Nous voici arrivés au terme d'un long processus. Je vous remercie d'y avoir participé et d'avoir animé les nombreuses auditions que nous avons menées, dans, je crois, un bon climat, pour tenter d'analyser avec objectivité cette RGPP, son bilan et ses perspectives.

Je me suis efforcé d'introduire dans le rapport l'esprit de nos travaux ainsi que les précisions que vous avez voulu apporter.

Il y a consensus sur la nécessité de réformer l'État et les politiques publiques, mais il y a également consensus sur le fait que la méthode employée n'est pas la bonne et, notamment, que la concertation a été insuffisante avec les collectivités locales comme avec les agents de la fonction publique, que l'on doit mieux associer à cette réforme si l'on veut qu'ils se l'approprient et l'appliquent correctement.

Il est paradoxal d'organiser le territoire à partir de la région alors que tous les textes que nous avons votés renforcent le département. Si les missions des sous-préfectures doivent évoluer, le rôle du sous-préfet demeure indispensable : c'est d'être l'interlocuteur unique pour les collectivités territoriales et les acteurs socio-économiques locaux. Prise individuellement, chaque carte de réforme - justice, santé, sécurité, ou éducation - se justifie et répond à une logique, mais leur addition sur un même territoire place celui-ci dans une situation insupportable. Il n'y a pas d'objection de principe à ce que l'ingénierie territoriale soit exercée par des collectivités comme le département ou les EPCI mais cela traduit un retrait des services de l'État, retrait qui a un coût, non financé. L'emploi des technologies modernes de communication est un des axes de la RGPP ; mais il ne faut pas, pour autant, qu'une administration dématérialisée devienne, pour reprendre l'expression de Jean-Paul Delevoye, « une administration déshumanisée ».

Nous pouvons avoir une appréciation différente de la RGPP et de la place que doivent y occuper la nécessité de réduire les dépenses de l'État et le principe du non remplacement d'un sur deux des fonctionnaires partant en retraite. Jusqu'à présent, l'application de ce principe a été à peu près absorbée par une diminution des fonctions de soutien et de logistique. Mais la poursuite d'une telle politique, de façon indifférenciée, conduirait dans certains domaines - l'éducation nationale, la sécurité - à la disparition d'agents indispensables sur le terrain. Il faut donc maintenir le principe du « un sur deux », mais de façon différenciée selon les territoires : ce n'est pas la même chose d'aller à une école distante de 20 kilomètres en zone de montagne ou dans une école située à trois stations de métro de chez soi à Paris.

Le travail de cette mission commune a été dense et, monsieur le rapporteur, je rends hommage à votre honnêteté intellectuelle, qui se retrouve dans un rapport équilibré, même si certaines auditions - à décharge - y ont été davantage intégrées que les autres.

Nous avons auditionné des hauts fonctionnaires. Pour eux, la RGPP n'est pas enthousiasmante mais ils sont obligés de l'appliquer. Certains reconnaissent cependant qu'aujourd'hui « on est à l'os », qu'il est impossible de pousser plus loin.

Les représentants des élus locaux, eux, se plaignent d'une RGPP mise en place sans concertation préalable et d'une application aveugle et indifférenciée du principe du « un sur deux », qui déstabilise les services publics. Le groupe socialiste a demandé cette mission d'information parce qu'il entendait dire que cette RGPP remettait en cause l'aménagement du territoire et avait de graves conséquences, par exemple sur la sécurité, avec la moindre présence de la Police, et surtout de la Gendarmerie, sur le terrain. Globalement, les préfectures ont été siphonnées de leurs cadres et de leur matière grise. La conséquence, c'est que, sur le terrain, on manque des interlocuteurs indispensables. Notre groupe ne remet pas en cause la nécessité de faire des économies - nous appartenons tous à des partis de gouvernement - ni de moderniser la fonction publique. Mais nous sommes arrivés à un point où notre système est remis en cause et où il est devenu impossible de continuer sur cette lancée. Il ne faut pas montrer du doigt les fonctionnaires, il faut les remobiliser afin de mieux assurer les services de proximité. L'État doit recharger les territoires en capacités d'ingénierie. Et le débat sur les sous-préfectures est essentiel : si elles disparaissaient, après les DDE, c'en serait fini du lien entre l'État et les territoires.

C'est pourquoi, monsieur le rapporteur, nous ne tirons pas forcément de cette mission les mêmes conclusions que vous. Nous sommes d'accord avec vos propositions mais nous pensons qu'il en manque une, que nous retirons de ces auditions : maintenant que toutes les fonctions supports ont été « essorées », il faut une pause dans la poursuite de cette RGPP et dans l'application du principe du « un sur deux » - ce qui rejoint l'annonce, hier, par le président de la République de la fin des fermetures de classes à la rentrée 2012...

Cette pause permettrait d'engager une réelle concertation entre l'État et les collectivités sur les quatre cartes - santé, justice, sécurité, éducation. Cette concertation, dont tout le monde reconnaît qu'elle n'a pas été suffisante, doit porter sur les transferts de missions - dont l'ingénierie publique territoriale - et sur les moyens de les assumer. Afin de remobiliser les fonctionnaires, cette pause serait mise à profit pour engager une concertation entre l'État, ses administrations et les représentants des personnels des services concernés. Et pourquoi le Parlement ne serait-il pas le lieu d'un débat d'orientation sur la RGPP, sur la redéfinition qu'on en attend des missions de l'État, sur ses objectifs principaux et sur la validité de la poursuite du principe du « un sur deux » ? Ce débat permettrait de réaménager la RGPP de manière à la faire mieux accepter par les citoyens et les fonctionnaires. Dans la fonction publique d'État, de nouvelles tâches sont demandées aux agents et j'ai peur que la règle du « un sur deux » dénature complètement la réforme en n'en gardant que l'objectif quantitatif, c'est-à-dire faire des économies, mettant ainsi en péril la raison d'être des services publics. Notre amendement demande une pause, une concertation, une réorientation de cette réforme du quantitatif vers le qualitatif.

J'adhère totalement aux conclusions de cet excellent rapport. Je me réjouis du travail qui a été accompli dans un bon climat, même si des points de désaccord subsistent. Le département, échelon de proximité, doit être conservé. Il nous faut encore faire des efforts. Mais la formule du « un sur deux » ne m'a jamais convenu : dorénavant, il faut du « cousu main ». Certes, il faut une concertation avec les fonctionnaires, mais prenons garde à ne pas mettre notre société en péril. On a des fonctionnaires qui travaillent bien. Mais il est parfois nécessaire d'adapter l'organisation des services.

Il nous faut faire des efforts, dites-vous. Mais quels efforts ? Tout le monde est d'accord pour supprimer les postes inutiles. Mais le problème est que, en l'occurrence, c'est l'objectif quantitatif qui guide la réforme. Le caractère systématique et uniforme des « efforts » à faire mériterait d'être revu car il conduit à des aberrations. Nous demandons donc de revenir sur cette volonté de faire des économies à tout prix et programmées d'avance. Quelle est la fonction d'un rapport parlementaire, sinon de faire progresser les choses, à l'exemple du rapport « Les prisons, une honte pour la République » ? Notre demande, ici, de faire un bilan et une pause n'a rien d'exorbitant.

Je félicite le rapporteur qui réussi une remarquable synthèse et j'adhère à ses propositions. L'application du « un sur deux » doit tenir compte de certaines priorités ; il y a des secteurs qui en sont vraiment « à l'os ». Il faut une politique davantage différenciée en fonction des territoires et des services en question.

J'approuve également toutes les propositions du rapporteur et me félicite de l'excellent travail réalisé dans cette mission.

Les intercommunalités se développent. Or, lorsqu'il y a transfert de l'État vers les collectivités territoriales, on a trop tendance à penser que c'est au conseil général d'assumer la nouvelle compétence. C'est vrai pour certaines d'entre elles, mais d'autres sont plutôt du ressort des EPCI.

L'expression « supprimer un fonctionnaire sur deux » m'a toujours horrifiée. A l'Éducation nationale, cette règle a produit un vrai désastre. En revanche, dans certaines administrations, c'est même « quatre sur cinq » qu'il conviendrait de supprimer ! Certains services de l'État sont totalement inutiles. Selon les secteurs, il faut renforcer ou supprimer les postes de fonctionnaires...

Je remercie le rapporteur et le président qui nous ont permis de travailler dans un climat apaisé. Moi aussi, je pose la question : quel est le but d'un rapport parlementaire ? Ce n'est pas, pour les sénateurs de la majorité, de se montrer béni-oui-oui. Ce n'est pas, pour ceux de l'opposition, de tirer sur tout ce qui bouge. Un rapport parlementaire doit être honnête et équilibré. C'est le cas de celui-ci. Il est exact qu'il y a des adaptations à opérer dans cette RGPP. Les administrations centrales - plus proches des lieux de décision - n'ont pas joué le jeu aussi franchement que les administrations locales. A l'Éducation nationale, on est parvenu au bout du processus. Ce n'est pas le cas dans d'autres domaines. Le temps est donc venu de réfléchir à une adaptation de cette réforme qui permette de parvenir à des résultats raisonnables.

Je remercie moi aussi le président et le rapporteur pour ce travail dense et ce rapport sérieux. Cela dit, on constate un fossé entre l'affirmation du bien-fondé de cette RGPP et la réalité vécue dans les territoires. Le rapport fait davantage état du point de vue des responsables de l'administration que de celui des élus, alors que le questionnaire adressé aux maires a révélé le sentiment qu'ils ont d'être abandonnés lorsque leur commune ne dispose pas de la logistique nécessaire. Il semble que les propositions du rapport ne tirent pas toutes les conclusions des difficultés constatées. La règle du « un sur deux » est l'exemple type du principe qui n'a aucun sens s'il est appliqué à la lettre. Le rapport affirme la nécessité de demeurer vigilants. Est-ce suffisant ? Il faut aller plus loin et modifier la poursuite du processus. Une pause permettrait d'engager une réelle négociation avec les collectivités territoriales.

Je m'associe aux félicitations de mes collègues. On peut certes dénoncer la lourdeur des processus mais, comme l'administration, nous en sommes responsables lorsque, en votant une loi, nous négligeons de supprimer les dispositions antérieures. C'est aussi vrai des décrets d'application qui, en s'empilant, génèrent des besoins supplémentaires et alourdissent les dossiers. Hier, à une réunion de la Fédération des collectivités concédantes et des régies, on m'a alerté sur la nature de décrets en préparation. Lorsque nous votons un texte, nous devrions systématiquement vérifier qu'ils sont conformes à ce que nous avons voté et qu'ils ne rajoutent pas à la complexité existante. Autrement dit, le Parlement devrait être consulté lorsque des décrets sont en préparation.

Je m'associe bien entendu aux félicitations de mes collègues pour la qualité du travail de cette mission et de ce rapport. A l'origine, la RGPP devait améliorer le service rendu, moderniser la fonction publique et favoriser l'initiative des agents. Tout cela s'est effacé devant l'objectif de diminuer la dépense publique et les effectifs. L'impact est négatif pour les usagers comme pour les collectivités territoriales. J'approuve bon nombre des propositions du rapport mais, si je suis d'accord pour une clarification des compétences et pour la nécessité de moderniser l'État, je ne suis pas d'accord pour que tout cela soit envisagé sous le seul critère de la diminution de la dépense publique. Notre groupe n'a jamais été favorable à la RGPP. Nous ne souhaitons donc pas qu'elle connaisse une pause, nous souhaitons qu'elle soit arrêtée, voire, dans certains domaines, que son application soit remise en cause. J'approuve la proposition de Didier Guillaume d'un débat au Parlement, lequel n'a jamais été saisi de cette question. Tout en appréciant la qualité du rapport, de son diagnostic et de ses propositions, nous jugeons qu'il ne va pas assez loin. Pour notre groupe, ce n'est pas l'insuffisance de concertation, c'est le principe même de la RGPP qui est inacceptable. En l'état, je ne voterai pas ce rapport.

J'ai moi aussi apprécié la qualité des auditions et la bonne volonté des personnes entendues à répondre à des questions souvent assez rudes.

Nous l'avons bien perçu lors de ces auditions, les élus ont tous l'impression de subir, les fonctionnaires s'exécutent avec une capacité critique réduite, et finalement tous concluent : « on est rendu à l'os ». On nous a dit aussi : pour continuer, il faudra supprimer des sous-préfectures. Or notre préoccupation est précisément de savoir comment conserver un maillage territorial de proximité.

Et demain ? Jusqu'à présent, c'est une RGPP brutale qui a été mise en oeuvre. Or, s'il est légitime de s'interroger sur la façon dont est dépensé l'argent public, en revanche, la RGPP ne doit pas être appliquée à l'identique partout, et on ne peut désormais aller plus loin sans causer des dégâts considérables. L'argent public qui n'est pas investi aujourd'hui, ou qui est retiré aux institutions, fera défaut demain et nous le paierons cher dans l'avenir. Les économies d'aujourd'hui sont les dépenses de demain. Il faut donc marquer une pause, afin de redresser la barre et redéfinir le cap, en associant cette fois les élus aux décisions. Quand on pense que personne ne sait évaluer l'ordre de grandeur des économies réalisées en trois années de RGPP ! On parle de 7 ou 8 milliards d'euros. Qu'en est-il ?

Je félicite la mission et le rapporteur du travail considérable accompli en si peu de temps. La règle du non renouvellement d'un fonctionnaire sur deux doit être appliquée avec discernement, au cas par cas. J'insisterais aussi, dans le rapport, sur la nécessaire confiance de l'administration dans les élus, qui ont la responsabilité de leurs territoires et qui reviennent parfois déçus de leurs rencontres avec les agents de l'État. Ils se plaignent aussi de la difficulté à faire avancer un dossier, mais tout n'est pas à imputer à la RGPP, car nous-mêmes ici avons voté bien des mesures alourdissant les procédures et le nombre de pièces requises.

Je suis hostile à la mention, à la proposition n°18, d'une autorité des préfets de région sur les services de la Dreal. Je vois comment cela se passe à Besançon : les agents de la Dreal se déplacent à 100 kilomètres pour une intervention. Peut-on encore parler d'une administration de proximité ? C'est le préfet de département qui devrait avoir l'autorité sur ces services.

C'est ce que l'on dit dans le Jura, à Chaux-des-Prés ?

Oui !

Le texte de référence de nos auditions est celui de l'audition de M. Delevoye, incontestablement. Il affirme que les Français « ne croient plus au destin collectif de la France mais en leur destin individuel ». Il ajoute que « les contraintes de services publics ne sont plus libératrices par rapport à un parcours dans lequel ils ne perçoivent plus leur avenir. (...) L'approche de la RGPP, fille de la Lolf, donne une vision purement comptable de la maîtrise des dépenses publiques, qui est aujourd'hui une nécessité. Elle fait perdre le sens de la force collective des politiques publiques ».

La RGPP ne doit pas faire oublier le sens du service public, souligne encore le président du Conseil économique, social et environnemental, et si personne ne peut nier la nécessité de réduire les déficits publics, il faut « un vrai débat sur la nature de la dette publique ». La RGPP s'est traduite par des améliorations de certains services publics mais aussi par des dérives et des régressions. La RGPP aurait dû s'accompagner d'une réflexion sur l'ouverture des services publics, par exemple. « Le fonctionnaire n'est pas fier de ce qu'il est amené à faire. Or il est essentiel qu'il retrouve sa fierté dans le cadre du projet conduit par la RGPP. Celle-ci est nécessaire, la réduction des déficits publics est importante, l'adaptation des moyens à l'évolution des services publics est essentielle mais à la condition de prendre le temps de l'appropriation du projet et le temps de la conduite du changement ».

Bref, M. Delevoye pose la question : quels services publics pour la France ? Trois objectifs étaient à l'origine assignés à la RGPP. Mais on voit bien que seul importe la réduction du déficit budgétaire, les autres sont oubliés. Dans les préfectures, les chefs de service nous disaient : « nous avons une mission, nous l'assumons, ça marche ». Mais lorsque nous interrogions les agents dans les services, ils s'inquiétaient d'une situation qualifiée de « tendue », difficile. Les ministres étaient éloquents, je ne dirais pas auto-satisfaits, mais affirmatifs. Je me souviens de l'intervention de M. Baroin. Mais sur 1 800 maires, 84% estiment que rien ne va et qu'il faut faire une pause. Nous l'avons bien constaté, la RGPP, commencée en 2002, en vient à présent à menacer l'équilibre des territoires. Mon discours est légèrement partisan sans doute, mais le rapport est équilibré. Cependant, nous ne parvenons pas à des conclusions communes...

Merci à nos collègues de ces louanges. Sur la nécessité d'adapter la règle du « un sur deux » départs à la retraite, je vous renvoie à la proposition n°31 ; et sur l'évaluation, aux n°4, 5, 6, 7 et 8. La proposition n°21 porte sur la création d'un programme budgétaire territorial, comme jointure entre les missions horizontales de coordination et les missions ministérielles, verticales, créées par la Lolf. Aujourd'hui, les budgets ne sont pas fongibles et les fonctionnaires ne peuvent changer d'administration. Quant à la Dreal, je suis particulièrement attaché à la proposition n°18. Si l'on demande aux agents qui est leur patron, ils parlent de leur directeur régional, jamais du préfet. Or il n'est pas sain qu'un corps soit autogéré. Je suis prêt à intégrer dans le rapport les réflexions de M. Delevoye.

Certains souhaiteraient aller plus loin dans les conclusions, je peux l'entendre. En revanche, si nous pouvons appeler à un changement de méthode, il ne se trouve pas parmi nous une majorité pour vouloir tout arrêter. Il faut gérer la RGPP, l'infléchir, tel est le sens de toutes les propositions.

Le président de la République a annoncé qu'il n'y aurait plus de fermetures de classes.

C'est un rapport, non une proposition de loi. Nous pouvons plus librement arrêter nos positions. Or chacun de nous est persuadé que le non remplacement d'un départ sur deux, s'il est poursuivi, aura des conséquences sur le service public. Dans les préconisations, que je partage et dont certaines me plaisent beaucoup, nous pourrions parfaitement appeler non à un moratoire, non à une suppression de la RGPP, mais à une pause. La règle du « un sur deux » appliquée à l'aveuglette ne vaut pas, le président de la République lui-même annonce l'arrêt des fermetures de classes - sur quelles bases, du reste, cette décision est-elle prise, et après concertation avec qui ?

Nous ne voulons pas tout casser. Mais tous les maires disent que « ça ne va pas » ! Tous ! Il est donc indispensable de parler de pause dans le rapport. Sinon, la RGPP continuera à s'appliquer de façon indifférenciée. Une concertation doit avoir lieu entre l'État et les collectivités, par exemple dans le cadre de la conférence des exécutifs. Il faudra y évoquer les transferts de missions et les moyens, la répartition et le niveau des services publics selon les territoires. La concertation devra aussi avoir lieu avec les administrations et les représentants du personnel, enfin le Parlement devra être mieux informé, il a besoin d'évaluations sérieuses et de chiffres. Bref, notre amendement est un amendement de cohérence avec tout ce qui a été dit par tous ici. Concertation sans pause ne vaut.

Une pause serait un mauvais signe adressé à nos concitoyens. Une politique volontariste a été menée et elle doit être poursuivie. Pas d'évaluation, dites-vous, mais l'évaluation est l'objet du présent rapport !

A l'AMF, c'est ce que nous avons demandé avec M. Pélissard. Nous avons demandé une pause pour concerter sur les postes de l'enseignement primaire. Pour ma part, une pause et une concertation, cela me va. Ce n'est pas une révolution!

Je ne suis pas d'accord pour une pause. La chose est subtile... Faire une pause signifie arrêter : comment faire une pause sans s'arrêter ? En revanche, j'espère que l'Etat entendra nos conclusions et entamera une concertation afin de procéder aux ajustements qui s'imposent. Comme il a été dit, c'est un travail en dentelle.

On ne peut pas dire : « la caravane ne va pas dans le bon sens » et la laisser continuer sans rien faire. Énoncer des principes généraux, fort bien, mais il faut aussi les mettre en oeuvre en prenant des décisions pratiques sur le terrain.

Le rapport est un acte politique, nous le savons tous, et le terme de « pause » serait immanquablement interprété comme une contestation fondamentale des objectifs mêmes de la RGPP. Il n'est pas acceptable. Il y a moyen d'infléchir la méthode, le comportement de l'administration, si la volonté politique existe au sein de l'exécutif. Il faut le dire fermement, c'est tout !

Je propose de rédiger ainsi la proposition n°1 : « Etablir dans la suite de la RGPP une définition claire des missions de l'Etat, veiller à l'adéquation des moyens à ces missions et régler, le cas échéant, les doublons et compétences partagées ». Ce sera mon premier amendement. Et à la proposition n°9, je propose d'ajouter la conférence des exécutifs : c'est le second amendement.

Nous avions quasiment le même amendement à la proposition n°1. A la proposition n°3, il serait utile de disposer d'un histogramme des diverses fonctions publiques, afin que l'on connaisse les structures par âge.

A la proposition n°11, au-delà de l'affirmation du rôle du sous-préfet, il faut définir l'articulation avec les unités territoriales. A la proposition n°13, la liste des missions confiées serait bienvenue, car peut-être certaines de ces missions n'existent-elles pas vraiment ! Nous sommes en accord avec la proposition n°19 mais il faut veiller à ne pas éloigner le centre de gestion des agents. On envoie à Lyon, à 80 kilomètres, un agent de la DDE de Valence. Je le comprends s'agissant d'un fonctionnaire de catégorie A ou un chef de service, pas dans le cas d'un agent de catégorie C.

Cela arrive-t-il vraiment ?

C'est un exemple réel ! C'est arrivé ! Les effectifs de la DDE diminuent, on envoie les agents ailleurs.

A la proposition n°33, relative à la Charte fixant un niveau de service public minimal, il faut vérifier le respect des engagements. Concernant l'assistance technique fournie par l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (Atesat), il serait utile de savoir si les départements veulent reprendre les services d'ingénierie qui disparaissent du territoire.

La proposition répond à une demande de certains collègues qui souhaitaient sécuriser l'ingénierie territoriale en unissant les efforts des départements et des Epci. Je vous renvoie au rapport.

Tout cela pourra figurer en annexe.

Quid des préfets de département ?

Vous voulez, finalement, départementaliser la Dreal ?

Oui.

Mais une direction régionale ne peut être sous la coupe d'une autorité départementale.

Il suffit de supprimer le « r » de Dreal.

Lisez la proposition n°17, qui consiste à « élargir les missions des unités territoriales des Dreal à l'ensemble des missions de ces dernières, et laisser au niveau régional les ressources permettant d'assurer les problématiques spécifiques ».

C'est bien dit. Le poisson est un peu noyé...

Il faut appeler un chat, un chat.

Il serait bon de renforcer l'échelon départemental et laisser les fonctions support au niveau régional. Tel est l'objet de la proposition.

et Mme Jacqueline Gourault. - Bien !

Je vais mettre aux voix l'amendement du groupe socialiste qui vise à ajouter une proposition pour demander une pause de la RGPP.

Nous sommes d'accord pour une pause et pour une concertation, mais pas pour une reprise de la RGPP. C'est pourquoi le groupe CRC-SPG s'abstiendra.

Je serai favorable à une pause, à une concertation, à une information du Parlement et à un débat d'orientation, pour reprendre ensuite la RGPP.

Si nos collègues de la majorité sont d'accord pour recommander une application différenciée, par administration et par territoire, de la règle du « un sur deux », s'ils sont d'accord pour une pause, je peux réécrire mon amendement. S'ils adoptent une posture différente selon qu'ils s'expriment localement ou au plan national, alors je maintiendrai mon amendement.

L'amendement du groupe socialiste n'est pas adopté, le groupe CRC-SPG s'abstenant.

Le rapport est équilibré, honnête intellectuellement, mais nos conclusions sont différentes, notre groupe votera donc contre.

Les contributions des groupes politiques seront annexées au rapport.

Le rapport est adopté.