caisse des dépôts et consignations et la Société de valorisation foncière et immobilière, la SOVAFIM, devrait, selon M. le ministre lui-même, être mise en place seulement en octobre prochain. Les ressources prévues pour 2009 seront donc en retard. §En effet, sur 1, 6 milliard d’euros de ressources exceptionnelles prévues pour 2009 : 360 millions d’euros ont déjà été perçus, essentiellement sous la forme d’une soulte de la société nationale immobilière, la SNI ; …

Au diable l’avarice !

la moindre inflation devrait permettre des économies d’environ 300 millions d’euros ; le ministère de la défense devrait être autorisé à consommer plusieurs centaines de millions d’euros de reports de crédits de 2008 sur 2009 ; enfin, compte tenu du caractère somme toute modeste des montants en jeu – 1, 6 milliard d’euros représente seulement 5 % des crédits de la mission « Défense » –, certaines dépenses peuvent être reportées sur 2010.

En ce qui concerne l’année 2009, la question des ressources exceptionnelles est donc, du point de vue de la commission des finances, un non-sujet.

Il est vrai qu’à long terme on peut craindre que le produit des cessions de bien immobiliers en province, initialement évalué à environ 400 millions d’euros, ne soit très inférieur aux prévisions…

Oh là là !

… à cause de la crise immobilière, …

Mince alors !

… qui a fait fortement baisser les prix, et du fait que cette estimation est antérieure à la mise en place du dispositif de cession des biens à l’euro symbolique aux collectivités territoriales. Cependant, un aléa à la baisse de quelques centaines de millions d’euros d’ici à 2014 est, il faut bien le reconnaître, modeste.

Oui, on a les moyens !

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. On peut évidemment faire des scénarios-catastrophes où rien ne fonctionne, mais ils n’ont pas grand sens et, à ce jour, rien ne permet de penser qu’à l’échéance du présent projet de loi les ressources exceptionnelles ne seront pas globalement au rendez-vous.

On vient d’avoir la loi de règlement !

Le second faux aléa est la réduction des effectifs.

De même, il paraît peu vraisemblable que l’équilibre du présent projet de loi soit remis en cause par une déflation des effectifs moins rapide que prévu.

Le ministère de la défense n’est pas dans la situation d’une entreprise qui chercherait à réduire ses effectifs. Il s’agit d’une armée, qui par nature présente des flux d’entrées et de sorties importants. On a évoqué tout à l’heure les problèmes que cela pouvait poser.

Quels sont les véritables aléas ?

Du point de vue de la commission des finances, l’un des principaux aléas, jusqu’à présent passé relativement inaperçu, est l’effet conjugué des modalités d’indexation retenues par le présent projet de loi et de l’inflation moins forte que prévu.

Le présent projet de loi, comme les lois de programmation antérieures, est défini en euros constants. On pourrait se dire a priori que c’est très bien, les crédits étant ainsi protégés de l’inflation. Cela n’est que partiellement le cas, parce que le présent projet de loi innove, en programmant non plus seulement les dépenses d’équipement, mais l’ensemble des dépenses, y compris les dépenses de personnel, qui ne dépendent pas de l’inflation et représentent environ un tiers des dépenses totales. Concrètement, cela signifie que si l’inflation est moins forte que prévu, le ministère de la défense fait des économies sur les deux tiers de ses dépenses, mais pas sur le tiers restant correspondant aux dépenses de personnel, de sorte qu’une faible inflation correspond pour lui à une perte de pouvoir d’achat. C’est donc l’inverse du panier de la ménagère.

Comme cela est expliqué dans le rapport de la commission des finances, à cause de la faible inflation en 2009 et 2010, au total, d’ici à 2014, le pouvoir d’achat de la mission « Défense » pourrait se trouver réduit d’environ 2 milliards d’euros

Bien entendu, il ne s’agit que d’un aléa. Rien ne permet d’exclure à ce stade que la perte de pouvoir d’achat de 2 milliards d’euros soit annulée d’ici à 2014 par une forte inflation. Il s’agit cependant d’un aléa significatif.

Un aléa connexe, concernant des montants plus modestes, tient au fait que, comme cela est expliqué dans le rapport, les crédits de paiement en 2009 et 2010 sont légèrement supérieurs à ce que prévoit explicitement le présent projet de loi. C’est, bien entendu, une bonne chose. Cependant, cela suscite une certaine incertitude pour l’avenir : …

Ah !

… faut-il considérer qu’il s’agit de ressources définitivement acquises ou simplement de l’anticipation de ressources qui auraient dû être perçues ultérieurement ? Je privilégie la première hypothèse, mais il y a là également un facteur d’incertitude.

Il n’y a pas de raison pour s’inquiéter !

Il existe d’autres aléas : l’un des principaux concerne le nombre de Rafale, cette question a été évoquée. Le présent projet de loi prévoit la livraison d’environ cinquante Rafale d’ici à 2014. Nous savons qu’en fonction des résultats à l’exportation, notre pays peut être amené à en acheter un peu plus, ce qui peut être positif, mais sur le plan budgétaire, cela peut poser des problèmes.

Il faut également mentionner le financement des opérations extérieures, les OPEX. Le présent projet de loi prévoit d’accroître considérablement les montants inscrits en loi de finances, ce qui constitue un progrès vers davantage de sincérité, et il faut s’en féliciter. Il est cependant probable que les surcoûts des OPEX continueront d’être supérieurs aux montants inscrits en loi de finances.

Comme d’habitude !

Le présent projet de loi innove en prévoyant que ce supplément sera financé par la réserve de précaution. Cependant, la rédaction retenue est ambiguë. En particulier, elle ne précise pas que la réserve de précaution utilisée sera celle des autres ministères. Dans ces conditions, il ne paraît pas impossible que le surcoût des OPEX continue d’être en partie financé par des crédits de la mission « Défense » qui n’étaient pas initialement prévus pour cela. La commission des finances, bien entendu, souhaite que cela ne se produise pas.

Non !

C’est un vœu pieux !

Un autre aléa concerne ce qui va se passer lors de la révision du présent projet de loi en 2012. Normalement les dépenses doivent augmenter de 1 % par an en volume à partir de 2012, …

Cela va se corser !

… mais si les finances publiques continuent d’être très dégradées à cette date il y a un risque que les dépenses continuent d’être stabilisées en volume. Si le « zéro volume » était maintenu de 2012 à 2014, cela réduirait les crédits d’environ 1 milliard d’euros.

On peut également mentionner des aléas relativement « classiques » : cours du pétrole, coût de l’entretien du matériel, évolution de la masse salariale hors réductions d’effectifs, possibles dérapages de coûts de certains programmes qui, comme celui de l’A400M, peuvent poser des problèmes, commandes de matériels non actuellement prévus...

Au total, comme je vous l’ai indiqué, même en prenant en compte tous les aléas, y compris ceux qui sont liés à la crise économique

Même la dernière ?

Il ne faut pas se le cacher : la crise économique ne facilite pas les choses. Cependant, selon les estimations de la commission des finances, si tous les aléas se réalisaient, ce qui correspond à un scénario très défavorable, reconnaissez-le, …

Un scénario-catastrophe !

… il manquerait 7 milliards d’euros d’ici à 2014…

Ce n’est rien !

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. … dont la moitié imputable à la crise économique.

Cela fait moins de 4 % !

C’est exact, monsieur le ministre.

Je le répète, ce chiffre de 7 milliards d’euros…

Il faut rajouter 50 années de prison à Madoff !

… se rapporte à un scénario très défavorable, mais, comme chacun le sait, le pire n’est jamais certain. Quoi qu’il en soit, même après prise en compte de la crise économique, le présent projet de loi est plus réaliste que ceux qui l’ont précédé.

Surtout le dernier !

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. C’est en particulier eu égard à ce réalisme et à cette sincérité que la commission des finances a émis un avis favorable sur ce texte.

Mme la présidente. La parole est à M. François Pillet, rapporteur pour avis.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, mes chers collègues, la commission des lois a été saisie pour avis des articles 12, 13 et 14 figurant au chapitre VI du projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.

Ces articles, qui modifient les dispositions relatives aux perquisitions judiciaires et au secret de la défense nationale contenues dans le code de procédure pénale, le code pénal et le code de la défense, visent à répondre aux incertitudes de notre droit relevées par le Conseil d’État dans son avis du 5 avril 2007.

Ils s’efforcent d’établir un équilibre entre deux objectifs constitutionnels : la nécessité de protéger le secret de la défense nationale et celle de disposer de moyens efficaces pour rechercher les auteurs d’infractions.

Alors que le droit en vigueur ne mentionne que les documents classifiés, le projet de loi introduit la référence aux lieux dans lesquels se trouveraient de tels documents, ainsi qu’aux lieux qui seraient en eux-mêmes classifiés. Il distingue ainsi les lieux classifiés, les lieux abritant des éléments couverts par le secret de la défense nationale et les lieux neutres où sont incidemment découverts des éléments classifiés.

C’est dans la création des lieux classifiés que le projet de loi est à l’évidence le plus novateur et susceptible de soulever des interrogations tant nous pouvions craindre la création de lieux sanctuarisés interdits à toute visite ou pénétration, soit, en quelque sorte, comme le disent certains, des zones de non-droit.

J’indique tout d’abord que cette nouvelle notion répond très directement à une observation émise par le Conseil d’État, qui fait expressément référence au risque encouru par le juge du seul fait de sa présence dans l’un de ces lieux.

Ainsi, l’article 13 du projet de loi qui les institue les définit clairement comme des lieux « auxquels il ne peut être accédé sans que, à raison des installations et des activités qu’ils abritent, cet accès donne par lui-même connaissance d’un secret de la défense nationale ».

Par ailleurs, le texte tel qu’il a été amendé par l’Assemblée nationale devrait contribuer à apaiser les inquiétudes, voire les malentendus, sur ce point.

La décision de classification résulte d’un arrêté du Premier ministre, lequel sera lui-même soumis à deux conditions.

D’une part, seule la décision de classification fera l’objet d’une publication au Journal officiel, dans laquelle figurera la liste de ces lieux. En revanche, leur délimitation précise ne saurait être rendue publique et devra donc être nécessairement mentionnée à l’annexe, qui constituera elle-même un document classifié.

Cette publication présente un double avantage : elle écarte le soupçon de classification de pure circonstance, liée, par exemple, à l’ouverture d’une information judiciaire, et elle permet de connaître précisément le nombre de lieux classifiés.

D’autre part, la décision de classification devra être prise après avis de la Commission consultative du secret de la défense nationale, la CCSDN. Cette garantie est très appréciable dans la mesure où l’impartialité de cette commission a été saluée par l’ensemble de ses interlocuteurs, et ses avis ont, jusqu’à présent, dans leur quasi-totalité, été suivis par le Gouvernement.

Enfin, la classification devra être prise pour une durée de cinq ans, afin d’inviter le Premier ministre à vérifier régulièrement le bien-fondé de sa décision. L’éventuelle prolongation fera l’objet d’une nouvelle procédure et sera rendue publique.

Le nombre de lieux classifiés devrait être extrêmement réduit, au nombre de dix-neuf ou de vingt, d’après les précisions que vous nous avez apportées, monsieur le ministre.

En outre, compte tenu des contraintes lourdes qui régissent l’accès aux lieux classifiés, en particulier l’exigence d’une habilitation accordée selon des critères très rigoureux à un nombre restreint de personnes, ces lieux devraient être également, en principe, étroitement circonscrits au sein des espaces protégés.

Voyons désormais ce qu’il en est des lieux abritant des éléments couverts par le secret de la défense nationale.

Cette notion, issue des travaux de l’Assemblée nationale, a remplacé la notion imprécise de lieux « susceptibles d’abriter des éléments couverts par le secret de la défense nationale », ce qui interdit une interprétation très extensive.

Les députés ont également souhaité que le choix de ces lieux fasse l’objet d’une procédure précise comportant trois garanties fixées par le législateur.

Premièrement, ceux-ci ont prévu que ces lieux seront mentionnés dans une liste établie de façon précise et limitative par arrêté du Premier ministre.

Deuxièmement, cette liste devra être régulièrement actualisée et communiquée à la Commission consultative du secret de la défense nationale ainsi qu’au ministre de la justice, qui devront la rendre accessible au magistrat de façon sécurisée.

Troisièmement, l’Assemblée nationale a indiqué que les conditions de délimitation des lieux abritant des éléments couverts par le secret de la défense nationale seront déterminées par décret en Conseil d’État.

Enfin, restent les lieux neutres, c'est-à-dire tous ceux qui ne relèvent pas des deux catégories précédentes et où, vraisemblablement, les informations classifiées se trouveront de façon tout à fait irrégulières et seront découvertes fortuitement.

Compte tenu des garanties apportées par l’Assemblée nationale au projet de loi, il convient, à notre avis, de maintenir le texte amendé.

Au regard de l’État de droit, il faut souligner – c’est un point essentiel – que la loi interdit désormais juridiquement l’existence de lieux totalement sanctuarisés : la définition des lieux classifiés et des lieux abritant des éléments couverts par le secret de la défense nationale conduisant à considérer, par un effet de miroir, tout autre lieu comme un lieu neutre.

J’en viens à la procédure de perquisition.

L’Assemblée nationale s’est attachée à mieux encadrer la procédure de perquisition à seule fin de préserver non seulement les compétences, mais aussi les moyens d’action du magistrat et de garantir la protection du secret de la défense nationale.

La perquisition intervenant dans les lieux classifiés au titre du secret de la défense nationale est soumise à des conditions très strictes, liées à la protection renforcée attachée à ces lieux.

La perquisition ne pourra être réalisée que par le magistrat lui-même et en présence d’un membre de la Commission consultative du secret de la défense nationale.

En outre, le texte précise que, préalablement à la perquisition, le magistrat doit adresser au président de la CCSDN une décision écrite et motivée, indiquant la nature de l’infraction sur laquelle portent les investigations, les raisons justifiant la perquisition et l’objet de cette dernière.

La perquisition ne sera possible qu’après la déclassification des lieux par l’autorité administrative, cette déclassification ne valant d’ailleurs que pour le temps des opérations.

Dans les lieux abritant un secret de la défense nationale, l’Assemblée nationale a profondément modifié les modalités d’intervention du président de la CCSDN.

Tout d’abord, l’information préalable du juge sera limitée aux seules « informations utiles » à l’accomplissement de sa mission.

Cependant, ces informations doivent être entendues non pas de manière restrictive, mais dans le cadre d’un dialogue constructif entre l’autorité judiciaire et le président de la CCSDN, un dialogue absolument indispensable au succès même de la perquisition. Le président de la commission, ou son représentant, sera tenu de se transporter « sans délai » sur les lieux.

Enfin, les informations relatives à la nature de l’infraction sur laquelle portent les investigations ne seront communiquées au président de la commission qu’au commencement de la perquisition, à l’instant même où ces informations seront également transmises au chef d’établissement, à son délégué, ou à un responsable du lieu.

Concernant les perquisitions conduisant à la découverte fortuite de documents classifiés dans des lieux neutres, le magistrat, s’il ne se trouve pas sur les lieux, est immédiatement averti par l’officier de police judiciaire et doit informer le président de la Commission consultative du secret de la défense nationale. L’Assemblée nationale a prévu la mise sous scellés des éléments classifiés par le magistrat ou l’officier de police judiciaire, sans que ces derniers puissent en prendre connaissance, et leur remise ou leur transmission au président de la CCSDN chargé d’en assurer la garde.

Le déroulement de la perquisition obéit aux mêmes principes destinés à garantir la protection du secret de la défense nationale.

Le dispositif proposé par le Gouvernement, sous réserve de quelques modifications, a été maintenu par l’Assemblée nationale. Il comporte plusieurs garanties au regard de la sauvegarde de ce secret.

Seul le président de la CCSDN peut prendre connaissance des éléments classifiés découverts sur les lieux. Le magistrat ne peut saisir que les éléments classifiés relatifs aux infractions sur lesquelles portent ses investigations.

Les éléments classifiés saisis sont inventoriés par le président de la CCSDN, puis placés sous scellés par ses soins.

Avant de conclure, je tiens à souligner mon regret de voir des dispositions modifiant le code de procédure pénale et le code pénal incluses dans un projet de loi de programmation militaire.

Pour autant, compte tenu des améliorations apportées par l’Assemblée nationale au texte présenté par le Gouvernement, les dispositions prévues aux articles 12 à 14 permettent d’établir un équilibre satisfaisant entre les deux objectifs constitutionnels, à savoir la protection des intérêts de la nation et la poursuite des infractions.

Par ailleurs, le cadre juridique fixé par le projet de loi exclura à l’avenir l’existence de lieux sanctuarisés et non identifiés, puisque le juge sera autorisé à y accéder.

J’ajoute que les procédures de perquisition s’inscrivent dans une logique assez proche des principes retenus par la procédure applicable aux perquisitions au cabinet ou au domicile d’un avocat.

Enfin, le dispositif proposé accorde une place accrue à la Commission consultative du secret de la défense nationale, dont l’indépendance et l’impartialité n’ont jamais été remises en cause depuis sa création en 1998.

En conséquence, la commission des lois vous invite, mes chers collègues, à adopter sans modification les articles 12, 13 et 14 du projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis deux ans, une vaste réforme modifie l’organisation de notre défense pour l’adapter aux réalités du monde d’aujourd’hui et de demain.

Le projet de loi de programmation qui nous est soumis constitue la clef de voûte de ce mouvement de réforme. Les enjeux sont extrêmement importants non seulement en matière de sécurité et de défense bien sûr, mais aussi en termes d’équipements, d’emplois et d’industrie.

Ces enjeux auraient mérité que les conditions d’un vrai débat soient réunies, tant en commission qu’en séance publique. Or, disons-le, tel n’a pas été le cas. Après le passage de la TVA à 5, 5 % dans la restauration, la proposition de loi sur le travail du dimanche dont nous allons débattre la semaine prochaine, cela fera plusieurs fois, en l’espace de quelques jours seulement, que des dispositions aux conséquences considérables sont examinées par le Sénat dans des conditions insatisfaisantes.

C’est la revalorisation du rôle du Parlement !

Mes chers collègues, cela ne peut pas durer ! On ne peut continuer à attendre de nous des votes conformes pour éviter un accident de parcours lors d’une seconde lecture à l’Assemblée nationale. On attend de nous que nous votions la loi, pas que nous confirmions les votes de l’Assemblée nationale !

Très bien !

Ce qui est en cause, monsieur le ministre, ce n’est pas ce projet de loi ni le travail colossal qui a été accompli en amont, mais nos conditions de travail, et je tenais à le dire.

En effet, il aurait été souhaitable que les craintes émises au sujet de l’article 5 et, plus largement, à propos du concept de sécurité nationale soient levées ; c’est l’une des innovations majeures introduites par le Livre blanc. Il s’agit là de proposer une stratégie de sécurité nationale qui apporte des réponses à l’ensemble des menaces susceptibles de porter atteinte à la vie de la nation. C’est une bonne chose, mais des réticences se sont exprimées, car associer sécurité intérieure et sécurité extérieure évoque de mauvais souvenirs.

En fait, c’est toute la pensée démocrate-chrétienne et libérale qui va à l’encontre de cette association. Nous ne savons que trop à quelles terribles dérives a mené, durant des décennies, l’ingérence des militaires dans la société, notamment en Amérique latine, et je ne parle pas de l’Algérie ou de la Chine à l’heure actuelle. Sans porter de jugement hâtif sur une situation complexe, les récents événements qui se sont produits au Honduras témoignent du fait que cette menace existe toujours. Il aurait donc été souhaitable qu’un débat moins contraint par le manque de temps permette de rassurer et de lever ces réticences.

De la même façon, il aurait été bon que nous puissions, nous aussi, prendre le temps de débattre des articles 12, 13 et 14 du projet de loi, et ce malgré l’excellente intervention de notre collègue François Pillet.

Les dispositions relatives au secret de la défense nationale adoptées par l’Assemblée nationale ont permis de trouver un juste équilibre entre la sauvegarde du secret-défense et la recherche des auteurs d’infractions. Au nom de mon groupe, je vous assure que cet équilibre nous semble tout à fait satisfaisant, et je me réjouis du fait qu’il redonne à l’exécutif toutes les prérogatives qui doivent lui revenir en matière de secret-défense.

Là encore, ce n’est pas le texte qui est en cause. En fait, dans cette affaire, c’est la forme qui aurait pu être améliorée. Le fond, en revanche, est à la hauteur de l’enjeu.

L’enjeu, c’est la sécurité de demain.

D’abord, il faut la financer. Ce texte le permet, puisqu’il constitue la première étape d’un effort de 377 milliards d’euros pour la défense d’ici à 2020. Sur la période 2009-2014, 186 milliards d’euros seront affectés à la mission « Défense », dont 102 milliards pour l’équipement des forces.

Depuis la fin de la guerre froide, le monde a changé ainsi que les menaces. Mais, n’en doutons pas, la sécurité de demain reste la dissuasion. Elle n’est plus suffisante, c’est indiscutable, mais elle doit rester « l’assurance vie de la nation ». Ce sera possible avec cette future loi de programmation, car elle nous permettra de maintenir notre effort dans ce domaine et de le renforcer par le lancement d’un programme d’alerte avancée.

À ce sujet, monsieur le ministre, il me semble très important de préparer le développement d’un programme d’alerte spatiale, car il doit fournir une composante essentielle du futur système global d’alerte avancée.

Pour l’alerte spatiale, le démonstrateur d’alerte avancée Spirale, système préparatoire infrarouge pour l’alerte, dont les deux satellites ont été lancés mi-février 2009, confirme, à ce stade, la faisabilité d’une première capacité opérationnelle. Pour que ce démonstrateur joue tout son rôle, les compétences requises doivent être maintenues et les investissements planifiés. L’identification d’un budget industriel dès 2010 pour cette activité est importante.

Si mes informations sont correctes, ce sont 700 millions d’euros qui sont nécessaires pour que le projet soit opérationnel en 2016. C’est peu, surtout comparé aux dizaines de milliards d’euros que les États-Unis dépensent depuis 1982 et 1983 pour construire leur bouclier antimissile. C’est peu pour que la France puisse proposer à l’Europe une protection antimissile autonome.

Ce projet me semble extrêmement intéressant. J’espère que les orientations qui seront arrêtées permettront de dégager les moyens nécessaires.

Aujourd’hui, le programme 191 : « Recherche duale (civile et militaire) » nécessite que sa stratégie soit confortée. Depuis cinq ans, il consiste en la reconduction de crédits à deux opérateurs : le Centre national d’études spatiales, CNES, et le Commissariat à l’énergie atomique, CEA. Cette situation n’est pas satisfaisante ; mon collègue Christian Gaudin l’avait signalé lors de l’examen de la dernière loi de finances et avait proposé la création d’un programme dédié, « recherche spatiale », pour financer spécifiquement les travaux de recherche du Centre national d’études spatiales. Cette idée mériterait d’être approfondie.

Pour reprendre l’exemple du démonstrateur Spirale, ce système d’alerte spatial pourra avantageusement contribuer à la surveillance spatiale et aérienne, ainsi qu’à l’observation de phénomènes naturels comme les irruptions volcaniques ou la surveillance d’activité de certaines installations industrielles.

Depuis le lancement par les Russes du premier satellite artificiel de la terre, le 4 octobre 1957, le fameux Spoutnik, l’espace a pris une importance considérable dans nos systèmes de défense. C’est sans aucun doute l’un des principaux enjeux stratégiques de demain. La France ne doit pas prendre de retard dans ce domaine. C’est tout notre système d’information, de communication et de repérage qui est en jeu !

Aujourd’hui, ce système est vulnérable. Afin que tous les moyens soient mobilisés pour le protéger, il me semblerait intéressant de donner à l’espace toute la place institutionnelle qu’il mérite. À côté des trois armées – terre, air, mer –, peut-être pourrait-on envisager que l’espace ait, sinon une armée dédiée, du moins un état-major ? Je sais que cela est prévu dans votre texte, monsieur le ministre, et, selon moi, l’armée française devrait en effet compter non pas trois, mais quatre états-majors !

Face aux nouvelles menaces – le terrorisme, la prolifération nucléaire, les menaces chimiques, bactériologiques, ou les cyberattaques –, la sécurité de demain, notre première protection, c’est aussi le renseignement. La future loi de programmation militaire permet d’agir dans ce domaine en érigeant la connaissance et l’anticipation en nouvelle fonction stratégique.

Concrètement, il s’agit de créer sept cents postes dans les services de renseignement, de lancer avec nos partenaires européens le programme MUSIS – multinational space-based imaging system for surveillance, reconnaissance and observation –, ou encore de mettre en orbite le satellite d’écoute électromagnétique CERES – Clouds and Earth’s Radiant Energy System.

L’un des grands enjeux de la défense de demain, nous le savons, c’est l’amélioration de la disponibilité. Là encore, cette future loi de programmation est à la hauteur.

Par exemple, elle va permettre la montée en puissance du service industriel de l’aéronautique, créé début 2008, et le regroupement géographique des parcs selon leur emploi. Globalement, il s’agit d’optimiser le soutien par une gestion dynamique des besoins.

Cette optimisation passe aussi par l’extension des nouveaux modes de contractualisation, plus globaux, plus efficaces, avec les industriels de défense – DCNS, Nexter, Dassault – et par le développement du contrôle de gestion sur toute la filière.

Surtout, la sécurité de demain, c’est la coopération avec nos alliés. L’orientation du Livre Blanc à ce sujet est claire : avec nos partenaires européens et atlantiques, nous avons bien plus que des intérêts communs ; nous avons un destin commun. Cela doit se traduire par une véritable ambition européenne en matière de défense.

Sous la présidence française de l’Union européenne, l’Europe de la défense a été relancée autour de projets concrets. Monsieur le ministre, vous en avez été l’un des acteurs. Je pense à la mise en œuvre d’un ERASMUS militaire pour les officiers, à la constitution d’un groupe aéronaval européen, à la création d’une flotte européenne de transport, ou encore à la constitution d’un réseau de surveillance maritime des côtes européennes.

Ces initiatives concrètes et le fait que la France ait rejoint le commandement militaire intégré de l’OTAN n’échappent pas à nos partenaires. Membre de l’Union de l’Europe occidentale, je me rends compte que cela fait bouger les lignes !

Depuis quelque temps, le Royaume-Uni se rapproche de l’Union européenne en matière de défense et, avec ce mouvement, se rapproche aussi la perspective d’une véritable Europe de la défense forte, portée par les deux grandes puissances militaires que sont la France et la Grande-Bretagne. J’y vois beaucoup d’espoir.

À terme, cette défense européenne doit permettre de mener des opérations militaires autonomes, y compris des opérations d’envergure significative. Il est affirmé sans ambiguïté dans le Livre Blanc que cette autonomie n’est pas concurrente de l’Alliance atlantique ; bien au contraire, elle la renforce. C’est l’une des idées clefs du Livre Blanc dont cette future loi est la déclinaison législative : la complémentarité entre l’Union européenne et l’Alliance atlantique. Cette idée forte rejoint pleinement les fondamentaux de la « doctrine défense » de la famille centriste, inscrite dans le marbre par Jean Lecanuet, l’un de vos prédécesseurs à la commission des finances.

Là encore, en rapprochant nos équipements de ceux de nos partenaires, en facilitant l’interopérabilité, en permettant à notre industrie de la défense de nouer plus facilement des partenariats avec des entreprises européennes, cette future loi de programmation est à la hauteur.

Enfin, la sécurité de demain, ce sont des femmes et des hommes qui se dévouent. Il faut leur offrir les meilleures conditions matérielles, organisationnelles et financières possibles. Il faut que tout soit mis en œuvre non seulement pour que leur protection soit maximale lorsqu’ils interviennent, mais aussi pour qu’ils puissent exercer leur métier dans les meilleures conditions hors des zones d’intervention.

Monsieur le ministre, l’immense mouvement de réforme de notre défense que vous avez engagé représente un effort important pour ces hommes et ces femmes qui la servent. Ce mouvement fait donc l’objet d’un plan massif d’accompagnement pour tous les personnels. Là encore, ce plan est à la hauteur : 140 millions d’euros par an de mesures d’aide au départ, à la mobilité et à la formation pour le personnel du ministère de la défense.

Veuillez conclure, mon cher collègue.

J’en termine, madame la présidente.

En revanche, monsieur le ministre, je m’interroge sur la façon dont sont accompagnés les communes, les territoires, qui sont affectés par ce mouvement de réforme, notamment celle de la carte militaire. J’espère que vous pourrez nous rassurer sur ce sujet.

J’espère aussi que vous pourrez nous apporter des éléments d’information sur les modalités précises qui régiront la cession d’emprises militaires avant leur dépollution. Vous l’avez fait en commission. À l’heure du Grenelle de l’environnement, de la prise de conscience écologique, faire reposer sur le secteur privé ce travail de dépollution, même en en assumant les frais, pourrait laisser penser que l’État n’assume pas cette tâche. J’espère que vos explications permettront de lever les derniers doutes.

C’est cette défense que cette future loi de programmation militaire nous permettra de bâtir. Le groupe de l’Union centriste, dans sa majorité, soutiendra évidemment ce texte.

Mes chers collègues, je vous demande de respecter le temps de parole qui vous est imparti afin de ne pas prolonger excessivement nos travaux.

La parole est à Mme Michelle Demessine.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, en ce lendemain de 14 juillet, notre grande fête nationale républicaine qui commémore la cohésion de la nation et de ses armées, nous abordons enfin l’examen de la future loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014.

Celle-ci a pour objet de fixer les principes de notre politique de défense et de donner à nos armées les moyens nécessaires à l’exercice des missions que leur confie la nation.

Il est toutefois paradoxal d’examiner ce texte aujourd’hui, avec huit mois de retard, alors que la première annuité est déjà largement entamée et que le ministère de l’économie et des finances prépare la deuxième.

ministre. Nous aussi !

Mme Michelle Demessine. Le Gouvernement nous demande ainsi de débattre de décisions qui sont déjà en application, et la majorité du Sénat, jugeant peut-être que la comédie avait assez duré, nous invite, de son côté, à ne pas débattre du tout en acceptant tel quel le texte issu de l’Assemblée nationale.

Cela étant dit, et il fallait le dire, nous critiquons votre projet de loi, car, sur le fond, il vise à mettre en œuvre des conceptions et des décisions avec lesquelles nous sommes en profond désaccord.

ministre. Le contraire m’aurait étonné !

En premier lieu, ce texte, dans les cinq premiers articles, traduit et adapte sur les plans législatif et budgétaire, comme c’est sa fonction, la nouvelle stratégie de défense et de sécurité nationale définie par le Livre Blanc élaboré l’année dernière. Nous avions eu l’occasion, en d’autres temps, de dire toutes les réserves que nous formulions sur cette nouvelle stratégie.

Nous nous opposons très vivement aux nouveaux concepts qui sous-tendent certaines analyses stratégiques et prospectives du Livre Blanc. En effet, celles-ci traduisent une conception d’un ordre mondial fondé sur la domination et impliquent, de fait, des modifications stratégiques et institutionnelles que nous récusons.

J’évoquerai tout d’abord la pleine réintégration de la France dans le commandement militaire de l’OTAN et le concept de sécurité nationale qui modifient considérablement l’approche de la défense nationale, laquelle faisait jusqu’alors consensus dans le pays.

La décision du Président de la République de réintégrer totalement le commandement militaire de l’OTAN est une réorientation stratégique profondément révélatrice de la vision atlantiste de l’ordre mondial qui s’exprime à travers certaines préconisations du Livre Blanc. C’est un gage, une preuve d’alignement donné aux États-Unis pour nous permettre de normaliser nos relations avec ce pays.

Mais les raisons alors invoquées par le Président de la République me paraissent toujours tout aussi injustifiées.

Cela renforcerait l’influence de la France au sein de l’Alliance atlantique, qui, paraît-il, n’était pas à la hauteur de notre contribution humaine et financière. Cet argument ne tient pas, car tout le monde sait bien que le poids de notre pays dépend beaucoup plus de sa volonté politique, de ses capacités et de son savoir-faire militaire que de son statut dans le commandement militaire intégré. Et ce n’est pas la nomination de deux de nos généraux à la tête de commandements de l’OTAN qui changeront fondamentalement les choses. Ils ne pourront faire autrement que d’appliquer des concepts stratégiques toujours définis à Washington !

Le Président de la République voulait aussi rassurer nos partenaires européens, en affirmant que nous ne voulions pas concurrencer l’OTAN, et, dans le même temps, leur faire partager l’idée de la nécessité de faire progresser l’Europe de la défense. Là encore, rien de probant, si j’en juge par les réactions de nos partenaires et par les maigres résultats des six mois de présidence française.

Aucune avancée décisive de la politique européenne de sécurité et de défense n’a eu lieu sur les questions structurantes que sont la création d’un état-major permanent de conduite et de planification des opérations ou bien celle d’une Agence européenne de l’armement dotée d’une réelle autorité.

La décision du Président de la République, qui n’a pas obtenu de véritables contreparties, est en fait un signal négatif à ceux des pays européens qui se satisfont d’une défense à moindre coût sous le parapluie de l’OTAN et qui ne veulent pas d’une politique autonome de sécurité et de défense pour l’Europe.

Le statut spécifique de la France nous permettait d’afficher une réelle autonomie de décision par rapport aux États-Unis et de prouver notre volonté d’élaborer en Europe une politique commune de sécurité et de défense.

Cette future loi de programmation militaire qui entérine cette réorientation stratégique nous fera perdre ces précieux atouts.

De la même façon, la définition par le Livre Blanc d’un arc de crise allant de l’Atlantique à l’océan Indien, avec la décision qui en découle d’implanter une base à Abou Dhabi, est une autre réorientation stratégique majeure, lourde de conséquences.

C’est la première base française créée à l’étranger depuis la fin de la période coloniale dans les années soixante. Avec cette implantation, la France a franchi un cap stratégique, souscrivant ainsi officiellement au rôle de sous-traitant des États-Unis dans la défense occidentale du golfe Arabo-Persique, au prix, sans nul doute, de la perte de son autonomie de décision !

Il est inacceptable que, dans un pays démocratique comme le nôtre, la décision stratégique d’implanter une nouvelle base à l’étranger n’ait pas fait l’objet d’une consultation et d’un débat devant la représentation nationale.

En outre, les accords de défense signés avec les Émirats, dont les parlementaires connaissent l’existence mais aucunement le contenu, nous feraient courir un risque majeur. Si l’on en croit des informations récemment parues dans la presse, nous risquerions en effet d’être entraînés quasi mécaniquement dans un affrontement nucléaire régional que nous n’aurions pas souhaité.

Pour éviter ces ambiguïtés, il est aussi absolument nécessaire, tout en préservant une confidentialité bien compréhensible, que les commissions parlementaires compétentes soient informées du contenu de tous les accords de défense.

Nous sommes également très réservés par rapport à la cinquième fonction stratégique, qui a trait aux interventions extérieures. Dans le rapport annexé, leur cadre devrait être plus nettement précisé et elles devraient, en tout état de cause, être strictement circonscrites aux seules opérations de stabilisation ou de rétablissement de la paix autorisées par une décision du Conseil de sécurité de l’ONU.

Face à la multiplication de nos interventions à l’étranger, qui, je le souligne, concernent 10 000 à 12 000 militaires envoyés chaque année hors de nos frontières, et dont le coût élevé est en augmentation continue – 852 millions d’euros pour la seule année 2008 ! –, il devient impératif que le Parlement se prononce par un vote sur l’opportunité et la durée de ces missions, et pas seulement sur leur prolongation.

S’agissant de la dissuasion nucléaire, nous avons un désaccord fondamental. Elle est présentée dans le rapport annexé comme la clef de voûte de notre sécurité. Nous pensons, au contraire, qu’elle contribue à la dangerosité du monde et qu’elle favorise la prolifération. Les évolutions successives de notre doctrine y concourent aussi.

La modernisation de notre arsenal nucléaire accapare une part considérable de nos moyens budgétaires au détriment de la qualité de l’équipement des forces et de leur maintien en condition opérationnelle. De la sorte, la sécurité des personnels en mission s’en ressent gravement.

À l’heure où la Russie et les États-Unis s’engagent sur la voie d’une réduction non négligeable du nombre de leurs têtes nucléaires, ...

Très bien !

... la France devrait prendre dans ce domaine des initiatives plus fortes que celles qui ont été annoncées l’an dernier, à Cherbourg, par le Président de la République.

Pour notre part, nous réaffirmons la nécessité de parvenir rapidement à un désarmement nucléaire multilatéral et d’abaisser, sans attendre, le seuil de notre armement au niveau de la stricte suffisance.

Très bien !

On y est déjà !

La nouvelle stratégie de la « sécurité nationale » définie par le Livre blanc est également intégrée à l’article 5 de ce projet de loi de programmation, au travers de ce qui pourrait apparaître comme un « cavalier » législatif. Elle opère en effet un amalgame entre les deux notions de défense nationale et de sécurité intérieure en les diluant dans un même concept. C’est là une seconde raison de notre opposition à votre projet de loi.

Cette nouvelle stratégie résulte d’une vision du monde qui mélange toutes les menaces et tous les risques. Elle n’établit pas de hiérarchisation et procède d’une vision de la sécurité et de la défense trop unilatérale, strictement occidentale, qui est conforme à la conception du « choc des civilisations » de l’ancienne administration américaine. Elle s’inspire aussi trop directement de la réflexion en cours au sein de l’OTAN sur ses nouveaux concepts stratégiques. Nous sommes d’ailleurs directement concernés car, je le rappelle, un officier général français vient d’être nommé à la tête du commandement de Norfolk pour travailler à la transformation des concepts de l’OTAN.

Les risques et les menaces ne sont pas hiérarchisés puisqu’ils englobent tout à la fois la prolifération nucléaire, les attentats terroristes, les attaques informatiques, les tensions nées de l’accès aux ressources naturelles, ou bien encore les pandémies ou autres catastrophes naturelles. Les solutions proposées pour les prévenir et y répondre sont essentiellement sécuritaires et militaires, et ne s’attaquent pas aux causes profondes des tensions et des crises.

Mais surtout, avec cette vision des choses, les menaces contre le pays et la population deviennent multiformes et diffuses. Elles peuvent être partout, à l’extérieur, mais aussi à l’intérieur, dans certains quartiers ou en provenance de certaines catégories de la population. C’est ce risque de dérive, en germe dans votre texte, que nous dénonçons.

La nouvelle stratégie de la sécurité nationale induit aussi un changement profond dans l’organisation des pouvoirs publics en matière de défense et de sécurité, en modifiant l’ordonnance de 1959 et en créant un Conseil de défense et de sécurité nationale ; et cela, au détour d’une loi de programmation militaire, alors que de telles modifications touchant à l’équilibre même de nos institutions auraient, à elles seules, nécessité un débat parlementaire. Nous nous opposons fermement à cette extension du champ de la sécurité et du champ des compétences du Président de la République, qui aboutit à une telle concentration de pouvoirs.

L’extension du secret de la défense nationale à des lieux, et non plus seulement à des documents, entraîne également une modification de nos équilibres institutionnels qui n’a pas sa place dans une loi de programmation militaire. Cette nouvelle disposition semble destinée à protéger surtout des secrets d’État dans des affaires politiquement sensibles, plutôt que des informations concernant la défense nationale.

Cette mesure tire à l’évidence les enseignements d’investigations judiciaires trop poussées, au goût du pouvoir, dans des affaires récentes : les rétro-commissions sur les frégates livrées à Taïwan, les perquisitions au siège de la Direction générale de la sécurité extérieure, la DGSE, dans l’affaire des listings falsifiés de Clearstream, ou bien encore la perquisition à l’Élysée dans le cadre de l’enquête sur l’assassinat du juge Borrel. De plus, elle va au-delà des recommandations de la Commission consultative du secret de la défense nationale et de l’avis du Conseil d’État du 5 avril 2007, dont l’objectif était essentiellement de sécuriser juridiquement les perquisitions et de mieux définir le secret-défense.

En créant la nouvelle catégorie juridique des « lieux classifiés », monsieur le ministre, non seulement vous étendez sans raison légitime la notion de secret-défense, mais vous restreignez en outre gravement les pouvoirs d’investigation des magistrats en leur interdisant, de fait, de pénétrer dans ces lieux sans l’habilitation du ministre de tutelle. Tout cela se faisant sur fond de suppression prochaine de la fonction de juge d’instruction, on peut légitimement penser que les magistrats, comme les Français, ont quelques raisons d’être inquiets de cette reprise en main des juges par le gouvernement auquel vous appartenez.

Ce projet de loi de programmation militaire n’est pas simplement la traduction des grandes orientations du Livre blanc. Il contient aussi des mesures qui ont pour but de nous permettre de disposer d’un outil militaire plus efficace, car modernisé et plus mobile.

Je le répète, nous ne remettons pas en cause, exception faite de la place trop importante accordée à l’armement nucléaire, la nécessité des programmes d’équipement de nos forces qui sont proposés. Mais nous critiquons la façon dont cette loi sera financée, car cela se fera au prix d’un plan de suppression d’emplois sans précédent.

Vous voulez en effet réaliser des économies de fonctionnement provenant pour l’essentiel d’une diminution drastique des effectifs pour financer les nouveaux programmes. C’est justement là que le bât blesse ; c’est la raison pour laquelle nous nous opposons à ce que la plus grande part de ce financement repose sur le plus grand plan social du pays et sur des recettes exceptionnelles provenant de cessions immobilières et de ventes de fréquences.

Vous prévoyez ainsi, pour reprendre le terme technique, une « déflation » d’effectifs de 7 000 postes par an, principalement dans le soutien, l’administration et les personnels civils, à laquelle s’ajoutera la perte de 16 000 emplois liés à l’externalisation de certains services.

Outre la dévitalisation des territoires et la perte de savoir-faire que représenteront ces suppressions d’emplois, il me semble que ces objectifs à atteindre sont irréalistes en cette période de crise et qu’ils procèdent d’une stricte application mécanique des principes de la révision générale des politiques publiques, la RGPP.

Les recettes dites exceptionnelles qui permettront également de financer votre réforme et l’équipement de nos forces sont incertaines et le montant que vous nous annoncez est surévalué. Comment pouvez-vous réellement escompter la rentrée de 1 milliard d’euros provenant de la vente de certains actifs immobiliers parisiens, quand on connaît les évolutions actuelles du marché ?

Dans le même ordre d’idées, il n’apparaît pas que les opérateurs de télécommunications se précipitent pour acheter à hauteur de 600 millions d’euros les fréquences hertziennes cédées par nos armées.

Le dernier aspect de cette loi de programmation, qui nous heurte tout particulièrement, a trait au processus de privatisation qu’elle enclenche pour deux de nos industries stratégiques du secteur de la défense.

Ainsi, l’article 10 de votre projet de loi veut faire entrer DCNS, fleuron national de la construction navale, dans le droit commun des privatisations. Cela préfigure, à mon sens, le démantèlement d’une entreprise intégrée en permettant la création de filiales dans lesquelles l’État serait minoritaire et en autorisant le détachement d’ouvriers de l’État et de fonctionnaires mis à disposition. L’état actuel de la législation n’empêche pourtant pas DCNS de se développer à l’international.

Veuillez conclure, ma chère collègue !

J’en ai presque fini, madame la présidente.

Avec ces filialisations autorisant DCNS à céder des branches de son activité à des sociétés extérieures au groupe, je ne vois pas où se situe la préservation de nos bases industrielles et technologiques de défense, dont vous aimez à vous réclamer, monsieur le ministre.

La privatisation de la Société nationale des poudres et explosifs, la SNPE, serait peut-être encore plus risquée s’agissant d’une entreprise qui fabrique notamment des carburants utilisés pour les missiles balistiques de notre force nucléaire ou pour les lanceurs spatiaux civils.

Il n’est tout simplement pas envisageable, même en introduisant la garantie juridique de « l’action spécifique », qu’un secteur industriel aussi sensible dépende pour une large part d’intérêts privés.

Les articles du texte permettant ces privatisations sont aussi révélateurs de la politique industrielle sans fil conducteur clair que vous menez en matière de défense au plan européen. Sous le prétexte de développer nos industries nationales de défense, vous voulez en fait participer à tout prix au Monopoly européen dans ce secteur en privilégiant les prises de participation, les acquisitions et les alliances capitalistiques. Nous pensons au contraire que le Gouvernement devrait se donner les moyens de garder la maîtrise de la puissance publique dans ce domaine. Nous devrions engager, avec nos partenaires européens, des projets communs fondés sur des coopérations et des partenariats permettant à chacun de conserver ses atouts nationaux.

Pour conclure, monsieur le ministre, cette loi de programmation militaire, qui prétend adapter nos armées aux réalités d’aujourd’hui, le fait en fonction de conceptions stratégiques que nous ne partageons pas, et en utilisant des moyens auxquels nous sommes opposés. En conséquence, le groupe CRC-SPG votera contre votre projet de loi.

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, alors que le projet de loi de programmation militaire a été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 29 octobre 2008, il est regrettable que sa discussion devant le Sénat intervienne aussi tard et dans la précipitation. Entre-temps, la crise économique a d’ailleurs bouleversé les perspectives économiques et financières. On ne peut qu’être inquiet de la nécessité inscrite dans le texte de la programmation de la subordination de son exécution à la maîtrise des finances publiques.

Très bien !

Le Parlement ne trouve pas son compte dans ce simulacre de débat. Une session extraordinaire, au cœur de l’été, conduit le Gouvernement à demander au Sénat de voter conforme un texte amendé à la va-vite par l’Assemblée nationale. Il serait navrant que le fait majoritaire, instrumentalisé d’en haut, ressuscite le vote bloqué !

Ainsi, le Sénat est réduit à jouer le rôle d’une simple chambre d’enregistrement, non seulement sur le texte, mais aussi sur le rapport annexé qui reprend, comme vous l’avez dit, monsieur le ministre, les orientations du Livre blanc publié en juin 2008, votre « feuille de route », selon vos propres termes. Nous allons donc nous prononcer non seulement sur votre projet de loi de programmation, mais aussi sur le Livre blanc de 2008 et sur le tournant politique qu’il imprime à la politique de défense.

Cette absence de débat sur le fond nuit au consensus souhaitable sur la défense nationale. Je le regrette d’autant plus que je pense y avoir apporté ma pierre dans les années soixante-dix en ralliant la gauche à la dissuasion nucléaire, au nom de l’indépendance nationale. L’attitude du Président de la République et du Gouvernement à l’égard du Sénat me choque, car le consensus national sur la défense a été jusqu’à présent un atout précieux pour la crédibilité de celle-ci.

Très bien !

Absolument !

Vous gâchez cet atout bien à la légère, tant par votre refus du débat que par le contenu de votre politique, en rupture avec le souci de l’indépendance nationale.

Tout à fait !

Certes, ce projet de loi de programmation a quelques avantages.

Tout d’abord, pour autant que les crédits prévus soient effectivement inscrits dans les lois de finances, il donne à nos armées la visibilité nécessaire et leur permet de combler une partie de leurs nombreux retards en matière d’équipement. J’observe cependant qu’il faut se projeter à l’horizon 2020, et même au-delà, c’est-à-dire bien après qu’une autre loi de programmation militaire sera intervenue, pour pouvoir disposer, en nombre, de tous les matériels nécessaires.

Aujourd’hui, nos soldats, au professionnalisme desquels je veux rendre hommage, accomplissent leurs missions avec des matériels souvent à bout de souffle.

J’ajoute à cette préoccupation une seconde ayant trait au renouvellement des effectifs. Une déflation annuelle de 7 800 postes est censée gager l’investissement. Mais comment seront opérées les reconversions, notamment dans une fonction publique où un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ne sera pas remplacé ?

Exact !

Et surtout, comment éviter le vieillissement de la pyramide des âges de nos militaires ?

Le projet de loi met l’accent, à juste titre selon moi, sur la fonction « connaissance et anticipation », ce qui renforcera notre autonomie de décision.

Enfin, la programmation pérennise la dissuasion. C’est, à mes yeux, son principal mérite.

Certes, à Prague, le président Obama a ouvert des perspectives nouvelles à la réduction des armements nucléaires.

Dois-je rappeler cependant que si l’on ajoute aux têtes nucléaires opérationnellement déployées par les États-Unis et la Russie – au nombre aujourd’hui de 1 700 à 2 200, demain de 1 500 à 1 650, selon les accords qui se dessinent – les stocks de têtes stratégiques et, plus encore, les armes nucléaires tactiques, les deux pays disposent encore d’environ 10 000 têtes chacun ?

Le président Obama, dans son discours de Prague, déclarait n’être pas sûr de voir « de son vivant » le désarmement nucléaire.

D’autres pays – Chine, Inde, Pakistan – continuent à développer leur arsenal. D’autres encore se sont dotés ou veulent se doter de l’arme nucléaire.

Il est donc tout à fait légitime, à mes yeux, que la France se donne les moyens de pérenniser sa dissuasion, calibrée à un format de stricte suffisance, sachant que les armes nucléaires vieillissent et qu’au-delà de vingt ans leur fiabilité n’est plus garantie.

J’approuve donc certains aspects du présent projet de loi, mais ces points positifs ne peuvent occulter une inspiration d’ensemble qui rompt avec l’indépendance de notre posture de défense.

L’analyse de la menace reprise du Livre blanc par le projet de loi relatif à la programmation militaire à travers un concept valise, celui de mondialisation, est censée justifier la réintégration du dispositif militaire de l’OTAN, sans qu’une défense européenne autonome ait pu prendre corps, en contrepartie.

À lire le Livre blanc, qui n’a pas de valeur législative mais qui inspire le présent projet de loi, tout procède de ce concept fourre-tout qu’est la mondialisation.

Or, monsieur le ministre, la mondialisation ne procède pas seulement de facteurs techniques, comme la diffusion rapide de l’information via internet. Elle découle de l’emprise croissante du capital financier sur l’économie mondiale qui bouleverse la géographie des puissances, alors que des pays anciennement industrialisés, en particulier la France, voient se déliter leur tissu industriel. De plus, nous assistons à la montée de la Chine mais aussi de l’Inde, au retour de la Russie, à des tensions croissantes sur les approvisionnements de matières premières, notamment les hydrocarbures, à des concurrences avivées et au creusement d’inégalités toujours plus grandes entre les couches sociales bénéficiaires de la mondialisation et la masse des laissés pour compte. Il en résulte des replis identitaires, ethniques ou religieux, qui nourrissent des conflits ou des guerres asymétriques, rendus plus dangereux par la prolifération d’armes de destruction massive.

Cette globalisation financière est aujourd’hui en crise. Nous aurions aimé, monsieur le ministre, que vous nous dessiniez une sortie de crise préservant les intérêts de la France, sans nous mettre à la remorque d’intérêts plus puissants, mais affirmant, au contraire, notre mobilité et notre indépendance. Ce n’est pas le choix fait par les auteurs du Livre blanc.

Le Livre blanc fait du multilatéralisme, et non de l’indépendance nationale, le « principe fondateur » – page 113 –, face à ce qu’il appelle « l’incertitude stratégique ».

Certes, le Président de la République, dans la préface au Livre blanc, mentionne l’indépendance, mais en second lieu, après « les défis que nous confèrent nos obligations internationales ». Mais quelles sont-elles ? Nous assistons à l’extension du champ et des missions de l’OTAN, fait préoccupant ; nous soutenons, par principe, l’élargissement du nombre de membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU, mais sans prendre garde à sa gouvernabilité. Or vous savez bien qu’au-delà de vingt membres, et, à plus forte raison, de vingt-cinq, la situation n’est plus tenable.

La réintégration complète de l’organisation militaire de l’OTAN est la décision emblématique de notre nouvelle posture de défense.

Il est inquiétant que l’Alliance se voit reconnaître, selon le Livre blanc, la mission de gérer des crises ou de stabiliser des zones de conflit sans limitation géographique, au motif du « déplacement des intérêts stratégiques communs vers des zones de crise sensibles, en particulier le Moyen-Orient et l’Asie ».

Cette « communauté d’intérêts » mériterait d’être démontrée. La France et les États-Unis n’ont pas toujours mené la même politique dans le Golfe. L’Asie centrale n’a jamais été, pour la France, une zone d’intérêt prioritaire. Inversement, les États-Unis ont toujours eu un intérêt dans le contrôle du golfe Arabo-Persique, de la zone de la Caspienne, également riche en hydrocarbures, et de l’Asie centrale, au cœur du Heartland. Ces régions font partie de leur stratégie.

Tel n’est pas notre intérêt national. L’OTAN n’a pas à devenir une « ONU bis ».

Certes, l’ambition européenne est mise en avant, mais je n’observe pas qu’à la réintégration de l’OTAN par la France ait correspondu, en contrepartie, un pas en avant réellement significatif vers une défense européenne autonome. L’état-major européen, situé à Mons, ne dispose en fait que des moyens très faibles que veut bien lui accorder l’OTAN. Ses effectifs le rendent incapable d’organiser une opération propre d’intensité un peu forte. Nos amis britanniques veillent d’ailleurs à empêcher toute montée en puissance significative.

Eh oui !

M. Jean-Pierre Chevènement. Le Livre blanc français se prononce pour un Livre blanc européen de défense et de sécurité. À la bonne heure !

Ils évoluent !

Il faut avoir un microscope pour le voir !

Pour ma part, je ne les vois pas évoluer, ou, en tout cas, pas dans le bon sens !

Si nous voulions raisonner dans un monde multipolaire à partir d’un pôle proprement européen et aborder les questions nucléaires, aurions-nous une approche commune ? J’entends les différents propos tenus, y compris dans les assemblées de certains pays voisins et amis. La plupart de nos partenaires soit s’en remettent sur ce sujet aux armes nucléaires tactiques de l’OTAN, soit militent pour une Europe nucléairement désarmée. Vous savez bien, mes chers collègues, que telle est la vérité.

En rejoignant l’organisation militaire intégrée de l’OTAN, vous avez prétendu ne vous mettre en harmonie avec nos partenaires européens que pour construire avec eux une défense européenne autonome. Vous aboutirez, je le crains, au résultat inverse.

La désignation d’une menace prioritaire par le Livre blanc, page 39, « une attaque terroriste majeure sur le territoire européen, […] couplée à une situation de guerre dans l’une des zones d’intérêt stratégique », bref d’un ennemi prioritaire, le terrorisme d’inspiration djihadiste, vous amène à définir un concept de sécurité nationale dans lequel se trouvent confondus le souci de la défense et celui de la sécurité intérieure.

Or la politique de défense ne doit pas se confondre avec la politique de sécurité. Je vous parle d’expérience. L’article 15 de la Constitution précise d’ailleurs formellement que le Président de la République préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale, et non les conseils de défense et de sécurité intérieure. Il y a là une extension de ses pouvoirs que la Constitution n’autorise pas.

Le concept de sécurité nationale aboutit à des dérives potentielles tendant à confondre action militaire et action policière.

Or il y a plus d’inconvénients à confondre ces deux types d’actions qu’à les distinguer : le risque principal est dans le glissement vers une sorte d’ennemi intérieur, qui se substituerait à l’ennemi tout court.

La doctrine de la sécurité nationale est en fait fort peu nationale. Elle nous met à la remorque des concepts stratégiques de l’OTAN, dans le sillage de la politique des États-Unis, qui n’hésitent pas à réviser, le cas échéant, leurs perceptions et à modifier leur politique en fonction de leurs propres considérations, sans prendre le temps de consulter leurs alliés. Ainsi les méandres de leur politique en Irak, en Afghanistan, ou vis-à-vis de l’Iran ou du Pakistan nous échappent-ils largement. Monsieur le ministre, de Bush à Obama, vous retardez d’un président !

Exact !

Très bien !

M. Jean-Pierre Chevènement. Ce concept de « sécurité nationale » est gros de dérives. On le voit déjà dans les articles 12 et suivants du projet de loi de programmation relatifs à la protection du secret de la défense nationale. Ce texte est une usine à gaz. Il serait plus simple de définir publiquement dans la loi les quelques lieux où, pour perquisitionner et dans l’intérêt de l’État, un magistrat devrait être accompagné du président de la Commission consultative du secret de la défense nationale, la CCSDN, ou de son délégué. Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ?

J’aborde maintenant la définition de nos zones de sécurité prioritaires, qui met en premier « l’arc de crise qui va de la Mauritanie au Pakistan », en gros ce que les Américains appellent Greater Middle East. Monsieur le ministre, il n’est pas forcément judicieux de confondre les États du Maghreb avec l’« AfPak », l’Atlas avec l’Indoukouch.

Très bien !

Seuls les extrémistes ont intérêt à une radicalisation du conflit.

C’est clair !

L’Afrique est reléguée au troisième rang de nos zones d’intérêt stratégique prioritaires. Vous envisagez de n’y maintenir qu’une seule base sur la côte occidentale, sans doute à Dakar.

Or en l’Afrique centrale – où se trouve concentrée une grande partie de la population francophone –, dont les richesses suscitent de nombreuses convoitises et dont les jeunes États sont encore très fragiles, on ne peut pas nier que le développement ne va pas sans la sécurité. Du point de vue de la prévention des crises et de l’affermissement de la démocratie, nous aurions intérêt à maintenir des forces prépositionnées dans cette région de l’Afrique, zone particulièrement instable.

Tout cela témoigne, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, d’un rétrécissement de l’ambition nationale.

Ce rétrécissement apparaît également dans les projets de privatisation de la SNPE et de création de filiales minoritaires de DCNS. La politique industrielle de défense doit rester sous le contrôle de la puissance publique, surtout quand il s’agit de la fabrication de matériaux énergétiques nécessaires à la propulsion de nos missiles stratégiques aussi bien qu’aux fusées Ariane.

Comment, à la longue, monsieur le ministre, le consensus national sur la défense pourra-t-il résister à une telle accumulation d’analyses erronées ou superficielles et d’orientations dangereuses ?

Encore une fois, tout n’est pas mauvais, loin de là, dans la loi de programmation et je serai vigilant, comme nombre d’entre nous, à la bonne exécution des principaux programmes intéressant les matériels dont nos armées ont besoin, mais l’adhésion durable de la nation ne peut aller qu’à une politique conforme à l’intérêt national.

Certains membres de mon groupe, le RDSE, privilégieront lors de leur vote les moyens que la loi de programmation accorde à nos armées. D’autres seront plus sensibles à la désinvolture avec laquelle le Gouvernement traite le Sénat, et plus encore à la réorientation de notre politique extérieure et, par conséquent, de notre politique de défense. Ils s’abstiendront ou voteront contre.

Comment sera-t-il possible, en effet, de maintenir durablement une défense indépendante après que nous avons réintégré le giron de l’organisation militaire de l’OTAN, quarante-trois-ans après que le général de Gaulle nous l’avait fait quitter ? Il faudra nous en convaincre, monsieur le ministre. Nous jugerons votre politique sur les actes.

Très bien !

La parole est à M. Daniel Reiner.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, hier, 14 juillet, …

Et après, il y a le 15 !

…comme chaque année, notre pays s’est rassemblé pour commémorer la fête nationale. Il vient volontiers « voir et complimenter l’armée française », et lui témoigner ainsi son attachement.

Il est vrai que notre nation fait un effort significatif en faveur de la défense nationale. Dans le concert des nations qui comptent en cette matière, par la part du PIB qu’elle y consacre, la France doit tenir son rang de membre permanent du Conseil de sécurité.

L’exercice de programmation militaire sur plusieurs années est déjà ancien et doit être utile. Il permet de renouveler et d’afficher cette volonté, aux yeux de la communauté internationale, de tracer l’avenir de nos armées et d’éclairer les industries.

Il permet aussi, à l’heure ou nos armées sont entièrement professionnalisées, de rappeler et de renforcer le lien entre l’armée et la nation, si facile à distendre dès lors que la conscription a disparu, en expliquant la politique de défense, en détaillant les engagements qui sont pris pour la conduire.

Voilà pourquoi la loi de programmation pour les années 2009-2010 à 2014, si longtemps attendue, méritait un large débat. Dommage qu’il soit escamoté au Sénat par la volonté de la majorité de voter conforme !

Je centrerai mon intervention sur le cœur même de la programmation, à savoir les moyens financiers prévus, les équipements à acquérir et l’évolution des effectifs, c’est-à-dire les articles 3, 4 et 5 de ce projet de loi. Celui-ci est bâti sur deux périodes, mais je m’en tiendrai pour l’essentiel à la première d’entre elles, qui s’étend de 2009-2010 à 2014.

Ce texte vient en effet après d’autres, et il ne peut ignorer les exercices précédents. La loi de programmation couvrant la période 1996 à 2002 s’inspirait du livre blanc de 1994. Elle a, tant bien que mal, intégré la décision de supprimer le service militaire, ce qui n’était pas rien, et engagé la nécessaire restructuration de nos industries de défense.

Très bien !

La loi de programmation 2002-2008, la dernière en date, fut, nous a-t-on dit, un texte volontariste. L’exécution prouve plutôt qu’elle était trop ambitieuse, et elle n’a atteint ses objectifs ni en termes d’effectifs, ni en termes d’équipements.

Les effectifs sont en baisse en 2008, alors qu’ils étaient annoncés en augmentation, et les moyens accordés, année après année, n’ont pas permis de financer les postes inscrits.

Même si, en fin d’année, chaque arme considère qu’elle a pu, avec ses moyens humains réduits, assumer l’essentiel de ses missions, on sent bien qu’il s'agit là avant tout d’une figure de rhétorique.

De même, la programmation n’a pas atteint ses objectifs en termes d’équipements ; faut-il y revenir ?

En dépit de la satisfaction de circonstance, affichée année après année, lors de la discussion des lois de finances initiales successives, par la ministre de la défense de l’époque, il était clair que le ministère ne disposait pas des moyens nécessaires pour respecter les programmes d’acquisition prévus : l’écart grandissait, jusqu’à la découverte de cette fameuse « bosse », qu’il faut bien aujourd’hui « araser ». Et bien sûr, les insuffisances de capacités n’ont pas été entièrement couvertes, donc elles demeurent !

De ce point de vue, les rapports réalisés aussi bien par la commission de la défense, des affaires étrangères et des forces armées que par la commission des finances sont très explicites, même si les rapporteurs, que j’ai bien écoutés tout à l'heure, m’ont paru moins critiques à l’oral que dans leur expression écrite...

Pour tout dire, le modèle d’armée 2015 paraissait séduisant sur le papier mais, au fil des budgets, nous avons constaté qu’il était inatteignable. Le groupe socialiste l’avait souligné en son temps ; il n’est pas satisfait pour autant d’avoir eu raison.

Si je formule ce rappel, c’est parce que l’on peut toujours espérer que les leçons du passé soient utiles pour le présent. En 2009, elles pourraient servir à bâtir une loi de programmation raisonnable et s’inscrivant « simplement » dans le cadre des moyens financiers que la nation consent et peut accorder à sa défense, selon sa volonté, certes – celle-ci est présente, n’en doutons pas –, mais aussi en fonction des possibilités du moment.

Nous n’attendons pas un exercice déclamatoire, mais une programmation réaliste des moyens budgétaires, avec des équipements, des entretiens, des mises en condition et des effectifs convenablement proportionnés aux missions que l’on projette de confier à nos armées.

Or le modèle que vous nous proposez aujourd’hui ressemble comme un frère au précédent, même s’il est bien sûr très amaigri après la cure de RGPP qu’il a subie.

Pourtant, dans le même mouvement, vous maintenez l’essentiel des programmes de matériel et d’équipement, y compris ceux qui sont les plus lourds financièrement.

Discuter du modèle d’armée était sûrement nécessaire. Voulons-nous une armée de projection, celle-ci étant éventuellement lointaine et longue, ou de protection du territoire ? Ou encore des forces aptes à toutes ces tâches ? L’insuffisance des ressources financières est venue à bout du « modèle 2015 ». Les nouveaux objectifs issus du Livre blanc bénéficieront-ils des ressources nécessaires ?

J’entends les déclarations et les promesses. Toutefois, monsieur le ministre, vous savez ce que l’on dit de ces dernières : elles n’engagent que ceux qui les reçoivent ! Reste le doute, et il est né de l’expérience.

Quels sont les budgets affichés par cette loi ? Quelque 30 milliards d'euros par an, augmentés de recettes que l’on annonce « exceptionnelles » pendant cinq ans, soit une moyenne annuelle pour l’équipement de nos forces de 17 à 18 milliards d'euros.

En 2002, le Gouvernement avait annoncé un effort de 14 à 15 milliards d'euros par an. Pour revenir plus loin en arrière, en 1996, c’était autour de 14 milliards d'euros. Bien entendu, dans les deux cas, ces montants n’ont pu être engagés, et c’était pourtant le temps de la croissance !

Les nouveaux objectifs peuvent-ils être atteints ? Il faudrait être bien optimiste pour le penser aujourd’hui, compte tenu du contexte budgétaire qui s’annonce pour les prochaines années eu égard au niveau d’endettement exceptionnel accumulé par notre pays. Mes chers collègues, je vous renvoie au débat que nous avons mené en début d’après-midi sur le projet de loi de règlement des comptes : le président de la commission des finances, lors de sa dernière intervention, évoquait une « montagne de dettes ».

Monsieur le ministre, le volontarisme que vous manifestez ne suffira pas, et il n’est guère raisonnable de maintenir dans la loi des chiffres calculés avant la crise, sauf à admettre qu’il s'agit là, une fois encore, d’un texte d’affichage.

Je souhaite pour vous, et surtout pour nos armées, que le plan de relance de la défense, qui ajoute quelques moyens particulièrement bienvenus cette année, ne soit pas seulement une anticipation de court terme, rapidement touchée par la régulation budgétaire. Les dernières années ont en effet montré que celle-ci s’exerçait volontiers et par priorité sur ces dépenses-là...

D’année en année, ces engagements non tenus se traduisent – vous le savez bien, monsieur le ministre – par des retards dans le déroulement des programmes, des livraisons différées, des volumes réduits et des coûts en augmentation, toutes dérives qui désolent les unités et désespèrent les industries.

Mieux vaudrait faire des choix, annoncer moins et faire éventuellement plus, plutôt que prévoir beaucoup et ne pas tenir ses engagements ! Ce serait préférable pour le moral de tous.

Monsieur le ministre, quelles sont vos intentions ?

Si l’on excepte la dissuasion nucléaire, à laquelle nous adhérons et dont les moyens paraissent sanctuarisés, même s’il faudrait peut-être y regarder de plus près, les insuffisances capacitaires relevées au début de l’application de la dernière loi de programmation militaire sont, hélas ! toujours présentes, et elles risquent de le rester, qu’il s’agisse des hélicoptères ou des moyens de transport stratégiques ou tactiques, pour ne citer que quelques équipements ; le rapporteur du programme 146 que je suis ne peut que le constater.

Pour en donner un exemple, les programmes d’hélicoptères de combat Tigre et de transport NH-90, dont on parle depuis plus de vingt ans, figurent toujours parmi les projets pour demain. Les premiers hélicoptères Tigre viennent tout juste d’être livrés et ils sont à peine opérationnels, …

Non, ils sont pleinement opérationnels !

… tandis que les premiers NH-90 sont « attendus » pour 2011 !

Quant à l’avion de transport A400M, auquel nous sommes tous très attachés, chacun sait au Sénat, pour s’être instruit de l’excellent rapport de nos collègues Jean-Pierre Masseret et Jacques Gautier, ce qu’il en est aujourd’hui. La première livraison attendue en 2009 n’est évidemment plus à l’ordre du jour…

Pour prendre un autre exemple, depuis quelque temps le simple renouvellement des pièces de rechange n’est plus assuré et la disponibilité des matériels majeurs souffre de ces insuffisances. C’est vrai de nos sous-marins ; c’est vrai aussi de nos avions de combat.

Monsieur le ministre, l’objectif de 240 appareils de combat avec un taux de disponibilité de 70 % est-il réellement atteignable ? Puis-je vous demander quel est ce taux aujourd’hui ? Devrez-vous encore réduire le nombre de ces appareils ?

La cadence de livraison du Rafale envisagée d’ici à 2014 par le présent projet de loi conduirait, si elle était prolongée, à la remise du dernier appareil en 2036

Quant aux programmes de cohérence opérationnelle, qui sont considérés parfois, et à tort, comme mineurs, ils font constamment l’objet d’arbitrages défavorables.

Pourtant, les programmes d’urgence opérationnelle destinés à parfaire l’équipement de nos unités engagées dans les opérations extérieures font preuve de leur efficacité. Ils sont adaptés au théâtre des opérations, ce qui pourrait donner quelques idées pour l’avenir. En effet, la réalisation de programmes de matériels simples, fiables et adaptables rapidement aux divers théâtres d’opérations constituerait, peut-être, une source d’économies…

Monsieur le ministre, vous le voyez, je plaide pour que nous n’inscrivions dans la loi que ce que nous savons pouvoir réellement faire, pour que nous le fassions bien, en qualité, en quantité et en temps, et pour que nous renoncions clairement à ce que nos moyens ne nous permettent pas de réaliser.

Si ce projet de loi faisait preuve de ce courage, il serait véritablement en progrès par rapport aux autres textes qui l’ont précédé.

Or nous croyons, comme d’autres, que le projet que vous nous soumettez n’a pas cette qualité, car il ne choisit pas, ni en matière d’équipements, ni en ce qui concerne les masses financières promises à la défense. De nouveau, on voudrait tout faire, ou du moins le faire accroire.

Ainsi, il s'agirait d’une armée de projection, capable, affirmez-vous, monsieur le ministre, de déployer 30 000 hommes en moins de six mois, mais sans moyens de projection, car ceux-là sont censés venir après !

Ces budgets et ces équipements n’ont évidemment de sens et de valeur que par les hommes qui les servent, dont nous saluons tous ici régulièrement le professionnalisme, le dévouement et le courage. Or, depuis la suppression du service militaire, ceux-ci ont dû faire preuve, il faut bien le dire, d’une certaine flexibilité !

La définition de l’armée « modèle 2015 » est abandonnée ; il est vrai qu’on en était loin.

En outre, la RGPP, cet objet politique mal identifié par les parlementaires, ainsi que le nouveau modèle d’armée exigent une réduction drastique de près de 54 000 emplois militaires en six ans, une nouvelle organisation du soutien et un déploiement de garnisons resserré autour de 90 bases de défense, dont on dit depuis quelques jours qu’elles pourraient finalement n’être que 70…

Monsieur le ministre, attention à ne pas mettre la barre trop haut ou, plus exactement, trop bas.

L’objectif visé est de 276 000 emplois en 2014, pour les trois armes et leur soutien, avec, d’ici là, 7 000 à 8 000 emplois supprimés par an. Or, le plus surprenant, ce n’est pas la crainte de ne pas atteindre ce seuil, mais plutôt la réponse des personnels, les volontaires au départ étant, paraît-il, plus nombreux que les suppressions de postes prévues par la déflation des effectifs !

Cette réaction est un signe qui, dans une période économique difficile, mérite une analyse fine. Il importe que l’armée attire des vocations, la défense n’étant pas seulement l’affaire des autres.

Veuillez conclure, mon cher collègue !

M. Daniel Reiner. J’y viens, madame la présidente. Un budget de 377 milliards d'euros mérite une ou deux minutes supplémentaires, me semble-t-il.

Cela en fait déjà dix !

Comment ne pas craindre qu’une sous-estimation de la masse salariale entre 2009 et 2014 ne fasse échouer le si délicat équilibre financier de cette programmation ?

Aujourd’hui, nous avons en permanence 13 000 soldats engagés dans des missions extérieures. Quelque 35 000 hommes participent à des missions de présence et de souveraineté et près de 2 000 autres sont engagés dans des actions de sûreté sur le territoire national.

Monsieur le ministre, pensez-vous que la cure d’amaigrissement que vous imposez permettra de remplir ce « contrat opérationnel » ? Telle est pourtant la mission première du ministère de la défense : maintenir une armée opérationnelle.

En résumé, vous l’aurez compris, mes chers collègues, cette loi présente pour nous des défauts majeurs : la réorientation stratégique qui la sous-tend, des moyens financiers vraisemblablement surévalués et une déflation d’effectifs qui s’apparente à une saignée.

La majorité dont émane le Gouvernement est responsable de la question militaire depuis au moins sept ans, sinon quatorze ans.

La programmation précédente tout comme l’actuelle s’exercent sous votre responsabilité, monsieur le ministre. Les lacunes capacitaires d’aujourd’hui, qui risquent d’être encore un temps celles de demain, sont le résultat de votre action. Comment pourrions-nous, aujourd'hui, faire confiance à ce projet de loi ?

Très bien !

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.

La séance est suspendue.