Notre délégation travaille depuis plusieurs mois sur les conséquences de la réforme territoriale et des modes de scrutin qu'elle propose, sur l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. Mais le mode de scrutin envisagé par le Gouvernement a évolué et il semble, si on en croit l'amendement qu'il a proposé à la commission des lois de l'Assemblée nationale, qu'il s'oriente maintenant vers le scrutin majoritaire à deux tours. Au regard de notre volonté de garantir l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électifs, cette proposition n'est pas très encourageante : alors que la parité est respectée dans les Conseils régionaux élus au scrutin proportionnel, la proportion des femmes dans les Conseil généraux élus au scrutin majoritaire à deux tours est faible, de l'ordre de 12 %. Nous souhaiterions savoir si des débats ont eu lieu au sein de l'Assemblée des départements de France (ADF) sur ce sujet et si des suggestions ont été émises pour permettre un meilleur équilibre entre les femmes et les hommes.

Le mode de scrutin vers lequel on semble s'orienter aujourd'hui pour l'élection des conseillers territoriaux est le scrutin uninominal à deux tours dans le cadre de circonscriptions reconfigurées, en tenant compte du poids démographique.

Je vous rappelle à cet égard que, à l'heure actuelle, il existe une grande disparité dans la représentation démographique des Conseils généraux élus : à titre d'exemple, le département des Côtes d'Armor, qui compte 576 000 habitants, élit 52 conseillers généraux, alors que le département du Vaucluse, dont la population dépasse les 500 000 habitants, n'en élit que 24.

S'agissant du mode d'élection des conseillers territoriaux, l'Assemblée des départements de France est majoritairement opposée à leur création. Néanmoins, elle a délibéré à plusieurs reprises sur le mode de scrutin des conseillers généraux, et je vous présenterai la position de l'Assemblée, avant de vous exposer mes opinions personnelles, que je prendrai bien soin de distinguer de la position majoritaire.

S'agissant de la position de l'Assemblée des départements de France, outre le fait que nous aurions préféré la dénomination de « conseiller départemental » à celle de conseiller général, la majorité des membres s'est prononcée en faveur du scrutin uninominal majoritaire à deux tours, sans que ce mode de scrutin ne fasse pour autant l'unanimité.

Deuxièmement, l'Assemblée des départements de France est favorable à ce que l'élection des conseillers généraux ait lieu en une fois tous les 6 ans, ce que l'adoption de la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux en février dernier devrait satisfaire.

Troisièmement, l'Assemblée des départements de France est favorable à un redécoupage des cantons qui prenne mieux en compte le critère démographique, sachant qu'à l'heure actuelle, sur un total de 4220 conseillers généraux (dont 182 élus à la proportionnelle), un conseiller général représente une moyenne de 15 000 habitants, avec des disparités importantes d'un canton à l'autre.

L'assemblée des départements de France a conscience que le mode de scrutin uninominal à deux tours pose un certain nombre de problèmes, en particulier au regard de la représentation des « diversités », entendues au sens large, c'est-à-dire pas seulement les femmes, mais aussi certaines catégories socioprofessionnelles, qui seraient sous-représentées.

C'est la raison pour laquelle nous avons formulé un certain nombre de propositions visant à rééquilibrer cette sous-représentation. En ce qui concerne les femmes, nous estimons qu'il faut renforcer les sanctions financières de la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 relative à l'égalité entre les hommes et les femmes : les étendre aux autres élections, tant pour le premier volet de l'aide financière qui est fonction du nombre de candidates que pour le second volet qui prend en compte le nombre d'élues.

Nous regrettons que les sanctions financières visant les partis politiques qui ne respectent pas la parité ne s'appliquent actuellement qu'aux élections législatives. Nous estimons que les incitations financières doivent s'appliquer à toutes les élections, y compris sénatoriales, mais aussi à l'échelon intercommunal, puisque la loi du 6 juin 2000 imposant des listes paritaires ne vise que les élections municipales dans les communes de 3 500 habitants et plus, ce qui ne garantit pas la représentation paritaire dans les intercommunalités.

D'ailleurs on ne peut plus prétexter aujourd'hui un manque de candidates femmes. Elles ont prouvé leur implication à tous les échelons territoriaux. Les sanctions doivent donc être suffisamment élevées et suffisamment ciblées pour que les femmes candidates ne se trouvent pas, comme c'est fréquemment le cas, dans des positions non éligibles.

C'est l'objet de la seconde proposition de l'Assemblée des départements de France : il s'agirait de moduler le financement des partis politiques, non plus proportionnellement au nombre de candidatures, mais aussi proportionnellement au nombre de femmes effectivement élues, et ceci pour toutes les élections.

J'ajoute, pour terminer, que cette position défendue par l'Assemblée des départements de France, en faveur d'un mode de scrutin majoritaire à deux tours, corrélé au durcissement et à la généralisation des sanctions financières visant les partis politiques qui ne respectent pas la parité, est également partagée par un certain nombre de femmes, membres des assemblées ou des exécutifs des conseils généraux.

Tel que je l'entends, la position de l'Assemblée des départements de France se rapproche donc du dispositif de deux propositions de loi récemment déposées, la première par Bruno Le Roux, visant à renforcer l'exigence de parité des candidatures aux élections législatives, la seconde par Mme Chantal Brunel, rapporteure de l'Observatoire de la parité, tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux pourvus au scrutin uninominal majoritaire. Ces deux textes visent à moduler le financement public des partis politiques, non plus en fonction des candidatures féminines, mais en fonction du nombre de mandats électifs effectivement exercés par les femmes. L'Assemblée des départements de France a-t-elle pris connaissance de ces propositions de loi ?

L'Assemblée des départements de France s'en est tenue, jusqu'à maintenant, à exprimer des positions de principe, et non à prendre position en faveur d'un dispositif précis.

Néanmoins, à titre personnel, j'estime que, parallèlement à une meilleure prise en compte de l'objectif de parité, il est essentiel de réfléchir à la rénovation de l'exercice du mandat : le maintien de l'attractivité du mandat et le respect du principe d'égal accès aux responsabilités supposent que les conditions dans lesquelles on propose aux candidats d'exercer leurs fonctions, mais aussi de les quitter à l'issue de leurs mandats, soient profondément rénovées.

A l'heure actuelle, il me semble que les conditions d'exercice n'encouragent pas les citoyens à s'engager, que ce soit à des responsabilités politiques, syndicales ou associatives. On ne devrait pas faire l'économie d'une réflexion sur la reconversion des élus à l'issue de leurs mandats, mais également sur la question du cumul des mandats, puisqu'il semble que ce sujet soit d'actualité.

Il est vrai que l'on a d'abord abordé la question du statut de l'élu par le seul biais de la question indemnitaire, ce qui était réducteur, alors que beaucoup d'autres sujets, tels la protection sociale, sont en jeu. L'Assemblée des départements de France a-t-elle pris position à ce sujet ?

Les lignes de clivage sur ces sujets dépassent les appartenances partisanes, et il me semble qu'à l'heure actuelle, la réflexion évolue en faveur de la possibilité de cumuler un mandat local avec un mandat parlementaire, à condition de ne pas exercer de fonctions exécutives. Mon expérience d'élu local me pousse à croire que, pour beaucoup d'élus locaux, en particulier ceux exerçant des responsabilités exécutives, la recherche d'un mandat parlementaire permet de compenser les insuffisances de leur rémunération et de leur couverture sociale d'élu local, qui ne correspondent pas actuellement à l'investissement en temps et aux responsabilités qu'ils assument.

La situation était encore plus délicate, lorsque la rémunération des présidents d'exécutifs locaux avait été alignée sur celle des maires des grandes villes, avant que M. Jean-Paul Delevoye, alors ministre de la fonction publique, ne rétablisse la situation antérieure.

Il semble donc que les préoccupations des élus concernent moins aujourd'hui les conditions de rémunération que la possibilité de bénéficier d'une protection pendant l'exercice du mandat et de voies de reconversions professionnelles à son terme.

Il faut ajouter, il me semble, la nécessaire conciliation entre l'exercice du mandat et les obligations de vie privée, qui sont particulièrement difficiles à assumer pour les femmes quand elles sont mères ou cadres supérieures dans une entreprise.

Il faudra revenir sur cette question de la rénovation du statut de l'élu.

J'ajoute que l'Assemblée des départements de France est favorable au maintien de ce « remplaçant » pour le conseiller général, et que celui-ci succède au titulaire dans tous les cas de figure et pas seulement, comme aujourd'hui, dans un certain nombre de cas limitativement énumérés par la loi.

A cet égard, il est intéressant de souligner que le texte de la proposition de loi de Mme Chantal Brunel propose de faciliter l'accès du remplaçant d'un conseiller général, en l'étendant à toutes les hypothèses de démission du titulaire, ce qui permettrait une augmentation sensible du nombre de conseillères générales.

Je tiens à souligner, tout d'abord, que la présence de 30 % de femmes au Conseil général du Finistère, tant parmi les membres qu'au sein de l'exécutif, place notre département en bonne position au regard de l'objectif de parité. Je m'étonne, ensuite, que l'obligation de présenter un « binôme » respectueux de l'objectif de parité se solde le plus souvent par la présentation d'un titulaire masculin et d'un remplaçant féminin. Les dernières élections sénatoriales n'ont, à cet égard, pas dérogé à cette pratique.

A cet égard, j'estime que la préconisation de la formation européenne « Equal » de formuler la parité en terme de « femme-homme » et non l'inverse, a son importance. Par ailleurs, la question de la représentation paritaire au sein des exécutifs locaux est un point essentiel : il faut que la représentation paritaire des assemblées régionales et municipales de plus de 3 500 habitants se retrouve au niveau des exécutifs.

Comme vous le savez, la loi du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives impose actuellement que, dans les élections cantonales, le candidat et le suppléant soient de sexe différent. Cette mesure a bien été présentée, à l'origine, comme favorable à la parité, mais son influence s'avère assez réduite.

Le remplacement par le suppléant était initialement prévu en cas de décès du titulaire, d'absence au sens de l'article 112 du code civil ou lorsqu'il accepte les fonctions de membre du Conseil Constitutionnel. Le remplacement intervenait également dans l'hypothèse de la démission du titulaire pour des raisons liées au cumul de mandats, mais de façon limitative. La loi du 26 février 2008 facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général a complété le dispositif en permettant au suppléant de remplacer le conseiller général qui aurait démissionné en raison d'un cumul avec un mandat de député ou de sénateur.

Je m'interroge sur les conséquences concrètes de ce mécanisme que l'on a pu qualifier de « mandat en viager ». Il a été appliqué à partir de 2008 : trois ans plus tard, à mi-mandat, combien de femmes ont aujourd'hui remplacé des hommes ? Je cherche, en réalité, comme l'a deviné notre présidente Michèle André, à estimer combien de temps il faudra pour que cette réforme atteigne son objectif.

Nous avons calculé qu'au rythme actuel, il faudrait environ 250 ans pour parvenir au rééquilibrage entre femmes et hommes. Je rappelle que la démission volontaire entraine nécessairement la tenue une élection partielle en cas de démission.

Je citerai également, pour mémoire, le cas d'un député-maire qui s'est présenté aux élections cantonales en indiquant qu'après son élection, il démissionnerait aussitôt pour laisser sa place à sa suppléante : je précise qu'il n'a pas été élu, mais le procédé existe.

Je souhaite revenir sur le fait que le conseiller territorial sera à la fois conseiller général et conseiller régional : comme on l'a maintes fois souligné, son emploi du temps et sa charge de travail seront bien lourdes, particulièrement pour des femmes, par ailleurs accaparées par leur vie professionnelle et leurs charges de famille.

La très grande majorité des présidents de conseils généraux est contre l'institution du conseiller territorial, même si tous ne peuvent l'exprimer publiquement. Sur la base de l'expérience du fonctionnement des collectivités locales, il apparait assez clairement que l'institution du conseiller territorial conduira à terme à la transformation de la région telle qu'elle était conçue initialement, et à la disparition du département par l'effet de la mutualisation. Selon une étude réalisée par KPMG, la réforme entraînera dans les premiers temps de son application non pas une réduction mais une augmentation des dépenses publiques, notamment par le biais de l'alignement par le haut du statut des personnels dans la phase de rationalisation des structures administratives.

J'ajoute que l'exercice de leur mandat représente, pour les conseillers généraux comme pour les conseillers régionaux, a minima un mi-temps. Le conseiller territorial qui conjuguera ces deux mandats sera donc occupé à plein temps. Cette charge de travail s'accompagnera d'un allongement des délais de transports, et pourrait avoir pour effet une augmentation des dépenses d'hébergement et de secrétariat. Sans compter, au niveau politique, que chaque député aura derrière lui au moins quatre conseillers territoriaux qui seront autant de rivaux.

Je souhaite nuancer ce propos pour rappeler que les fonctions de conseiller général ne sont pas toujours si prenantes, particulièrement quand on siège dans l'opposition. Par ailleurs, on affirme souvent que la réforme envisagée porte en elle-même la disparition du conseiller régional, à travers la disparition de son ancien mode de scrutin, avez-vous ce sentiment ?

Aujourd'hui, nous sommes en pleine préparation des élections de l'année prochaine, et je constate d'ailleurs que par la nature de leurs enjeux ces élections sont de plus en plus des élections départementales, plutôt que des élections cantonales. Je rappelle aussi que les conseillers régionaux ont été élus l'an dernier. On discerne dès aujourd'hui les prodromes d'une concurrence électorale très vive et si l'on ne durcit pas la loi sur la parité, nous risquons de voir émerger des assemblées élues très masculines. Dans ce contexte, j'entends des responsables de départements qui disent qu'ils vont « manger les régions » et des responsables régionaux qui évoquent la cantonalisation des départements.

Sur la base de mon expérience de conseiller territorial avant l'heure, puisque j'ai été à un certain moment à la fois conseiller général et conseiller régional, je considère que le mandat de conseiller territorial devrait représenter une véritable charge à plein temps.

Avez-vous eu des échanges récents avec le Gouvernement sur la taille et le nombre des cantons, car nous avons entendu des chiffres qui ont beaucoup varié ?

Sur ce point, nous en sommes restés aux données divulguées au moment de la présentation du projet de loi ; nous devons prochainement nous entretenir avec le Gouvernement à ce sujet. En tout état de cause, il était prévu au moins quinze conseillers généraux par département: cependant, les interrogations subsistent quant à la façon de prendre en compte les différences démographiques entre départements peu et très peuplés.

Il nous a également été indiqué que tous les cantons devraient respecter les frontières des circonscriptions législatives.

Le plus important, à mon sens est d'assurer une juste représentation des différents départements à l'intérieur de chaque région. S'agissant des sanctions financières, et tout en préférant des incitations positives en faveur de la parité, je suis favorable à un durcissement fondé sur la prise en compte du nombre d'élus et non pas de celui des candidatures, car il y aurait inévitablement des candidatures dissidentes pour contourner la loi si les sanctions se fondaient sur le nombre de candidatures.

S'agissant de la charge de travail, et comme Mme Catherine Procaccia l'a bien dit, quand on fait partie de l'exécutif d'une assemblée locale, on travaille certes beaucoup plus qu'en étant dans l'opposition. Mais, je suis convaincue que le mandat de conseiller territorial porte en lui-même sa professionnalisation et sera, à terme, un mandat unique. Ne devrait-on pas, dans ces conditions, travailler sur le thème du statut du remplaçant du conseiller territorial? Je remarque, au passage, que ce statut et la rémunération qui l'accompagnera ne vont pas dans le sens des économies budgétaires souhaitées. Cependant, il s'agirait là d'un excellent moyen de mettre en avant les femmes car, pour l'instant, la règle suivant laquelle le suppléant doit être de sexe opposé au niveau du conseil général n'a pas donné grand-chose.

L'idée du binôme a été développée à plusieurs reprises, en particulier par Charles Gautier. Notre collègue Jacqueline Panis avait également formulé une proposition en ce sens.

Il me semble que, pour améliorer les conditions d'exercice du mandat, la reconnaissance par la loi d'un rôle particulier au « remplaçant » constitue une piste intéressante : on pourrait ainsi véritablement instituer un « binôme » exerçant conjointement le mandat.

Tout d'abord, pour répondre à Mme Procaccia je crois que, en matière de charge de travail, la distinction est moins entre conseiller général appartenant à la majorité ou à l'opposition qu'entre ceux qui ont des fonctions dans l'exécutif et ceux qui n'en ont pas.

En ce qui concerne l'objectif de parité, il me semble que seul l'objectif à atteindre compte, qu'on l'atteigne par le biais de sanctions ou de bonifications.

Concernant le statut du remplaçant, il ne faut pas faire l'impasse sur un problème juridique important : quand il siège au conseil d'administration de certains établissements, le conseiller général engage sa collectivité par son vote : est-on prêt à reconnaître ce pouvoir au remplaçant ?

Ce sont ces questions auxquelles il faut apporter des réponses. Enfin, je m'étonne qu'on légifère sans coordonner notre organisation territoriale avec celles des autres démocraties européennes ! A titre d'exemple, dans certains pays d'Europe, les collectivités territoriales peuvent se dissoudre elles-mêmes, sans que le préfet n'intervienne !

A titre personnel, je préconiserais une autonomie qui irait jusqu'à confier à l'Assemblée locale la responsabilité de procéder au découpage territorial qui la concerne. Sous la réserve de garde-fous, imposant par exemple un vote à la majorité des 2/3, il me semble que le découpage des circonscriptions pourrait ainsi être beaucoup mieux adapté à la réalité de terrain. En cette matière, édicter des règles identiques sur l'ensemble du territoire me semble contraire à la grande disparité des réalités géographiques et démographiques, qui conditionne le niveau pertinent d'intervention.

Si je prends pour exemple la communauté d'agglomération de Quimper, dont l'exécutif ne compte qu'une seule femme, il me semble nécessaire de nous interroger sur la façon d'assurer une représentation paritaire dans les intercommunalités, et, plus largement, au sein des exécutifs.

L'obligation légale de représentation équilibrée des femmes et des hommes dans les exécutifs communaux devrait être étendue aux exécutifs intercommunaux.