Tout ceci a des conséquences sur l'équilibre institutionnel et la situation apparaît préoccupante pour plusieurs raisons.

a) L'influence croissante du Parlement européen rend plus difficile pour la Commission de remplir son rôle

La Commission a un rôle de trait d'union entre les États membres, elle doit créer entre eux la confiance, ce qui suppose qu'elle paraisse incarner l'intérêt général européen en se plaçant « au-dessus de la mêlée ». Ainsi, lorsqu'elle exerce son pouvoir d'initiative, elle doit prendre en compte de manière équilibrée les préoccupations des États membres, la contrepartie étant que ces derniers doivent être unanimes pour amender une proposition législative de la Commission. Dans le même esprit, la Commission exerce des fonctions quasi-juridictionnelles : elle est gardienne des traités et joue le rôle de première instance des procédures de concurrence.

Une Commission qui apparaîtrait « politisée » pourrait-elle remplir pleinement ces fonctions ? Ce serait sans doute beaucoup plus difficile. La Commission tient sa légitimité de sa capacité à représenter l'intérêt général de l'Union. Lorsque sa position ne paraît pas équilibrée, c'est son crédit qui est atteint. On voit bien par exemple que l'attitude polémique d'une commissaire envers la France n'a pas renforcé sa crédibilité. On n'était pas dans l'esprit du rôle que doit jouer la Commission.

b) Le rôle du Conseil est également affecté

En effet, la Commission doit assurer un équilibre au sein du « triangle » Parlement-Commission-Conseil. A partir du moment où ses relations avec le Parlement européen deviennent de plus en plus étroites, cet équilibre est menacé. Et c'est un problème aussi pour les parlements nationaux, puisque c'est sur le Conseil qu'ils peuvent avoir une influence, par le biais du contrôle exercé sur les gouvernements.

c) Enfin, la tendance à aller au-delà des traités pose un problème de principe

L'Union est une communauté fondée sur le droit. Si ce droit devient trop flexible, il devient plus difficile d'en demander le respect aux États membres. Et, là encore, les prérogatives des parlements nationaux sont en cause. Ce sont eux qui votent les traités, et les traités européens définissent avec précision les compétences de chaque institution. Ne pas s'en tenir aux traités, c'est ne pas respecter le vote des parlements (ou celui des peuples en cas de référendum). Dans son arrêt sur le traité de Lisbonne, la Cour constitutionnelle allemande a rappelé que les traités européens n'engagent les États membres que dans les limites prévues par ces traités ; au-delà, un problème de légitimité constitutionnelle apparaît.

Face à la montée du Parlement européen, qui a modifié les rapports entre les institutions, un contrepoids est apparu, qui est le renforcement très net du rôle du Conseil européen. Ce renforcement est venu de plusieurs causes :

la première, c'est que le Conseil européen (y compris son président stable) est indépendant du Parlement européen ;

la seconde, c'est que le Conseil européen bénéficie d'une légitimité très forte. Le Parlement européen a beau dire qu'il est la seule institution directement élue, il peut difficilement s'estimer plus légitime que les chefs d'État ou de gouvernement des pays membres. Le Conseil européen est une institution de l'Union qui n'est pas responsable devant le Parlement européen parce que ses membres sont responsables devant les parlements nationaux. Le président Van Rompuy a très bien expliqué cela le 26 octobre dernier devant la COSAC. Je crois utile de le citer ici :

« Mon rôle ne doit pas être confondu avec celui du président de la Commission. La Commission détient l'initiative, elle propose les mesures législatives ; le Conseil européen arrête les orientations stratégiques. Ce sont deux rôles différents et le président de la Commission comme moi-même nous en sommes pleinement conscients.

Le plus important pour aujourd'hui (le président Van Rompuy s'exprimait alors devant la COSAC, composée de parlementaires nationaux et de parlementaires européens), c'est aussi la différence dans nos relations avec les parlements de l'Union. Le président de la Commission est élu par le Parlement européen et est responsable devant lui. Ce n'est pas mon cas. Je suis élu par les chefs d'État et de gouvernement au sein du Conseil européen ; la plupart d'entre eux sont eux-mêmes responsables devant leur parlements nationaux, et quelques-uns (comme les présidents de France et de Chypre) le sont directement devant leurs électorats ».

la troisième, c'est que, face à la crise, le Conseil européen est parvenu à prendre des décisions à la hauteur des difficultés. On a bien vu qu'en dernière analyse, c'était lui seul qui pouvait donner les impulsions politiques.

Ce renforcement du Conseil européen, grandement facilité par la mise en place d'une présidence stable, me paraît globalement une bonne chose. Certains ont dénoncé le retour d'une approche intergouvernementale : ce n'est pas tout à fait exact, puisque le Conseil européen est une institution de l'Union comme les autres, et surtout il me semble que l'essentiel est plutôt que l'Europe ait réussi à faire face, à assumer ses responsabilités.

En guise de conclusion, je voudrais faire deux remarques.

Tout d'abord, un régime d'assemblée ne me paraît pas souhaitable pour l'Europe. Nous en avons fait l'expérience, ce qui caractérise un régime d'assemblée, c'est l'incapacité à prendre des décisions. Il faut pour l'Europe un équilibre où chaque institution joue son rôle propre, il faut une capacité de décision.

Ensuite, je crois que le développement de la coopération entre le Parlement européen et les parlements nationaux, qui est souhaitable et qui est prévu par les traités, suppose le respect des compétences de chacun. La coopération ne peut reposer sur le principe : « ce qui est à moi est à moi, ce qui est à vous est négociable ». Les échanges que nous avons eus le 3 novembre avec nos collègues du Parlement européen sont l'exemple de ce qu'il faut faire : une coopération dans le respect des responsabilités de chacun. C'est cet état d'esprit qu'il faudrait à mon avis promouvoir.

***

Un nouvel « accord-cadre » entre le Parlement européen et la Commission européenne a été signé le 20 octobre dernier.

Ce document vient s'ajouter à une liste déjà longue : le premier « code de conduite » pour les relations Parlement/Commission avait été agréé en 1990 ; il avait été suivi par un second « code de conduite » en 1995, puis par un premier « accord-cadre » en 2000 et un second « accord-cadre » en 2005.

En réalité, lors de chaque renouvellement de la Commission européenne depuis la fin de la présidence de Jacques Delors, le Parlement européen a obtenu l'ouverture de négociations sur les modalités des relations entre les deux institutions, afin d'obtenir par ce biais un renforcement de son influence.

Cependant, jusqu'où peut-on aller dans ce sens sans porter atteinte à l'équilibre institutionnel tel qu'il résulte des traités ?

Déjà, la question avait été posée au sujet de l'accord-cadre conclu en 2005, notamment parce qu'il prévoyait une forme de responsabilité individuelle des membres de la Commission européenne devant le Parlement européen, alors que les traités posent le principe de la collégialité de la Commission. Cet accord-cadre précisait en effet que « si le Parlement décide de refuser sa confiance à un membre de la Commission, le Président de la Commission, après avoir examiné sérieusement cette décision, soit demande à ce membre de démissionner, soit explique ses décisions au Parlement ». L'accord-cadre de 2010 contient une formule analogue.

La question se pose à nouveau au sujet du nouvel accord-cadre, qui tend à étendre sensiblement les prérogatives du Parlement européen dans certains domaines.

I. Des prérogatives supplémentaires pour le Parlement européen

Sur plusieurs points, l'accord-cadre donne au Parlement européen de plus grandes capacités d'intervention.

a) Non seulement l'existence d'une forme de responsabilité individuelle de commissaires devant le Parlement européen est confirmée, mais une consultation du Parlement européen est prévue en cas de changement par le président de la Commission de la répartition des portefeuilles entre les commissaires.

b) L'accord pose un principe général d'« égalité de traitement » entre le Parlement européen et le Conseil.

En conséquence, il prévoit la possibilité pour des « experts du Parlement européen » de participer à des réunions de la Commission avec les experts nationaux, destinées à préparer les mesures d'exécution de la législation européenne.

Dans la même logique, l'accord prévoit que, lorsque la Commission présente au Conseil, pour adoption, un projet de directives de négociation en vue d'un accord international, elle le présente en même temps au Parlement et doit tenir « dûment compte des commentaires du Parlement tout au long des négociations » ; de plus, des députés européens peuvent être inclus en tant qu'observateurs dans les délégations de l'Union pour les négociations internationales.

Ainsi, au nom de l'« égalité de traitement », le Parlement européen se trouve associé à l'exercice de compétences qui relèvent du rôle exécutif du Conseil.

c) Le Parlement européen est par ailleurs impliqué dans le pouvoir de proposition législative de la Commission européenne :

aux termes de l'accord, lorsque le Parlement européen réclame une initiative législative de la Commission, celle-ci « présente une proposition législative dans le délai d'un an ou inscrit cette proposition dans son programme de travail pour l'année suivante. Si elle ne présente pas de proposition, la Commission en expose les motifs circonstanciés au Parlement » ;

dans le cas des textes législatifs pour lesquels le Parlement est seulement consulté, la Commission « s'engage à retirer, le cas échéant, les propositions législatives rejetées par le Parlement. Dans le cas où, pour des raisons importantes, et après considération du collège, elle décide de maintenir sa proposition, la Commission en expose les raisons dans une déclaration devant le Parlement » ;

le Parlement européen doit être associé à l'élaboration par la Commission des projets de textes juridiquement non contraignants (« soft law ») qui concernent principalement la coordination de l'action des États membres ;

des réunions doivent se tenir entre les autorités du Parlement européen et, selon le cas, le président de la Commission ou le collège des commissaires dans son ensemble, afin d'associer le Parlement européen à l'élaboration du programme de travail de la Commission « en vue de parvenir à un consensus ».

d) L'information du Parlement européen est sensiblement renforcée. Dans le respect de règles de sécurité, il doit avoir accès aux documents confidentiels, sauf dans le cas des procédures d'infraction et des procédures en matière de concurrence ; en particulier, la Commission doit livrer « au Parlement des informations synthétiques concernant toutes les procédures en manquement à compter de la lettre de mise en demeure, y compris, si le Parlement le demande, au cas par cas et dans le respect des règles de confidentialité, notamment celles reconnues par la Cour de justice de l'Union européenne, sur les points faisant l'objet de la procédure en manquement ».

e) Enfin, les candidats au poste de directeur exécutif des agences de régulation devront faire l'objet d'une audition par la commission compétente du Parlement européen.

II. L'avis du service juridique du Conseil

Saisi par le Comité des représentants permanents (COREPER), le service juridique du Conseil a conclu que l'accord-cadre : « tend, sur plusieurs points, à modifier l'équilibre entre les institutions établi par les traités et à reconnaître au Parlement des pouvoirs qui ne lui sont pas conférés par les traités ».

III. La déclaration du Conseil

Dès la signature de l'accord-cadre, le Conseil a adopté la déclaration suivante :

« Le Conseil, qui n'a pas été partie à la négociation de cet accord-cadre, rappelle que le respect des traités constitutifs de l'Union, dans les termes dans lesquels ils ont été ratifiés par les États membres, est le principe fondamental qui régit l'existence et le fonctionnement de l'Union. Les traités définissent limitativement les attributions respectives des Institutions (article 13, paragraphe 2, TUE). Ces attributions ne peuvent être ni modifiées, ni complétées par les institutions elles-mêmes, ni d'une façon unilatérale, ni par la voie d'un accord entre elles.

« Or, le Conseil constate que plusieurs dispositions de l'accord-cadre tendent à modifier l'équilibre institutionnel tel qu'il résulte des traités en vigueur, à reconnaître au Parlement européen des prérogatives qui ne sont pas prévues par les traités et à limiter l'autonomie de la Commission et de son Président. Le Conseil est particulièrement préoccupé par les dispositions portant sur les accords internationaux, les procédures en manquement à l'encontre des États membres et la transmission d'informations classifiées au Parlement européen.

« L'accord-cadre n'est pas opposable au Conseil. Le Conseil saisira la Cour de justice de tout acte ou action du Parlement européen ou de la Commission pris en application des dispositions dudit accord-cadre qui porterait atteinte aux intérêts du Conseil ou aux prérogatives que les traités lui confèrent ».

IV. La réaction de la COSAC

Plusieurs parlements nationaux ont pris position contre l'accord-cadre lorsqu'il était encore un projet, en soulignant :

qu'il remettait en cause les traités tels qu'ils avaient été votés par eux,

qu'en affaiblissant indirectement le Conseil, il diminuait la capacité d'influence des parlements nationaux sur la vie de l'Union, puisque cette influence s'exerce par le contrôle des gouvernements représentés au sein du Conseil.

Avant la signature de l'accord-cadre, la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), lors de sa réunion de Madrid (31 mai-1er juin 2010) a exprimé ses réserves en insérant dans la contribution qu'elle a adoptée par consensus (la délégation du Parlement européen a été la seule à se dissocier de ce texte) les paragraphes suivants :

« La COSAC souligne que les accords interinstitutionnels ne devraient en aucun cas avoir un effet sur l'équilibre interinstitutionnel de l'Union et la lettre et l'esprit du traité de l'Union européenne.

« La COSAC rappelle que l'indépendance de la Commission européenne ne devrait pas être remise en question et que les actes du Conseil ont une signification particulière pour les parlements nationaux qui exercent un contrôle sur cette institution par le biais de leurs gouvernements respectifs. La COSAC espère que les positions respectives des institutions de l'Union européenne seront maintenues, telles qu'elles sont définies dans les Traités, ce qui n'entraînera aucun changement dans le statut du Conseil, soutenant ainsi la capacité des parlements nationaux à influencer la politique européenne ».

Après la signature de l'accord-cadre, la COSAC a de nouveau abordé le sujet, lors de sa réunion de Bruxelles des 25 et 26 octobre 2010, et a inséré dans la contribution adoptée le texte suivant :

« La COSAC souligne que la mise en oeuvre de l'accord-cadre entre le Parlement européen et la Commission européenne doit faire l'objet d'un suivi juridique permanent.