a indiqué, qu'après quatre mois d'auditions, le rapport de la Mecss a pour ambition d'explorer les pistes susceptibles, à court et plus long terme, de régler la situation financière urgente du système de retraite, ainsi que de restaurer le pacte intergénérationnel aujourd'hui gravement compromis.

L'histoire des régimes de retraite commence au XVIIe siècle, mais il faut attendre le début du XXe siècle pour assister à une première généralisation du droit à la retraite. A la veille de la Seconde Guerre mondiale, le droit à la retraite n'est encore une réalité que pour une part restreinte de la population. C'est le contexte exceptionnel de la Libération qui permet d'envisager la création d'un régime d'assurance vieillesse généralisé et unique.

Le mode de financement choisi est celui de la répartition, fondée sur le principe de solidarité entre les générations : les cotisations vieillesse versées par les actifs servent immédiatement à payer les pensions des retraités. Dans les faits, l'instauration d'un régime unique se révélant beaucoup plus difficile que prévu, c'est le pragmatisme qui l'emporte : il est décidé d'organiser les régimes de retraite sur une base socioprofessionnelle.

C'est pourquoi, le système de retraite actuel comprend une multiplicité de régimes formant trois étages :

- le premier regroupe les vingt et un régimes de base légalement obligatoires ;

- le deuxième étage rassemble les régimes complémentaires légalement obligatoires ;

- le troisième étage correspond aux dispositifs d'épargne retraite collective et individuelle.

A cet empilement de régimes viennent s'ajouter des techniques de calcul des droits à la retraite différentes selon les régimes. A quelques exceptions près, les régimes de base français fonctionnent en annuités. Les régimes complémentaires sont, en revanche, tous des régimes en points. Les paramètres de calcul des pensions sont, quant à eux, encore plus divers, qu'il s'agisse du décompte de la durée d'assurance, du salaire de référence, de l'âge de départ ou du taux de liquidation.

Sur le plan institutionnel, le système de retraite français revêt une architecture assez atypique qui le distingue des systèmes étrangers sur trois points :

- les régimes de base structurés par profession y sont plus nombreux et plus éclatés ;

- les régimes complémentaires fonctionnent en répartition et non par capitalisation ;

- la place de l'épargne retraite reste marginale.

En revanche, s'agissant du rôle respectif de l'Etat et des partenaires sociaux, le système français est proche de ses homologues étrangers.

Bien que complexe, le système français a fait ses preuves en assurant aux retraités un niveau de vie comparable à celui des actifs. Quatre évolutions importantes sont observables depuis le milieu des années quatre-vingt-dix :

- la première est l'augmentation du montant des pensions au fil des générations, qui s'explique par le fait que les nouveaux retraités ont généralement fait des carrières plus favorables, entraînant des pensions plus élevées ;

- la deuxième évolution, qui découle directement de la précédente, est la progression régulière du niveau de vie moyen des retraités depuis 1996 ;

- la troisième évolution est la quasi-équivalence entre le niveau de vie moyen des retraités et celui des actifs, dès lors qu'on tient compte des revenus du patrimoine, plus élevés chez les retraités ;

- la quatrième évolution est la stabilisation à 10 % du taux de pauvreté des personnes de soixante ans et plus - soit un niveau inférieur à celui de l'ensemble de la population (13 %) et un net recul depuis 1970 où il était de 30 %.

Cependant, ces moyennes masquent des disparités importantes : les inégalités entre retraités n'ont pas disparu. En 2007, 10 % des retraités, principalement ceux ayant eu une carrière incomplète et les femmes, percevaient moins de 913 euros par mois, et 10 % plus de 2 885 euros. La persistance de ces inégalités est notamment liée à la concentration du patrimoine.

La prise de conscience des difficultés démographiques et financières du système de retraite ne date pas d'aujourd'hui. Au cours des vingt dernières années, plusieurs rapports y ont été consacrés : le livre blanc sur les retraites en 1991, le rapport Briet en 1995, le rapport Charpin en 1999, le rapport Teulade en 2000. Ils ont tous plus ou moins éclairé les grandes réformes successives du système de retraite. La première, en 1993, a engagé trois évolutions majeures :

- la fixation d'une durée d'assurance de cent soixante trimestres pour liquider une pension à taux plein dans le régime général et les régimes alignés ;

- le calcul de la pension sur la base du salaire des vingt-cinq - et non plus des dix - meilleures années, toujours dans le régime général et les régimes alignés ;

- l'indexation annuelle des pensions sur les prix et non plus sur les salaires.

Cette réforme a été complétée en 1994 et 1996 par celle des régimes de retraite complémentaires obligatoires Agirc-Arrco, puis le fonds de réserve des retraites (FRR) a été créé en 1997.

La deuxième réforme d'ampleur, mise en oeuvre en 2003, a fait de la durée d'assurance le paramètre essentiel d'ajustement du système de retraite, tout en posant le principe d'un rapport constant entre la durée d'activité et la durée de la retraite. Elle a, en outre, aligné la fonction publique sur le secteur privé : même durée d'assurance pour l'obtention d'une retraite au taux plein (cent soixante trimestres en 2008), même méthode de calcul pour la revalorisation annuelle des pensions, instauration progressive d'une surcote et d'une décote. En revanche, elle a laissé intacte une particularité du régime des fonctionnaires, celle du calcul de la pension sur la base des six derniers mois de salaire.

La réforme de 2003 a également mis en place un dispositif de retraite anticipée pour longue carrière qui a connu un grand succès ; elle a défini un droit à l'information des assurés sur leur retraite, procédé à une réforme des pensions de réversion et développé les dispositifs d'épargne retraite.

La dernière réforme en date est celle des régimes spéciaux, réalisée en 2007 et 2008. Son objectif a été d'harmoniser les principaux paramètres de droit et de calcul appliqués par les régimes spéciaux, la SNCF ou la RATP notamment, avec ceux mis en oeuvre dans la fonction publique.

En définitive, toutes ces réformes ont consisté, pour l'essentiel, à accroître la durée de cotisation nécessaire pour obtenir une pension de retraite à taux plein. Pourtant, elles n'ont pas permis d'assurer la soutenabilité financière des régimes de retraite : celle-ci est plus menacée que jamais, pour des raisons à la fois structurelles et conjoncturelles.

Le système est, en effet, dans une situation de déséquilibre financier dramatique. Les montants sont considérables puisque les dépenses de retraites s'élèvent à 270 milliards d'euros par an, soit davantage que les dépenses de l'Etat ou de l'assurance maladie. Elles correspondent à 13 % du Pib, soit l'un des pourcentages les plus élevées de l'OCDE.

Or, plus de 11 % de la dépense ne sont désormais plus couverts par les recettes : selon François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, le besoin de financement de l'ensemble du système de retraite sera de 30 milliards d'euros en 2010, ce qui s'explique principalement par deux facteurs démographiques :

- la dégradation continue du rapport cotisants-retraités, passé de 4 en 1960 à 1,43 aujourd'hui ;

- l'allongement de l'espérance de vie (de six ans depuis les années quatre-vingt).

S'y ajoutent les conséquences de la crise économique. La contraction des recettes assises sur les revenus d'activité a en effet aggravé les déficits. De plus, la crise a affecté profondément et durablement la masse salariale, rendant improbable l'amélioration spontanée de l'équilibre financier du système de retraite en cas de reprise économique (ce qu'on appelle l'« effet base »).

Les dernières projections financières du Cor font apparaître un besoin de financement de 38 à 40 milliards d'euros par an dès 2015, c'est-à-dire demain. A l'horizon 2050, à législation inchangée, il serait compris entre 72 et 115 milliards en fonction des hypothèses retenues.

Une telle évolution n'est simplement pas supportable par le système de retraite et sa pérennité est menacée si l'on ne prend pas les mesures permettant de retrouver la voie de l'équilibre.

Or, le temps de réaction à la modification des paramètres d'équilibre des régimes de retraite peut être particulièrement long, jusqu'à vingt ans parfois pour enregistrer les premiers effets visibles de certaines mesures, de sorte qu'il est nécessaire d'agir le plus en amont possible. Tel est le premier enjeu du rendez-vous 2010 pour les retraites.

Enfin, Mme Christiane Demontès, rapporteure, a insisté sur la dimension sociétale du problème des retraites. On observe en effet une grave perte de confiance de la part des jeunes générations. Le vieillissement de la population, tel qu'il est géré actuellement, ébranle les fondements du pacte générationnel puisqu'un transfert inéquitable de revenu entre les générations est en train de s'établir : une fraction de plus en plus réduite de la population (les actifs) assume financièrement une fraction de plus en plus nombreuse (les retraités).

Le risque est réel de voir les jeunes actifs d'aujourd'hui et de demain refuser de cotiser plus et/ou de travailler plus longtemps. Il est impératif de leur redonner confiance dans les retraites. C'est donc par la préparation du système de retraite de demain, celui de la France de 2030, que passe la refondation du pacte intergénérationnel.

La crédibilité du système de retraite est également gravement entamée par la méthode de réforme. Sur le principe, le choix d'un pilotage par rendez-vous retenu en 2003 relève de bonnes pratiques, s'il laisse le temps de la réflexion et de la concertation. Cependant, par manque de pédagogie et de transparence sur les objectifs qui leur sont assignés, ces rendez-vous sont perçus par l'opinion publique comme l'occasion d'une réforme de fond du système, contribuant à créer un climat anxiogène, qui encourage certains assurés à anticiper leur départ à la retraite afin de ne pas être pénalisés par des règles futures plus strictes.

Au lieu de constituer des bilans d'étape constructifs, les rendez-vous deviennent des moments de crispation et de réactivation des tensions sociales. Assurément, repenser la méthode de réforme participe d'une modernisation durable du système de retraite.

Puis M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souligné que le rendez-vous de 2010 doit être l'occasion d'agir de manière déterminée pour rétablir l'équilibre du système de retraite. Au regard de cet objectif, la réforme à venir pourrait avoir comme horizon 2030, puisque celui de la réforme Fillon était 2020.

La situation actuelle justifie que tous les leviers soient utilisés car aucun n'est à lui seul capable de rétablir les comptes de l'assurance vieillesse. Les travaux du Cor montrent que, pour parvenir à l'équilibre en intervenant sur un seul levier, il faudrait d'ici 2020, en retenant les prévisions économiques les plus optimistes, soit relever l'âge effectif moyen de départ de près de cinq ans, soit augmenter les cotisations de 5 points, soit diminuer de plus de 20 % le niveau relatif des pensions.

Pire encore, à l'horizon 2050, l'équilibrage du système par un seul paramètre impliquerait soit de relever l'âge effectif moyen de départ de près de dix ans, soit d'augmenter les cotisations d'environ 10 points, soit de diminuer le niveau relatif des pensions de plus de 35 %. Ceci n'est pas acceptable et milite pour la mobilisation de tous les paramètres disponibles pour parvenir à l'équilibre. Ils sont au nombre de trois :

- le taux de remplacement et le niveau des pensions ;

- l'âge effectif de départ en retraite ;

- le niveau des recettes du système.

En ce qui concerne le taux de remplacement et le niveau des pensions, il est incontestable que la grande réussite du système de retraite français a été d'assurer un montant moyen de pension élevé qui accorde aux retraités un niveau de vie proche de celui des actifs.

Néanmoins, réduire le montant des pensions constituerait une régression évidente, d'autant que leur niveau relatif dans le secteur privé est déjà en diminution puisque les pensions et les salaires portés au compte sont indexés sur les prix, qui progressent moins vite que les salaires des actifs. La diminution des pensions ne semble donc pas être une piste pertinente. En revanche, il est souhaitable de réexaminer les règles fiscales dérogatoires dont bénéficient aujourd'hui les retraités.

Deuxième paramètre, l'âge effectif de départ en retraite qui est, à l'évidence, un élément essentiel pour le redressement financier du système de retraite. L'âge de cessation d'activité est en France particulièrement bas : 58,3 ans pour le régime général. L'âge de liquidation des droits à la retraite s'établit, pour sa part, autour de soixante et un ans et demi, ce qui montre qu'un grand nombre de salariés n'est plus en activité au moment de la liquidation de la retraite. Compte tenu de la progression continue de l'espérance de vie, il est absolument nécessaire de prolonger la durée d'activité. Deux moyens permettent d'y parvenir :

- augmenter la durée de cotisation nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein ;

- relever les âges légaux d'ouverture des droits et d'obtention d'une pension à taux plein.

En ce qui concerne la durée de cotisation, la loi de 2003 a posé un principe très fort consistant à faire en sorte de maintenir stable, au fil du temps, le rapport entre la durée d'assurance nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein et la durée moyenne de retraite qui est, en gros, l'espérance de vie à soixante ans.

En application de ce principe, la durée de cotisation pour une retraite à taux plein sera de quarante et un ans en 2012, conformément au calendrier de la loi Fillon. Pour la suite, elle a prévu l'établissement d'un rapport avant le 1er janvier 2012 et avant le 1er janvier 2016 faisant apparaître l'évolution prévisible, pour les cinq années suivantes, du rapport entre la durée d'assurance et la durée moyenne de retraite. Les durées d'assurance seront alors fixées par décret, après avis de la commission de garantie des retraites et du Cor.

Ce dernier considère d'ailleurs que le respect des principes posés par la loi Fillon pourrait impliquer un passage à quarante et un ans et demi de cotisations en 2020, puis à quarante-deux ans un quart en 2030 et à quarante-trois ans et demi en 2050.

La méthode posée par la loi de 2003 est une bonne méthode, qui fixe un principe et des modalités lisibles d'application. Il est donc proposé de maintenir cette règle, sans accélérer l'augmentation de la durée de cotisation ni l'interrompre. La future loi pourrait poser le principe d'un passage de quarante et un à quarante et un ans et demi de cotisations entre 2012 et 2020 et prévoir des évolutions réglementaires ultérieures avec l'intervention de la commission de garantie des retraites et du Cor.

Troisième paramètre, le relèvement des âges légaux. La France figure parmi les rares pays qui ont conservé l'âge de la retraite à soixante ans malgré l'allongement de l'espérance de vie. Il est donc légitime que la question d'un relèvement de cet âge minimal soit posée.

Mais elle se heurte aussitôt au problème du taux d'emploi des seniors, qui reste en France l'un des plus bas des pays développés. Certains font donc valoir que le report de l'âge légal transformera demain les jeunes retraités d'aujourd'hui en chômeurs ou en salariés en invalidité.

Toutefois, les auditions ont montré que l'âge de soixante ans fait lui-même obstacle à l'emploi des seniors, dans la mesure où la proximité de l'âge de la retraite n'incite pas les entreprises à embaucher ou à conserver les salariés les plus âgés.

Aussi, l'âge minimal de départ pourrait faire partie des leviers à activer en 2010, à deux conditions : d'une part, engager une politique très active en faveur de l'emploi des seniors, d'autre part, prendre en compte la pénibilité de certains métiers pour ne pas pénaliser les travailleurs dont elle a réduit l'espérance de vie.

Quant aux modalités de relèvement de l'âge, il paraît souhaitable de retenir la même méthode que pour la durée d'assurance, c'est-à-dire un relèvement progressif, assorti de bilans d'étapes dans lesquels pourrait intervenir la commission de garantie des retraites, notamment pour suivre l'évolution du taux d'emploi des seniors et vérifier que la réforme n'a pas pour effet d'augmenter le taux de chômage. Le maintien du dispositif de cessation anticipée d'activité pour carrières longues introduit par la loi de 2003 pourrait permettre d'éviter que le relèvement de l'âge légal de départ ne pénalise trop fortement ceux qui ont commencé à travailler le plus tôt.

Quoi qu'il en soit, le relèvement de l'âge effectif de départ en retraite est un pilier de la réforme, mais ne sera pas suffisant. Les mesures relatives à l'âge et à la durée de cotisations ne permettent de faire face, au mieux, qu'à 50 % des besoins de financement de la seule Cnav à l'horizon 2030. En outre, ces mesures d'âge ont des effets progressifs et laissent entière la question des déficits actuels.

Il est donc indispensable de rechercher de nouvelles recettes sauf à accepter l'accumulation des déficits et, ce faisant, la constitution d'une dette sociale considérable, dont la charge reposera sur les générations futures.

a alors abordé la question des ressources du système. Ici encore, la mobilisation d'une seule catégorie de ressources ne pourra pas suffire : il ne s'agit pas de trouver quelques dizaines ou centaines de millions d'euros, mais bien plusieurs milliards.

Trois voies sont possibles :

- l'augmentation des cotisations, qui sont la ressource principale des régimes de retraite ;

- l'élargissement de l'assiette des prélèvements ;

- la mobilisation de ressources nouvelles.

En ce qui concerne les cotisations, la loi Fillon prévoyait un redéploiement des cotisations chômage au bénéfice des cotisations vieillesse. Dans cette optique, le Gouvernement avait annoncé, en 2008, une augmentation de la part patronale déplafonnée des cotisations retraite de 0,3 % en 2009, 0,4 % en 2010 et 0,3 % en 2011. La crise économique et la dégradation du marché du travail l'ont conduit à différer cette augmentation. En 2012, ce transfert aurait rapporté à la branche vieillesse 6,5 milliards d'euros. Ce redéploiement ne doit pas être abandonné. En effet, selon les projections du Cor, le régime d'assurance chômage pourrait retrouver un solde annuel excédentaire à partir du milieu des années 2010. Il conviendrait donc de réaliser le transfert des cotisations aussitôt que la situation du marché de l'emploi le permettra.

Pour le reste, les marges de progression des cotisations sont limitées dans la mesure où elles affectent le coût du travail et la compétitivité des entreprises, ce qui n'est pas pertinent dans un contexte de crise et de reprise très lente de la croissance.

Deuxième levier possible, l'élargissement de l'assiette des cotisations. Celle-ci est aujourd'hui très concentrée sur les revenus du travail, et plus particulièrement sur la partie salariale de ces revenus. Cette assiette est assortie de nombreux mécanismes d'exonération, d'exemption ou de réduction, dont le bien-fondé mériterait d'être examiné. Le coût de la politique d'allégement de charges sociales est très élevé puisqu'il atteint plus de 31 milliards en 2010.

Plusieurs études récentes se sont penchées sur les moyens de réduire les exonérations de cotisations sociales. La dernière, confiée à l'inspection générale des finances, montre qu'il en résulterait la perte d'au moins 400 000 emplois. La seule piste d'économie jugée envisageable est celle que la commission avait retenue lors du dernier PLFSS, c'est-à-dire l'annualisation du calcul des exonérations de charges, dont on peut attendre 2 milliards d'économies par an. Cette mesure doit maintenant être prise.

En ce qui concerne les exonérations ciblées, dont le montant devrait s'élever à 3,5 milliards d'euros en 2010, la priorité est aujourd'hui d'évaluer précisément l'efficacité de chaque dispositif en appliquant rigoureusement les règles de bonne gouvernance posées par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

Naturellement, la recherche de recettes complémentaires passe par la poursuite du réexamen de l'ensemble des niches sociales. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a créé le forfait social mais certains éléments en demeurent exclus. Le taux de ce forfait, initialement 2 %, a été doublé dans la loi de financement pour 2010. Son rendement est estimé à un peu moins de 800 millions d'euros cette année. Plusieurs pistes sont envisageables pour aller plus loin dans la remise en cause des niches sociales :

- un élargissement de l'assiette du forfait social ;

- un relèvement du taux de ce forfait, dont le montant reste faible ;

- un relèvement du taux spécifique applicable aux attributions de stock-options et d'actions gratuites ;

- une remise à plat de la taxation des indemnités de rupture ;

- la taxation des retraites chapeau.

Enfin, le rééquilibrage du système des retraites doit sans doute passer par la mobilisation de ressources nouvelles.

Une première piste consisterait à réexaminer les avantages fiscaux spécifiques aux retraités qui bénéficient notamment d'un taux réduit de CSG sur les pensions. Il pourrait être envisagé d'aligner la CSG des retraités imposables sur celle des actifs, ce qui permettrait d'épargner les petites retraites et rapporterait environ 2 milliards d'euros. Une telle convergence s'inscrirait dans la logique de la CSG qui est censée être un prélèvement universel.

Une autre hypothèse consisterait à instaurer un prélèvement spécifique sur les revenus du capital, qui s'ajouterait aux prélèvements existants. Relever d'un point le taux global de ces prélèvements rapporterait un peu plus de 1,1 milliard d'euros. Il serait également possible de créer une contribution additionnelle à l'impôt sur le revenu pour les contribuables ayant un revenu particulièrement élevé.

Les pistes les plus radicales qui ont été évoquées consisteraient à remplacer les cotisations sociales actuelles par une autre assiette, qui pourrait être la cotisation sur la valeur ajoutée, la TVA ou la CSG. La plus réaliste consisterait probablement à envisager un transfert de cotisations d'assurance maladie vers les régimes de retraite, en gageant ce transfert par une légère augmentation de la CSG au profit de la branche maladie, dont le caractère universel des dépenses pourrait justifier cet accroissement de la fiscalisation des ressources. Les effets d'un remplacement de la masse salariale par la valeur ajoutée comme assiette des cotisations sociales sont particulièrement incertains et pourraient conduire à des effets différents de ceux recherchés en pénalisant l'investissement. Quant à la TVA sociale, elle aurait l'avantage d'avoir un rendement élevé et d'être relativement indolore, mais elle suscite depuis l'origine certaines réserves de la commission, notamment parce qu'elle présente un risque inflationniste, que les expériences étrangères ne sont pas entièrement probantes et que les risques de fraude sont élevés.

En ce qui concerne les autres leviers financiers, le fonds de réserve des retraites, qui dispose actuellement de 33 milliards d'euros, doit être sanctuarisé pour réserver son utilisation à partir de 2020. A cette date, il pourrait disposer de 70 milliards, ce qui n'est pas beaucoup au regard des besoins, mais pourrait permettre un lissage des déficits. Mobiliser aujourd'hui ces réserves serait le signe d'un nouveau report des efforts sur les générations futures, ce qui n'est pas acceptable. Quant au fonds de solidarité vieillesse, il est souhaitable qu'il assume le plus possible l'ensemble des avantages non contributifs du système de retraite et bénéficie à cette fin de ressources pérennes.

Enfin, l'épargne retraite ne sera jamais qu'un complément à la retraite par répartition. L'objectif dans ce domaine ne doit pas être de créer de nouveaux produits mais d'assouplir le fonctionnement des contrats existants pour les rendre plus attractifs en visant spécifiquement les jeunes qui doivent être incités à épargner tôt, les salariés des petites et très petites entreprises qui n'ont pas accès à une épargne retraite collective et les personnes aux revenus très modestes. A cet égard, la Mecss se rendra prochainement en Allemagne pour tirer les leçons de la réforme conduite par le ministre Riester en la matière.

a précisé que ces actions paramétriques ne seront efficaces que si politique de l'emploi et retraites sont des sujets traités conjointement.

Ainsi, le rendez-vous 2010 devra tenir compte la pénibilité du travail, dont les effets sur l'espérance de vie sont clairement établis. Il est vrai que la problématique de la pénibilité relève moins des retraites que des conditions de travail et de l'organisation de celui-ci. Mais, à court terme au moins, il est souhaitable qu'elle soit prise en considération dans la définition des règles relatives au bénéfice des pensions de retraite, afin d'apporter une réponse aux personnes déjà exposées aux facteurs de pénibilité. Sur ce sujet, la proposition de Serge Volkoff, combinant une approche à la fois individuelle et collective, semble très pertinente. Un système à trois niveaux pourrait être proposé :

- le premier identifierait les travailleurs qui ne subissent pas la pénibilité ;

- le troisième déterminerait les métiers intrinsèquement pénibles ;

- le niveau intermédiaire conduirait une commission départementale assistée d'experts à étudier les dossiers individuels pour identifier ceux qui justifient des mesures particulières de prise en charge.

Au-delà de la pénibilité, il est nécessaire d'avoir une réflexion globale sur le rapport au travail dans notre société. Le travail est aujourd'hui trop souvent ressenti comme une source de souffrance, ce qui explique l'aspiration à partir le plus tôt possible à la retraite. Les conclusions de la mission d'information sur le mal-être au travail auront donc une grande importance.

En ce qui concerne l'emploi des seniors, il est évident qu'une politique très active doit être poursuivie si l'on veut éviter que le report de l'âge légal de départ en retraite se traduise par une augmentation du chômage. Pour cela, il faudra mettre fin aux préretraites déguisées, examiner de très près le dispositif de rupture conventionnelle, qui connaît un grand succès et qui risque de devenir une nouvelle voie de sortie du marché du travail pour les seniors. Il faudra surtout promouvoir une meilleure gestion des ressources humaines en fin de vie active, ce qui implique de développer les bilans de compétences au cours de la carrière, de promouvoir la validation des acquis de l'expérience, de favoriser la formation des seniors et d'aménager les tâches, les postes et les horaires en fin de vie active.

De nombreuses mesures en ce sens ont déjà été prises et un grand nombre d'accords de branches conclus sur ce sujet. Il faudra néanmoins poursuivre et intensifier cet effort.

De la même manière, il est urgent de faciliter l'insertion des jeunes sur le marché du travail, faute de quoi, dans quelques décennies, plus personne ne cotisera assez longtemps pour obtenir une retraite à taux plein. A cet égard, la formation en alternance doit continuer à être développée, notamment dans les secteurs où elle ne l'est pas encore. Par ailleurs, il semble souhaitable d'étudier la possibilité pour les jeunes de valider des droits au titre de la retraite sur leurs périodes de stages. Naturellement, il faut éviter que cette mesure ne conduise à une diminution des offres de stages, ce qui implique une certaine prudence en la matière.

Ensuite, Mme Christiane Demontès, rapporteure, a estimé que la Mecss ne peut limiter l'ambition du rendez-vous 2010 à une modification des paramètres du système. S'interdire toute perspective d'évolutions plus substantielles et pérennes constituerait une double erreur :

- d'une part, attendre le retour à l'équilibre des comptes pour réfléchir à une réforme plus profonde consiste, en fait, à repousser l'échéance pendant des décennies, sinon pour toujours ;

- d'autre part et surtout, le déficit n'est pas le seul mal dont souffrent nos régimes de retraite, trop complexes, opaques et souvent inéquitables.

Il est donc aujourd'hui nécessaire que soit ouvert le débat sur une réforme qui permettrait de moderniser le système, de le rendre plus transparent, plus lisible et plus juste.

Certes, les réformes intervenues depuis 2003 ont organisé une convergence des principaux paramètres de calcul des pensions des régimes de base, mais un certain nombre de règles spécifiques perdurent et la multiplicité des régimes de base et complémentaires demeure une source de complexité, en particulier pour les assurés ayant relevé de plusieurs régimes au cours de leur carrière professionnelle.

Il en résulte aussi l'inconvénient majeur de créer des situations inéquitables entre assurés. Cinq points sont particulièrement révélateurs de cet état de fait :

- la persistance de règles de calcul des pensions différentes suivant les régimes ;

- l'inégale répartition de l'effort contributif entre les assurés : taux de cotisation variables selon les régimes, assiettes de ces cotisations différentes ;

- la très grande hétérogénéité des droits familiaux et conjugaux. La diversité des règles, fut-elle justifiée, porte atteinte à la lisibilité du système et, parfois, est source d'incohérences ;

- la différence de traitement entre les mono et polypensionnés. Avoir été affilié à plusieurs régimes de base au cours de la carrière, n'est pas neutre en matière de droits à la retraite ;

- les mécanismes de compensation entre régimes. Ces transferts financiers, régulièrement critiqués par les régimes eux-mêmes, ne répondent plus à leur objectif initial de stricte compensation des écarts démographiques.

Puis M. Dominique Leclerc, rapporteur, a ajouté que des évolutions plus profondes du système doivent être désormais engagées. Face aux inéquités, à l'opacité, à la complexité, le rendez-vous 2010 doit poser des jalons en vue d'un rapprochement des paramètres et des régimes de retraite.

En ce qui concerne les règles de calcul des pensions et les efforts contributifs des régimes, des rapprochements progressifs pourraient porter sur le salaire de référence pris en compte pour le calcul de la pension, les âges d'ouverture des droits et les taux de cotisations. Naturellement, ces évolutions devront être progressives et tenir compte du fait que les régimes spéciaux ont été réformés il y a seulement deux ans.

Quant aux rapprochements entre les régimes, il ne s'agit pas de créer un régime unique rassemblant tous les régimes de base et complémentaires, mais bien d'opérer des regroupements pouvant avoir un sens. La création d'une caisse unique pour l'ensemble des fonctionnaires mériterait par exemple d'être étudiée. Ces rapprochements pourraient être facilités si les gestionnaires des régimes étaient conduits à échanger régulièrement entre eux sur leurs modes de fonctionnement. A cet égard, le concept de « maison commune des retraites » proposé par la CGT est intéressant. Il serait également important que les architectures des différents régimes soient harmonisées, ce qui faciliterait une plus grande cohérence des gouvernances.

Le droit à l'information des assurés devra aussi être renforcé. La création du GIP Info Retraite a constitué un progrès incontestable qui mérite d'être salué. A terme, il conviendrait que chaque assuré puisse, pratiquement à tout moment, calculer ses droits, par exemple sur un site Internet.

Enfin et surtout, ce rendez-vous doit permettre d'engager la refondation du système, de préparer une réforme structurelle qui ne peut être conduite que sur une période longue d'environ vingt ans. La situation actuelle, caractérisée par la montée sourde de tensions intergénérationnelles, ne peut perdurer. C'est pourquoi il est proposé d'envisager le passage progressif à un système par points dans les régimes de base.

Plusieurs avantages peuvent en être attendus :

- toutes les cotisations versées au cours d'une carrière donnent des droits à pension et la pension versée est directement dépendante des cotisations accumulées ;

- les éléments de solidarité du système sont isolés et identifiables ;

- un régime par points évite de prendre des engagements qui ne peuvent être tenus : la valeur de service du point, contrôlée par les gestionnaires du régime, devient l'élément central de régulation sans empêcher cependant un relèvement des cotisations. Celles-ci donnent alors de nouveaux droits à pension ;

- ce système est surtout particulièrement lisible pour les assurés, et donc susceptible de rassurer des jeunes générations qui ne croient plus dans notre modèle de retraite.

Ce passage à un régime par points pourrait être accompagné de l'introduction de la neutralité actuarielle par génération, qui est un élément essentiel du système de retraite suédois, consistant à faire en sorte que chaque génération perçoive en pensions ce qu'elle a versé en cotisations, assorti d'un taux d'actualisation. Progressivement, ces évolutions permettraient d'instaurer une retraite « à la carte », les salariés effectuant des choix éclairés entre une durée d'activité plus longue et une meilleure pension ou une durée d'activité plus courte et une pension plus faible.

En tout état de cause, une telle réforme doit être le fruit d'un processus de débat bien plus large que la concertation organisée dans le cadre des rendez-vous périodiques sur les retraites. En Suède, le processus de refondation du système s'est étalé sur une quinzaine d'années. Le rendez-vous 2010 pourrait donc être l'occasion de poser le principe de cette réforme et d'engager un grand débat démocratique.

Ce débat national pourrait permettre d'aborder globalement les conséquences du vieillissement de la population. Retraite, maladie, dépendance, logement, les besoins à satisfaire pour faire face à ce bouleversement des âges de la vie sont considérables, sans que les moyens financiers soient extensibles à l'infini. Il faudra donc définir des priorités.

Pour conclure, il faut souhaiter que le rendez-vous 2010 ne soit pas seulement un rendez-vous financier et comptable, mais aussi l'occasion d'engager une véritable refondation du pacte intergénérationnel qui a autrefois présidé à la création de l'assurance vieillesse.

a fait valoir que, s'appuyant sur quatre mois d'auditions, le rapport retrace de manière particulièrement complète l'ensemble du problème des retraites.

a salué la vision exhaustive des difficultés du système de retraite présentée par le rapport. Le paramètre de l'augmentation de la durée de cotisation et son évolution dans les conditions prévues par la loi Fillon restent très insuffisants pour un retour à l'équilibre des régimes de retraite ; ce paramètre est en outre très pénalisant pour ceux qui entrent tardivement sur le marché du travail. L'augmentation de l'âge de départ en retraite a indéniablement un impact sur le taux d'emploi des seniors, comme cela a pu être constaté dans la plupart des pays voisins, notamment en Allemagne et en Suède. La pénibilité ne devrait pas être introduite comme paramètre de la réforme des retraites ; elle n'est d'ailleurs pas prise en compte dans les régimes de retraite des autres pays ; une telle prise en compte aurait un effet désincitatif pour les entreprises qui renonceraient alors trop facilement aux investissements nécessaires pour faciliter les évolutions de carrière ; la piste de la réduction progressive du temps de travail des seniors doit être réellement mise en oeuvre. Sur les longues carrières, il faut être prudent car il existe de réelles inégalités au titre des périodes de formation prises en compte dans l'ouverture des droits à la retraite (apprentis, stagiaires, étudiants rémunérés de grandes écoles, etc.) ; peut-être conviendrait-il de se limiter aux périodes travaillées à l'issue de l'obtention d'un diplôme de qualification initiale. Parmi les ressources que l'on pourrait mobiliser pour le financement des régimes de retraite figurent les exonérations de charges, au titre des heures supplémentaires, dont l'efficacité reste à démontrer. Enfin, il est essentiel que soit inscrit dans la future loi le principe d'une concertation approfondie sur la faisabilité de la mise en place d'un système de retraite par points dans notre pays.

a également jugé impératif de lancer, dès à présent, les travaux de mise en place d'une réforme systémique ; un engagement ferme du Gouvernement devra être obtenu sur ce point.

s'est félicité que le rapport reprenne les principales questions évoquées lors des auditions. Il a mis en garde contre une trop forte stigmatisation des règles dérogatoires dont bénéficient les retraités. La recherche de plus grandes convergences entre les systèmes est une nécessité mais elle doit, comme le souligne le rapport, se faire de manière progressive. Il n'y aura pas de réforme possible sans que la question d'un changement systémique soit abordée.

a constaté que le rapport retrace une bonne partie des travaux et auditions menés par la Mecss. Le point central du débat est celui de la mise en place d'une réforme systémique sous la forme d'un régime par points. En proposant une action sur tous les leviers, le rapport remet en cause nombre de situations actuelles, que ce soit en termes de durée d'assurance, d'âge légal de départ en retraite ou de fiscalité dérogatoire des retraités. Or, la question est bien celle des retraités les plus pauvres, ainsi que celle des retraites futures des jeunes d'aujourd'hui. Les fonctionnaires sont également menacés, notamment par les mesures de convergence proposées ; à cet égard, le rapport contribue à la campagne de dramatisation, aujourd'hui présente dans les médias. L'un des points essentiels reste celui du taux de remplacement et du niveau des pensions alors qu'on observe une dégradation générale du pouvoir d'achat. N'est-il pas optimiste d'envisager un solde excédentaire de l'Unedic à l'horizon 2015 ? La mobilisation de nouvelles recettes ne peut se limiter à un prélèvement incertain sur les revenus du capital ; il faut remettre en cause les niches sociales et les exonérations de charges ; un peu plus de CSG n'est pas la bonne solution. Sur la pénibilité, revoir les critères actuellement définis n'est pas acceptable de même que l'individualisation des solutions. Le rapport fait-il des propositions sur la prise en compte des périodes d'études et de stages dans l'ouverture de droits pour la retraite ? Toutes ces incertitudes le conduiront à s'opposer à l'adoption du rapport.

a insisté sur le fait que les limites d'une réforme paramétrique ont sans doute été atteintes. Le rapport présenté est novateur dans la mesure où il propose de passer à une autre logique et de développer un nouveau système. En effet, même en prenant des mesures d'ajustement démographique telles que celles analysées par les travaux du Cor, il manque une part non négligeable du financement des régimes à l'horizon 2030. Il n'est pas possible de faire bouger l'âge légal de départ en retraite aujourd'hui car la population n'est pas prête et les injustices du système actuel ne sont pas prises en compte. Deux obstacles en particulier doivent être réglés préalablement : la pénibilité et le problème des carrières longues.

a reconnu que le relèvement de l'âge légal est aujourd'hui un élément central du débat. Mais le rapport ne conclut pas sur ce point ; il pose en effet deux conditions, à la fois sur la progressivité du relèvement et sur la prise en compte des carrières longues. Il est important de dédramatiser cette question car en réalité, seul le paramètre de la durée d'assurance a un véritable impact.

a souhaité que tous les moyens de rétablir l'équilibre des régimes de retraite à l'horizon 2020-2030 soient précisément chiffrés : mesures d'âge, mobilisation de nouvelles recettes, utilisation des ressources de « lissage » du FRR. S'il reste un « delta » à financer, il conviendra de déterminer les moyens de le combler.

a insisté sur le fait que le rapport n'a pas pour finalité de présenter une proposition de réforme interférant avec le processus de concertation en cours, mais d'aborder l'ensemble des questions qui se posent aujourd'hui au système de retraite français et de formuler des orientations pour l'avenir, notamment pour rétablir la confiance des jeunes générations dans les retraites. Il repose sur un constat et des solutions partagés par les deux rapporteurs, qui tiennent compte des analyses recueillies lors des nombreuses auditions. Les retraites étant un sujet particulièrement ardu, la Mecss s'est efforcée de présenter un travail didactique et le plus exhaustif possible.

En réponse à Guy Fischer, il a expliqué que le constat selon lequel le niveau de vie des retraités est quasiment identique à celui des actifs a été formulé sur la base des travaux objectifs du Cor.

Par ailleurs, il faut avoir à l'esprit que le vieillissement de la population est un véritable défi pour les régimes de retraite. Actuellement, ce ne sont pas trois mais quatre générations qui cohabitent.

En ce qui concerne la pénibilité, il est important de rappeler que certains métiers, autrefois considérés comme pénibles, ne le sont plus aujourd'hui. La SNCF, lors de la réforme de son régime de retraite, a abordé courageusement ce sujet. C'est la preuve que les mentalités peuvent évoluer.

En tout état de cause, la prise en compte de la pénibilité par le système de retraite ne doit pas être systématique : par exemple, la profession d'infirmière est plus ou moins pénible selon le lieu d'exercice (hôpital, établissement, à domicile...).

Sur l'emploi des seniors, des évolutions dans les méthodes de management sont indispensables. Il faut proposer aux salariés âgés des périodes de formation, promouvoir la validation des acquis de l'expérience, aménager les postes, les tâches et les horaires.

En aucun cas, le rapport ne souhaite dramatiser la situation. Mais force est de constater que celle-ci est réellement très préoccupante. D'où la nécessité, au-delà des mesures d'urgence, de réfléchir à l'avenir du système par répartition à l'horizon 2030.

a fait remarquer que, vraisemblablement, le rendez-vous de 2010 se contentera de modifier une nouvelle fois les paramètres du système. Or, la situation financière est telle qu'il est indispensable de ne pas en rester là et de proposer des évolutions plus substantielles et pérennes.

S'agissant des mesures de court terme, la Mecss a tenu à examiner sans tabous le spectre le plus large possible des leviers activables. Il est convenu que l'âge légal de départ à la retraite est un paramètre symbolique, car lié à l'histoire sociale du pays. Néanmoins, il est légitime de poser la question de son relèvement. Une telle piste suppose aussitôt de s'intéresser au lien entre âge de départ et emploi des seniors, lequel fait l'objet d'interprétations différentes. D'un côté, certains font valoir que le report de l'âge légal produira de nouveaux chômeurs, de l'autre, certains mettent en avant le fait que l'âge de soixante ans fait lui-même obstacle à l'emploi des seniors.

En réponse à André Lardeux, elle a précisé que le rapport fait bien référence aux dispositifs de cessation progressive d'activité, à propos de la prise en compte de la pénibilité.

Au-delà des réponses à apporter à l'urgence de la situation actuelle, il est du rôle de la Mecss d'explorer les pistes d'évolution du système à moyen et long terme et d'insister sur la nécessité de lancer un grand débat national sur l'avenir des retraites.

A l'issue du débat, la mission a adopté le rapport d'information.