Nous examinons la proposition de résolution européenne (PPRE) n° 595 déposée par notre collègue Gisèle Jourda et plusieurs de ses collègues. Elle vise à obtenir la relance du processus d'élaboration d'une directive européenne sur la protection des sols et la prévention de leur dégradation par les activités industrielles et minières.

De fait, l'Europe est l'une des régions de la planète où les terres sont le plus mal en point. Les déversements de produits chimiques, les labours et l'étalement urbain accentuent la pression sur les sols européens qui constituent pourtant une ressource naturelle à protéger, car elle n'est pas indéfiniment renouvelable.

C'est ce qui avait motivé la création d'une commission d'enquête sénatoriale l'an dernier, à l'initiative du groupe socialiste - Gisèle Jourda en fut rapporteure, et Laurent Lafon, président. La commission d'enquête sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles ou minières, et sur les politiques publiques et industrielles de réhabilitation de ces sols, a rendu son rapport en septembre 2020 - et le Sénat en a débattu en janvier dernier - ; elle recommandait notamment de poser les jalons d'un véritable droit européen et national de la protection des sols.

Aussi, cette proposition de résolution européenne entend mettre en application ces recommandations. Son examen a été confié à deux rapporteurs, qui en sont aussi auteurs : Gisèle Jourda et Cyril Pellevat.

Notre commission est saisie d'une proposition de résolution européenne, que j'ai déposée le 17 mai dernier avec plusieurs de mes collègues membres de la commission d'enquête sur la pollution des sols, parmi lesquels Cyril Pellevat, qui est également co-rapporteur de ce texte. Ce dernier a pour objet la relance du processus d'élaboration d'une directive européenne sur la protection des sols et la prévention de leur dégradation par les activités industrielles et minières.

Cette proposition de résolution découle des travaux de la commission d'enquête, dont j'étais rapporteure. Le rapport qui a été adopté à l'unanimité, en septembre 2020, formule cinquante propositions. Il préconise notamment l'introduction dans la législation européenne et nationale d'un « véritable droit de la protection des sols ».

Les activités industrielles et minières qui se sont développées au cours des siècles précédents ont eu incontestablement un impact sanitaire et écologique sur l'état des sols et des sous-sols.

Ainsi, 2,8 millions de sites seraient potentiellement contaminés dans l'Union européenne, 390 000 d'entre eux nécessiteraient un assainissement. Pourtant, seuls 65 500 sites auraient été assainis en 2018, soit moins de 2,5 % des sites pollués, selon les chiffres communiqués par la Commission européenne. Le coût de la dégradation des sols dans l'Union européenne est estimé à environ 38 milliards d'euros par an.

Or toute pollution du sol en raison de la complexité et de la variabilité de sa structure n'est pas sans conséquence sur les autres milieux naturels. Un quart de la biodiversité est contenu dans les sols. La dégradation des sols a donc des incidences considérables sur la protection des eaux, le changement climatique, la santé humaine, la biodiversité et la protection de la nature.

L'identification des sites et sols pollués, et surtout des risques qui y sont associés, reste encore aujourd'hui parcellaire dans l'Union européenne, comme nous l'a confirmé le directeur général de la prévention des risques au ministère de la transition écologique. Les différentes bases de données ne permettent pas de disposer d'une cartographie complète de l'état de dégradation des sols dans notre pays et dans l'ensemble des États membres.

Cela me conduit au deuxième point : l'absence de politique globale au sein de l'Union européenne en matière de protection des sols et de prévention de leur dégradation.

C'est à partir du début des années 2000 que les sols commencent à être considérés par le droit européen. Leur protection et leur réhabilitation sont progressivement mieux prises en compte, souvent à la suite de catastrophes industrielles. On privilégie alors une approche sectorielle fondée sur des enjeux industriels, environnementaux ou de santé. Des dispositions éparses figurent ainsi dans différentes directives européennes.

L'Union européenne n'a pas défini, jusqu'à présent, de véritable politique globale et cohérente dans le domaine des sols mais ce sujet relève de diverses politiques sectorielles. La protection des sols fait, par exemple, partie des enjeux environnementaux identifiés par la politique agricole commune.

Cette absence d'une législation européenne spécifique résulte surtout de l'échec du processus d'adoption d'une directive définissant un cadre pour la protection des sols, présentée en septembre 2006 par la Commission européenne.

Cette proposition de directive-cadre a, en effet, été bloquée par le Conseil malgré le vote favorable du Parlement européen. Cet échec au Conseil tient à l'opposition de quatre pays - l'Autriche, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Allemagne - et à l'abstention de la France, inquiets « des enjeux importants, tant en matière de politique industrielle qu'au regard de l'activité agricole », mais aussi du coût induit par la mise en oeuvre des mesures d'inventaire envisagées. Après neuf ans de négociations, la proposition de directive-cadre sur les sols fut finalement retirée en 2014.

Son adoption devait être la pierre angulaire dans la mise en oeuvre d'une véritable politique de protection des sols à l'échelle de l'Union européenne.

Cette difficulté à faire émerger une législation européenne sur les sols résulte en partie des traités. La définition d'un cadre réglementaire européen se heurte au « régime de propriété » qui relève de la compétence propre des États membres. Cette réserve de compétence nationale restreint donc le champ d'intervention de l'Union en matière de gestion des sols. Par ailleurs, l'article 192 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) soumet à la règle de l'unanimité les mesures relatives à l'affectation des sols, à l'exception de la gestion des déchets. L'approche retenue pour assurer la protection des sols influe sur le bien-fondé de l'action européenne.

Ainsi les États membres sont-ils particulièrement vigilants sur le respect du principe de subsidiarité. La protection des sols est essentiellement un enjeu national. Lors de nos auditions, il nous a été indiqué que des pays comme l'Allemagne ou les Pays-Bas qui disposent déjà d'une législation spécifique pour la protection des sols sont peu enclins à l'adoption de dispositions contraignantes dans un cadre européen.

Pendant ce temps, les processus de détérioration des sols se généralisent et s'aggravent en Europe et dans le monde. Une action commune de l'Union européenne est à la fois essentielle et légitime. Les progrès réalisés par les États membres sont extrêmement variables pour garantir une gestion durable des sols.

Ce sujet est aujourd'hui à l'ordre du jour du programme de travail de la Commission européenne pour 2021 : elle prévoit de présenter, à l'automne, une nouvelle stratégie thématique en faveur des sols qui vise à lutter contre la dégradation des sols au sein de l'Union européenne. L'objectif est de parvenir, à l'horizon de 2030, à une situation de neutralité en matière de dégradation des terres. La Commission prépare également une proposition législative, avec des objectifs contraignants, pour restaurer les écosystèmes dégradés, y compris les sols.

La protection des sols s'inscrit donc dans le cadre des objectifs de l'Union européenne en matière de lutte contre le changement climatique et en faveur de la biodiversité. Le plan d'action « zéro pollution de l'air, de l'eau et du sol » - je le rappelle - comporte un volet consacré à la protection des sols et à la prévention des sites contaminés. Il envisage un recensement des sites potentiellement contaminés et des actions pour procéder à leur assainissement. Cette démarche est soutenue par le Parlement européen qui, dans sa résolution, insiste sur l'importance de prévoir des dispositions relatives à la cartographie des zones à risques et des sites contaminés.

Avec mes collègues cosignataires de la proposition de résolution, nous sommes convaincus que des règles communes et un véritable cadre juridique pour la protection des sols sont indispensables. Cette proposition de résolution européenne est le fruit des travaux de notre commission d'enquête, dont les propositions avaient été adoptées à l'unanimité, ce qui est rare.

Une intervention au niveau européen se justifie en raison du lien qu'entretiennent les sols avec les autres milieux naturels que sont l'eau et l'air, qui sont eux soumis à une réglementation européenne. Par ailleurs, les disparités existantes entre les régimes nationaux de protection des sols, en imposant aux opérateurs économiques des obligations différentes, peuvent peser sur le bon fonctionnement du marché intérieur. Enfin, il ne faut pas non plus ignorer la nature transfrontalière des risques écologiques.

L'Union européenne a besoin d'une « boîte à outils » efficace qui fixe, d'une part, les grands principes d'une politique de protection et de prévention de la dégradation des sols et, d'autre part, des objectifs, tout en laissant une marge d'appréciation significative aux autorités nationales dans sa mise en application, dans le respect du principe de subsidiarité.

La réalisation d'une cartographie nationale des risques sanitaires et environnementaux liés aux pollutions des sols, comme le recommande la commission d'enquête, constitue un préalable indispensable à l'objectif de restauration des écosystèmes dégradés à l'horizon 2030. L'approche que nous proposons est sensiblement différente de celle de la directive de 2006. Nous prônons une politique de gestion des sols selon les risques et l'usage.

Nous sommes tout à la fois réalistes et optimistes sur le processus que nous souhaitons voir engager. Il faudra du temps, mais il essentiel de saisir cette opportunité pour faire évoluer le cadre juridique. La prochaine présidence française du Conseil de l'Union européenne doit permettre à notre pays de porter cette ambition en faveur d'une meilleure protection des sols, qui a été celle de la commission d'enquête du Sénat. Lors de nos auditions, nous avons eu la satisfaction de constater que le Gouvernement entendait être offensif sur ce sujet, dans le même sens que le Sénat.

Pour l'ensemble des raisons que je viens d'exposer, nous vous proposons d'adopter cette proposition de résolution européenne, légèrement amendée afin d'en préciser la rédaction et d'y apporter quelques corrections matérielles, selon le texte que vous avez préalablement reçu.

La règle de l'unanimité sur ces sujets ne risque-t-elle pas d'être un facteur de blocage ?

Tout dépend des dispositions envisagées. Si elles relèvent de l'affectation des sols, le Conseil statue en effet à l'unanimité. Concernant la proposition de directive-cadre de 2006, son adoption a été bloquée par quatre États, malgré l'appui du Parlement. Nous avons bon espoir de lever ces freins en cherchant à fédérer. Nous plaidons pour remplacer des mesures disparates par un cadre juridique global, comme il en existe pour l'air ou pour l'eau. Ceux-ci ont donné lieu à des évaluations positives ; pourtant, lorsqu'ils ont été mis en place, les inquiétudes étaient nombreuses. Le Pacte vert est l'occasion d'harmoniser les dispositifs et de définir un cadre de référence pour réduire la pollution. La crainte de mesures contraignantes n'est pas fondée, car parmi les mesures disparates existantes, certaines sont déjà contraignantes. Certains pays ont déjà avancé sur une législation en matière de pollution des sols. Ils ne devraient pas s'opposer à cette proposition de directive. Mais il existe toujours un risque de blocage... En tout cas, le ministère souhaite que l'on parvienne à un texte pendant la présidence française du Conseil de l'Union européenne, et notre commission pose les premiers jalons de la voie à suivre.

Sait-on quels pays soutiennent cette idée d'une directive ? L'Espagne ou l'Allemagne n'ont peut-être pas la même approche.

Il est encore trop tôt pour répondre. Les pays qui ont déjà une législation sur les sols ne devraient pas s'y opposer. Le projet de directive de 2006 a échoué, car plusieurs pays ont eu peur de mesures contraignantes. Ils ont cru que l'Europe allait pouvoir enjoindre les États de dépolluer leurs sols, ce qui peut être difficile et coûteux. Or, en l'occurrence, il ne s'agit pas de cela. L'enjeu est de fixer un cadre commun, de définir des principes. Chaque État sera libre ensuite d'élaborer son plan d'action.

L'approche des sols a changé. Elle est devenue tridimensionnelle, prenant en compte la surface, le sous-sol et la biodiversité. Les sols sont vivants, et la pollution les modifie et se diffuse. Les pollutions ne connaissent pas les frontières. Les nuages non plus... Je rappelle d'ailleurs que la frontière n'a pas toujours été une ligne, mais était, auparavant, une marche.

Nous voulons simplement que nos sols ne soient pas les oubliés du Pacte vert. Il importe de les respecter et de ne plus martyriser notre terre. Dans la vallée de l'Orbiel, dans l'Aude, vallée touristique connue notamment pour ses châteaux cathares, la pollution n'est pas visible de premier abord. Pourtant, les exploitants de l'ancienne mine d'or ont enfoui des déchets toxiques importés d'Australie, de Suisse, ou du Japon, pour gagner de l'argent, sans mesurer les risques de pollutions. Or, à la suite des pluies et d'inondations, des matières dangereuses ont été déplacées et la zone est polluée au cadmium et à l'arsenic. Nous proposons une directive-cadre pour fixer de grandes orientations, plutôt que des injonctions.

Je soutiens l'idée d'un cadre global, dans le respect de la subsidiarité.

La question financière est cruciale. Les coûts de dépollution sont considérables. Nous le constatons en Alsace : on ne peut revenir sur l'enfouissement des déchets ultimes, car cela coûte trop cher, même si ce n'est pas dit explicitement...

La prévention est moins coûteuse que la dépollution. Avec la subsidiarité, il appartiendra aux pays de trouver les meilleures manières de procéder. Attention toutefois à ne pas prendre des mesures susceptibles de nuire à la compétitivité. Si un pays instaure des taxes ou des mesures contraignantes, il risque de perdre en attractivité par rapport à ses voisins ; à l'échelle des continents, c'est l'Europe qui risque d'être pénalisée par rapport à d'autres continents qui n'ont pas les mêmes scrupules. Voyez ce que fait la Chine dans l'exploitation des sols des autres pays, par exemple en Afrique de l'Ouest : des investisseurs chinois pillent les terres rares ou les ressources du sol, puis partent, en laissant la pollution.

Je soutiens la proposition de résolution européenne. Si l'on ne donne pas une impulsion politique forte, on n'avancera jamais. Les enjeux sont considérables. La dépollution pose des problèmes financiers et juridiques : qui est responsable ? Qui doit payer ? Une directive-cadre aura aussi l'intérêt de mettre l'accent sur la prévention. Tous les acteurs sont concernés : États, collectivités locales, acteurs économiques, etc. Les organisations syndicales peuvent aider à faire pression pour avancer.

Que pense l'armée de ce projet ? Plusieurs terrains militaires sont concernés par des pollutions.

Notre sujet était centré sur la pollution liée à l'activité industrielle et minière.

Le projet de directive a achoppé en partie pour des raisons financières. Mais, avec le Pacte vert, l'approche est différente. La commission d'enquête avait préconisé la création d'un fonds de dépollution, car celle-ci ne doit pas reposer uniquement sur les collectivités. Nous voulons avant tout donner une impulsion. Mais rien n'interdit d'envisager également, à terme, la création d'un fonds européen : souvenez-vous du fonds européen de la défense, qui est parti d'une proposition de notre commission.

Je vous remercie. Je vais mettre aux voix la proposition de résolution européenne.