a rappelé, tout d'abord, que sa précédente audition devant la commission des finances, au mois d'avril 2006, était destinée à faire le point sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il avait informé, à cette occasion, la commission de la remise de trois rapports, en mai et en juin.

Il a annoncé que les deux premiers, l'un portant sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2005 et l'autre sur les comptes de l'Etat pour 2005, étaient désormais publics.

Il a ajouté que le troisième rapport, préliminaire au débat d'orientation budgétaire, serait remis au Parlement à la mi-juin, conformément au calendrier fixé par la LOLF.

Il a indiqué que la réforme induite par la LOLF nécessitait encore « beaucoup de soins, d'encouragements et de soutien ». Nécessaire pour permettre aux administrations de s'adapter, la période de transition actuelle ne pourrait néanmoins pas durer trop longtemps.

a observé que, cette année, l'enjeu pour la Cour des comptes était double : repérer les difficultés de mise en oeuvre de la réforme et en analyser les causes, mais surtout formuler des recommandations pour que la réforme aboutisse et se traduise par des résultats concrets.

Il a souligné que les deux rapports ici présentés avaient pour objet de faire la jonction entre l'exercice 2005, régi par les normes anciennes, et l'état d'avancement de la réforme.

a ensuite précisé le contenu du rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2005.

Il a reconnu que la présentation du budget en missions et programmes donnait au budget une lisibilité qu'il n'avait jamais eue. Il a ajouté que l'objectif de la nouvelle présentation budgétaire était de faire prévaloir la cohérence des politiques et des objectifs poursuivis, plutôt que l'organisation administrative.

A cet égard, il a pris pour exemple la mission « Sécurité », mission interministérielle qui associait le ministère de l'intérieur, via la police nationale, et le ministère de la défense, via la gendarmerie nationale. La construction d'une mission commune a, en effet, incité les gestionnaires à se concerter, à fixer des objectifs communs et des indicateurs comparables.

a toutefois relevé que cette logique vertueuse n'avait pas fonctionné dans tous les cas. Ainsi, il a déploré que certaines missions ou programmes décalquent des organigrammes qui n'étaient plus toujours adaptés, et reproduisent les cloisonnements administratifs, comme on pouvait le constater, par exemple, avec le programme « Actions en faveur des familles vulnérables », dont le contenu était très proche du programme « Inclusion sociale ».

Il a remarqué que, pour concilier l'organisation de l'Etat et l'architecture budgétaire, il convenait, soit d'adapter les organigrammes, soit de revoir le périmètre des programmes, en particulier au ministère des affaires sociales, où les programmes étaient trop nombreux.

Il a souligné, en outre, que le positionnement du responsable de programme, comme ses compétences et les modalités de sa nomination, méritaient d'être précisés.

a regretté qu'au niveau local la procédure de délégation se révèle longue, complexe et d'autant plus lourde que le nombre de budgets opérationnels de programme (BOP) était trop élevé (près de 2.300). A titre d'exemple des difficultés rencontrées, il a cité le programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », ainsi que le cas d'un directeur départemental des affaires sanitaires et sociales qui devait désormais gérer, en lieu et place d'une enveloppe unique de crédits, 9 budgets étanches relevant de 9 programmes différents.

Pour éviter le risque d'une organisation verticale qui placerait les chefs de services déconcentrés en relation directe avec de nombreux responsables de programme, M. Philippe Séguin a plaidé pour une forte réduction du nombre de BOP. Il a également rappelé que le rapport de la Cour des comptes faisait toute une série de recommandations pour que la procédure de mise en place des crédits au niveau local soit plus rapide et plus satisfaisante.

Evoquant la gestion par les résultats, il a déploré que les indicateurs d'efficience, suivant les résultats obtenus par rapport aux moyens consommés, soient encore trop peu développés. Il a regretté que les indicateurs de qualité de service restent encore trop rares et que la satisfaction des usagers soit encore trop mal mesurée.

Il a observé, par ailleurs, qu'une fois les indicateurs choisis, il restait à les chiffrer et à leur fixer une cible, cette exigence requérant des systèmes d'information et de contrôle de gestion adaptés.

Il a aussi tenu à rappeler que les indicateurs ne renseignaient ni sur l'exécution budgétaire, ni sur le coût des actions, et encore moins sur l'efficacité des dépenses fiscales.

Examinant l'exécution budgétaire de 2005, M. Philippe Séguin a souligné les efforts importants accomplis pour limiter le déficit à 43,5 milliards d'euros, niveau légèrement inférieur à celui prévu en loi de finances initiale pour 2005. Il a toutefois ajouté que cette réduction tenait notamment à des opérations exceptionnelles, non reconductibles, qui ne changeaient pas la tendance de fond du déficit.

Il a indiqué que la Cour des comptes avait relevé certaines anomalies dans le calcul du déficit pour 2005, comme des versements de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) au budget de l'Etat, pour 3 milliards d'euros enregistrés en recettes budgétaires, alors qu'ils n'auraient pas dû l'être.

De même, il a relevé que la « reprise » par l'Etat du prêt de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), accordé en 1994 à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), avait été traitée comme une recette budgétaire, alors que la créance ainsi remboursée n'avait jamais été décaissée budgétairement.

a également rappelé que la reprise par l'Etat de la dette du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA), pour un montant de 2,5 milliards d'euros, avait été enregistrée comme une opération de trésorerie, alors qu'elle aurait dû être enregistrée en charge budgétaire et peser sur le déficit.

Il a observé, en outre, que le rapport de la Cour des comptes examinait le problème de l'avance à l'Agence centrale des organismes d'intervention de sécurité agricole (ACOFA), opération formellement régulière au regard du décret de 1986 sur les opérations réciproques, mais discutable au regard du principe de sincérité désormais affirmé par la LOLF en son article 32.

En matière de dépenses, M. Philippe Séguin a indiqué que la Cour des comptes relevait, comme les années précédentes, des ouvertures de crédits par décrets d'avance non conformes à la définition strictement prévue par la LOLF, et qu'elle revenait sur le problème de la régulation budgétaire, c'est-à-dire sur les pratiques de gel budgétaire et de dégel tardif, ce qui provoquait des reports de charges. Il a précisé que ces reports avaient toutefois été très fortement réduits par rapport aux années précédentes, même s'ils continuaient à perturber fortement l'action des services.

a souligné que la Cour des comptes travaillait, de façon plus générale, à faire davantage de lumière sur les modes de prévision de la croissance économique et des recettes fiscales, comme cela était courant dans les pays voisins, notamment en Grande-Bretagne. Il a précisé que l'objectif était, ainsi, de garantir au Parlement que les lois de finances soient bâties sur des bases réalistes et soutenables.

Présentant le second rapport, relatif aux comptes de l'Etat pour 2005, M. Philippe Séguin a rappelé qu'il constituait le prélude à la certification des comptes, qui aurait lieu pour la première fois, en juin 2007, sur les comptes de 2006.

Il a indiqué que ce rapport formulait un ensemble de recommandations pour que l'Etat passe le plus rapidement possible au système de comptabilité générale en droits constatés, analogue à celui qui existait dans les entreprises, les associations, les organisations non gouvernementales (ONG) ou les organismes de sécurité sociale. La LOLF exigeait, en effet, que l'Etat se conforme aux exigences d'une telle comptabilité et qu'il tienne, à compter de 2006, trois comptabilités différentes : la comptabilité budgétaire comme auparavant, mais aussi une comptabilité générale et une comptabilité d'analyse des coûts.

a souligné que cette comptabilité générale servirait notamment à effectuer un suivi du patrimoine de l'Etat : son patrimoine immobilier, ses actifs immatériels, ses créances envers des tiers ou ses stocks. Il a ajouté que cette méthode devrait permettre à l'Etat de valoriser à l'avenir certains actifs immatériels, tels que les licences UMTS (Universal mobile telecommunications system), ce qui exigerait des inventaires exhaustifs et fiables, ainsi qu'une gestion plus rigoureuse. Enfin, la comptabilité générale rendrait possible la mesure de l'appauvrissement de l'Etat au fur et à mesure de ses déficits et de la dégradation de son patrimoine.

a déploré qu'on se focalise sur le solde budgétaire de l'Etat, alors que celui-ci n'avait jamais renseigné sur le patrimoine, sur l'actif détruit ou créé, ni sur l'évolution du passif.

En revanche, il s'est félicité que la comptabilité générale permît de connaître les charges actuelles, mais aussi les évènements dont la survenance entraînerait ultérieurement une sortie de ressources et une dégradation des finances publiques. Ainsi, il a noté que les charges probables devraient désormais être retracées sous la forme de provisions, et les passifs éventuels sous la forme d'engagements hors bilan.

A cet égard, M. Philippe Séguin a averti que, même s'il existait des provisions pour dépréciation d'actif (de l'ordre de 20 milliards d'euros), les provisions pour risques et charges ne figuraient au passif que pour 74 milliards d'euros. Il a ajouté que le rapport de la Cour des comptes montrait que ces dernières devraient se chiffrer en dizaines de milliards d'euros.

Pour illustrer son propos, M. Philippe Séguin a décrit la comptabilité budgétaire comme une « loupe grossissante » sur les dépenses de l'année, et la comptabilité générale comme la « loupe et la longue vue ».

A propos de la certification des nouveaux comptes, il a rappelé les trois phases de la méthode de travail de la Cour des comptes : l'analyse des risques pour cibler les contrôles, puis le choix de missions dites « intermédiaires » pour étudier la fiabilité des processus comptables et des systèmes d'information, et enfin l'examen de « missions finales » pour auditer les comptes eux-mêmes.

a indiqué que le rapport de la Cour des comptes dressait un premier bilan de l'avancement de la réforme et formulait des observations sur les comptes de l'Etat.

Il a insisté sur les progrès réalisés avec la mise en place de départements comptables dans chaque ministère et la refonte importante du réseau comptable, permettant à la fois de diffuser le nouveau référentiel comptable dans les services gestionnaires et de produire les comptes dans de meilleures conditions.

Toutefois, il a appelé à ne pas sous-estimer la difficulté liée à la diffusion des nouvelles normes comptables et à la méconnaissance de la comptabilité générale dans des services plus habitués à la comptabilité budgétaire. Il a précisé que d'importants progrès restaient également à réaliser en matière d'audit et de contrôle interne, un dispositif devant être déployé prochainement dans les ministères.

a indiqué que, dans son rapport, la Cour des comptes formulait 48 observations d'audit, soit quatre fois plus que l'an dernier, les investigations s'étant à la fois étendues et approfondies. Il a ajouté que ces observations portaient sur des sommes s'élevant à plusieurs dizaines de milliards d'euros, les plus importantes concernant les provisions pour risques et charges.

a remarqué qu'il était inévitable que le changement de référentiel entraîne des reclassements et des ajustements de grande ampleur, et que les états financiers de 2006 ressembleraient très peu à ceux que l'administration publiait jusqu'alors.

Il a rappelé qu'il était indispensable que le bilan d'ouverture, c'est-à-dire la photographie du patrimoine de l'Etat au 1er janvier 2006, soit l'occasion d'une « mise au propre radicale » et que l'on n'échelonnât pas sur plusieurs années les ajustements nécessaires. En effet, toutes les provisions qui n'auraient pas été constatées dans le bilan d'ouverture au 1er janvier 2006 devraient l'être au plus tard dans les comptes de 2006 ou des années suivantes, et affecteraient alors le résultat comptable. Dès lors, il serait préférable de franchir totalement l'étape dès la présentation des comptes de 2006.

a enfin souligné que la LOLF, entendue sous l'angle de la démarche de performance ou de la réforme comptable, n'était pas une question purement technique, mais fondamentalement politique, nécessitant « de la hauteur et du souffle ».

a remercié M. Philippe Séguin pour ses observations, en soulignant qu'il partageait son opinion concernant la nécessaire implication des politiques dans la mise en oeuvre de la LOLF. Il a ajouté que la réforme budgétaire invitait le Parlement à s'interroger sur sa légitimité et à se réformer.

Un large débat s'est alors instauré.

a relevé qu'il n'avait pas encore été tiré toutes les conséquences de cette innovation majeure que constituait l'introduction d'une comptabilité patrimoniale pour l'Etat. Il a ensuite posé quatre questions à M. Philippe Séguin.

Tout d'abord, il s'est interrogé sur les pratiques de régulation budgétaire et, en particulier, la mise en réserve des crédits, alors que la LOLF encadrait plus strictement les mouvements de crédits en phase d'exécution budgétaire.

Il s'est ensuite départi des critiques formulées à l'encontre des opérations budgétaires par lesquelles l'Etat récupérait des créances qui lui appartenaient. En effet, il a estimé que de telles pratiques relevaient de l'optimisation du patrimoine public et devaient donc être appréciées positivement.

Puis il a sollicité les conseils de la Cour des comptes afin de doter la commission des finances d'éléments méthodologiques permettant la classification des différents types de recettes fiscales.

Enfin, il a rappelé les réflexions conduites par la commission des finances pour densifier l'examen du projet de loi de règlement. D'une part, il a précisé que des auditions publiques seraient conduites avec les ministres gestionnaires pour comparer, de manière exhaustive, les prévisions et les réalisations budgétaires. D'autre part, il a souhaité connaître les réactions de la Cour des comptes sur la requalification de la loi de règlement en loi « portant reddition des comptes » ou « portant arrêté des comptes », tout en formulant le souhait d'une association plus étroite de la Cour des comptes à l'examen du projet de loi de règlement.

a observé que les mesures de régulation budgétaire seraient d'autant moins fréquemment utilisées que les budgets auraient été examinés sur des bases sincères et objectives. Il a confirmé que la Cour des comptes attacherait toute son importance à la transparence des mesures de régulation qui seraient adoptées.

S'agissant des « trésoreries dormantes » ou des « opérations discrétionnaires » par lesquelles « l'Etat récupérait son dû », il a précisé que son intention n'était pas de critiquer l'Etat quant au bien-fondé de telles opérations. Toutefois, la Cour des comptes déplorait « l'absence de ligne claire » du gouvernement en ce domaine.

Enfin, il a confirmé que la Cour des comptes se tenait à la disposition de la commission des finances pour examiner de manière plus approfondie le projet de loi de règlement, en observant qu'il convenait de changer les pratiques dès cette année, puisque le calendrier électoral de l'année 2007 serait, à l'évidence, moins propice à des innovations.

a tenu à tempérer l'optimisme de M. Philippe Séguin sur la nomenclature budgétaire de la mission « Sécurité » puisque, selon lui, d'autres administrations que la police nationale et la gendarmerie nationale concouraient également à la politique publique de sécurité intérieure.

En sa qualité de rapporteur spécial des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », il a souhaité connaître l'avis de la Cour des comptes sur la non-comptabilisation, dans la dette publique, des engagements de l'Etat au titre des pensions. Il a précisé que sa question faisait suite aux observations formulées en ce sens par M. Michel Pébereau dans son rapport, remis en décembre 2005, à M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

a répondu que le rapport de M. Michel Pébereau serait analysé plus en détail par la Cour des comptes, lorsqu'elle remettrait, en juin prochain, son rapport préliminaire au débat d'orientation budgétaire.

a ajouté que la Cour des comptes avait été conduite à corriger positivement de 19 milliards d'euros le montant des engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires.

S'agissant des principes, il a observé que l'analyse devrait porter sur les besoins des financements nets actualisés. Il a noté que cette réflexion devait être harmonisée avec les travaux en cours, au niveau international, sur la comptabilisation des engagements de retraite des Etats dans leur bilan patrimonial.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, il a relevé que ce différentiel de 19 milliards d'euros devait être comparé au montant total des engagements de retraite, soit 840 milliards d'euros en valeur actualisée, cette somme ne s'élevant plus qu'à 450 milliards d'euros si l'on déduisait les cotisations des fonctionnaires. Cependant, il a souligné les limites d'une comparaison directe avec une entreprise du secteur privé, l'hypothèse où l'Etat devrait déposer son bilan pouvant difficilement être retenue.

a rappelé que, lors de sa précédente audition par la commission des finances, M. Philippe Séguin avait déjà souligné la dichotomie existant entre la nomenclature budgétaire et l'organisation des services de l'Etat.

En sa qualité de rapporteure spéciale des crédits de la mission « Sécurité sanitaire », elle a déploré les lacunes des missions interministérielles : ainsi, la Cour des comptes avait relevé que les crédits de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » ne comportaient pas les dépenses de l'ensemble des ministères qui concouraient à cette politique publique, et la même analyse pouvait être effectuée à propos de la mission « Sécurité sanitaire ». Elle a conclu qu'à défaut d'une évolution de l'organisation administrative de l'Etat qui se rapproche de la nouvelle nomenclature budgétaire, il faudrait envisager la disparition des missions interministérielles.

Par ailleurs, elle s'est interrogée sur la possibilité de simplifier la cartographie des budgets opérationnels de programme (BOP) en retenant le niveau régional. Toutefois, elle a noté que la puissance des structures départementales faisait obstacle à une telle évolution.

s'est réjoui de la convergence de ses analyses avec celles de Mme Nicole Bricq. S'agissant des missions interministérielles, il a souligné que le rapport de la Cour des comptes sur la gestion budgétaire en 2005 effectuait de nombreuses suggestions en vue de clarifier le pilotage stratégique des missions interministérielles.

En outre, il a précisé que la Cour des comptes réfléchissait effectivement à une diminution du nombre de BOP, en envisageant un maillage au niveau régional. Toutefois, il s'est déclaré optimiste, au regard du travail accompli, sur la conduite des prochaines étapes.

a exprimé sa conviction quant à la nécessité d'impliquer l'ensemble de ses collègues sénateurs pour faire vivre la réforme budgétaire, née d'une initiative parlementaire.

En sa qualité de rapporteur spécial des crédits de la mission « Santé », il a fait part de ses interrogations sur la « politique d'essaimage » de la direction générale de la santé (DGS) : alors que de multiples établissements publics, voire associations, prenaient en charge la mise en oeuvre de politiques sectorielles de santé, à certains égards régaliennes, la DGS manifestait toujours une forte volonté d'intervention dans ces domaines.

Après avoir rappelé qu'il était membre du comité de surveillance du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA), M. Jean-Jacques Jégou s'est inquiété de l'insuffisance des recettes nécessaires au bon fonctionnement du fonds, dont le déficit devrait atteindre 1,5 à 1,7 milliard d'euros en 2006.

a rappelé l'attention constante portée par la Cour des comptes au dossier du FFIPSA. Concernant la DGS, il a rappelé qu'un rapport particulier de la Cour des comptes avait déploré qu'elle ne jouât pas son rôle de conception et d'impulsion des politiques publiques en matière de santé, tandis qu'elle se consacrait à la mise en oeuvre de certaines mesures qui ne relevaient pas du niveau d'une direction générale d'administration centrale. Par ailleurs, il a relevé qu'il conviendrait d'évaluer le « saupoudrage » résultant de l'action d'une pluralité d'intervenants dans le secteur de la santé.

a déclaré apprécier l'image utilisée par M. Philippe Séguin sur l'effet de « loupe grossissante » que permettait la comptabilité budgétaire, alors que seule la comptabilité générale pouvait constituer une « longue vue » pour apprécier pleinement la réalité des finances publiques. A cet égard, il s'est demandé si cette « myopie » était volontaire ou relevait de l'inadvertance.

Il a également demandé des précisions sur la différence de nature entre la dette de l'Etat et les engagements qui, comme les retraites, figuraient hors bilan.

a déclaré tout particulièrement apprécier les propos de M. Yann Gaillard quant au besoin de voir plus clair dans l'état de nos finances publiques.

a ajouté que le niveau de la dette reflétait la situation actuelle de l'Etat, alors que le niveau des engagements de retraite dépendait des politiques publiques conduites à plus long terme.

a souhaité qu'une démarche pédagogique permette d'expliquer aux Français que le périmètre de la dette publique dépendait des variables retenues pour sa définition. Il a ensuite attiré l'attention de M. Philippe Séguin sur trois sujets.

Tout d'abord, il a fait état des travaux conduits par la commission des finances quant à l'évaluation du patrimoine immobilier de l'Etat, s'agissant en particulier des biens appartenant aux ministères de l'équipement et des affaires étrangères. Il a donc interrogé la Cour des comptes sur l'état d'avancement des travaux d'établissement du bilan de l'actif et du passif de l'Etat au 1er janvier 2006, appelé « bilan d'ouverture ». Dans ce cadre, il s'est demandé qui opérerait la certification de certaines participations financières de l'Etat, qui figuraient au sein de « comptes combinés ».

Puis il a estimé que l'architecture budgétaire en missions et programmes devait davantage coïncider avec l'organisation administrative de l'Etat, en observant que la logique de la LOLF impliquait l'évolution de la configuration gouvernementale dans le sens d'une disparition des missions interministérielles : il convenait que chaque ministre ait en charge une ou plusieurs missions du budget de l'Etat.

Enfin, il a souhaité connaître la position qu'aurait adoptée la Cour des comptes si elle avait dû certifier les comptes budgétaires de l'année 2005.

a répondu qu'il attendait que le gouvernement ait établi le bilan d'ouverture pour que la Cour des comptes commence ses études. A cet égard, il a déclaré souhaiter que l'essentiel des travaux d'inventaire et d'évaluation soit mené à leur terme par l'Etat, dès l'année 2006, de préférence à leur étalement sur plusieurs années. Mais dans l'hypothèse où ces résultats reflèteraient une situation douloureuse, il a établi un parallèle avec l'absorption d'un verre d'huile de ricin, qu'il était préférable de « boire d'un coup » et non pas de « siroter ».

S'agissant des comptes combinés qui étaient déjà certifiés par les commissaires aux comptes, il a conclu que « la Cour des comptes certifierait les certificateurs ».

Enfin, il a déclaré que la maquette budgétaire devait constituer l'un des critères présidant à la définition de l'organisation gouvernementale.

Au sujet de la certification des comptes de l'année 2005, M. Christian Babusiaux a estimé que l'exercice aurait été particulièrement délicat, dans la mesure où deux référentiels de base avaient été utilisés : l'ancien système, en principe applicable, et certaines nouvelles règles, utilisées par anticipation. Toutefois, il a noté que la Cour des comptes n'avait pas décelé d'anomalies significatives au regard des anciennes normes.

A une question de M. Jean Arthuis, président, sur l'encaissement accéléré, en 2006, du solde d'impôt sur les sociétés, M. Christian Babusiaux a noté que cette opération avait été correctement comptabilisée.

a remercié les deux intervenants pour la grande qualité de leurs réponses aux questions de la commission des finances, en rappelant que la prochaine étape consisterait en l'audition des ministres gestionnaires lors de l'examen du projet de loi de règlement, afin de sortir du face-à-face entre le ministre du budget et la commission des finances.