Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, sur la proposition de loi n° 34 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, dans le texte n° 210 (2008-2009) adopté par la commission des lois le 11 février 2009.

Présentant les six articles de la proposition de loi dont la commission des finances s'est saisie, M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a tout d'abord relevé que trois d'entre eux ont pour objet de clarifier le droit par un allègement des procédures fiscales et douanières.

L'article 14 vise à permettre à l'administration fiscale de compenser les dettes des redevables avec les créances que ceux-ci détiennent sur l'Etat.

L'article 25, relatif à la profession de commissionnaire en douane, supprime l'agrément pour les personnes physiques habilitées à représenter le commissionnaire quand celui-ci est une personne morale possédant le statut de société. M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a fait valoir que le régime actuel de double agrément, celui délivré à la société ainsi que celui accordé à la personne physique qui la représente, est en effet inutile. Les garanties apportées par la société lors de l'obtention de son propre agrément sont suffisantes.

L'article 26 de la proposition de loi prévoit de modifier la composition de la commission de conciliation et d'expertise douanière. Celle-ci joue un important rôle pré-contentieux en rendant des avis dans le cadre des contestations élevées sur l'espèce tarifaire de la marchandise, son origine ou sa valeur déclarée, lors du dédouanement ou après celui-ci. La nomination, prévue à cet article, d'un second magistrat du siège, suppléant le président de la commission, devrait permettre de raccourcir les délais d'examen des dossiers qui lui sont renvoyés.

Puis M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a détaillé le contenu de l'article 28 bis de la proposition de loi relatif à la demande d'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnances afin de tirer les conséquences de la création de la nouvelle direction générale des finances publiques (DGFIP), instituée par un décret du 3 avril 2008. Celle-ci est issue de la fusion entre l'ancienne direction générale des impôts (DGI) et celle de la comptabilité publique (DGCP). Il s'est félicité de l'aboutissement de cette réforme dont il avait appelé de ses voeux la réalisation dès 2000, dans son rapport d'information relatif aux missions fiscales de la direction générale des impôts. Le rapprochement des services a permis d'ores et déjà de réduire le nombre des bureaux de 10 % au niveau central.

La mise en oeuvre de cette fusion à l'échelon local constituera la prochaine étape. Les directions des services fiscaux et le réseau du « Trésor public » seront fusionnés dans une direction départementale des finances publiques qui sera dirigée par un administrateur général des finances publiques.

Puis M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a insisté sur l'objet de la présente habilitation qui ne tend pas à remettre en cause ce nouveau réseau fiscal unique, ni à modifier les droits des contribuables. Relayant les propos de la DGFIP auditionnée dans le cadre de l'examen de la proposition de loi, il a indiqué que cette habilitation doit permettre au Gouvernement d'harmoniser les textes fiscaux faisant référence aux anciennes dénominations de DGI, DGCP, de trésorier payeur général, directeur des services fiscaux, etc. Plus de 700 textes législatifs ont été recensés comme devant être modifiés pour tenir compte de la nouvelle organisation.

Cette mise en cohérence ne pourra cependant se réduire à un simple remplacement des termes. Les procédures et les organes sont également en cause, dans la mesure où chacun des deux anciens réseaux possède ses propres règles de recouvrement. Illustrant son propos, M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a souligné que l'harmonisation des procédures de paiement de l'impôt, en particulier, sera complexe puisque celles-ci diffèrent selon que l'impôt est recouvré par un comptable du Trésor ou par un comptable de l'ex-DGI.

En effet, l'impôt perçu par le comptable du Trésor, tel que l'impôt sur le revenu, ou les impôts directs locaux, taxe d'habitation et taxe foncière, donnent lieu à l'émission d'un rôle annuel et à la délivrance d'un avis d'imposition au contribuable.

En revanche, l'impôt recouvré par le comptable de l'ex-DGI, en matière de recouvrement de TVA ou d'impôt sur les sociétés, est auto liquidé par le redevable. Ce dernier acquitte spontanément l'impôt lors du dépôt de sa déclaration comportant les indications nécessaires à la liquidation et au paiement de l'impôt dû.

Puis M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a observé que ce travail de simplification concerne non seulement les procédures de recouvrement mais également les organes dans lesquels sont représentées les deux anciennes directions.

Convenant de la nécessité d'une telle habilitation, il a néanmoins appelé la commission à une extrême vigilance lors de l'examen du projet de loi de ratification des ordonnances, en raison de la complexité de ce travail d'harmonisation et des incertitudes qui l'entourent. En effet, il est impossible de déterminer, à ce jour, si cette simplification conduira à la suppression d'une procédure d'un réseau au profit de l'autre ou à la création d'une nouvelle procédure.

Puis M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a indiqué que la commission s'est également saisie pour avis de certaines dispositions de l'article 66 bis qui propose de ratifier plusieurs ordonnances, dont deux d'entre elles relèvent du champ de compétence de la commission.

Tout d'abord, l'ordonnance du 7 décembre 2005, dite « ordonnance pénalités fiscales ». M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a indiqué que celle-ci s'inscrit dans une démarche continue de modernisation des textes fiscaux entreprise depuis 2003. Elle constitue en effet une avancée majeure car elle a notamment pour objet de distinguer clairement les intérêts de retards d'un côté et les majorations et amendes de l'autre, ces dernières seules constituant des sanctions fiscales.

Puis il s'est déclaré favorable à la ratification de l'ordonnance du 26 août 2005 simplifiant les règles budgétaires applicables aux collectivités territoriales, considérant que celle-ci est conforme à la démarche de modernisation de la comptabilité des collectivités territoriales entreprise depuis une dizaine d'années.

En outre, M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a précisé que cette ordonnance fait suite aux propositions du groupe de travail présidé par M. Jean-Claude Frécon, dans le cadre du comité des finances locales, en vue de formuler des propositions de simplification du cadre budgétaire et comptable imposé aux communes et à leurs établissements publics.

Enfin, le dernier article, objet de l'avis de la commission, est l'article 67, relatif au gage financier.

En conclusion, M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a proposé d'approuver, sous réserve de quelques modifications rédactionnelles, les mesures de simplification figurant dans le texte et de ratifier les ordonnances précitées.

Puis la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur pour avis.

Avant l'article 14, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel visant à permettre aux agents des services de l'Etat chargés de la réalisation d'études économiques ainsi qu'aux chercheurs d'avoir accès à certains documents comptables relatifs aux entreprises, pour la réalisation de leurs recherches et études.

A l'article 14 (simplification des mesures de recouvrement des impositions) la commission a adopté un amendement de suppression. M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a précisé que cette disposition avait en effet déjà été adoptée dans le cadre du second collectif pour 2008.

Avant l'article 26, la commission a adopté trois amendements tendant à insérer des articles additionnels ayant pour objet d'améliorer la lisibilité du code des douanes. M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a insisté sur la complexité induite par l'articulation de deux sources normatives : d'une part, le code des douanes communautaire, issu d'un règlement du conseil du 12 octobre 1992 modifié, et, d'autre part, le droit national qui concerne principalement les aspects contentieux douaniers.

- Le premier article additionnel tire les conséquences des dispositions communautaires relatives au régime de l'entrepôt douanier. Il propose d'abroger les articles 140 à 156 et 158 du code des douanes en raison de la non-conformité de leurs dispositions au code des douanes communautaire ou de leur caducité.

- Le deuxième article additionnel propose de modifier l'article 157 du code des douanes relatif à la durée de séjour des marchandises sous le régime de l'entrepôt douanier. M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a souligné que cet article conserve un intérêt par rapport aux dispositions communautaires qui fixent le régime des entrepôts douaniers. Il laisse en effet la possibilité aux autorités nationales de fixer une durée de séjour pour les marchandises stockées en entrepôt. Cependant, sa rédaction doit être modifiée afin, d'une part, d'en améliorer l'articulation avec le code communautaire et, d'autre part, d'y supprimer une notion devenue caduque : l'entrepôt privé banal.

- Le troisième article additionnel prévoit d'harmoniser les délais de saisine du juge d'instance en cas de recours contre un refus de remboursement d'une dette douanière. M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a rappelé que le délai de recours est de deux mois à compter de la décision refusant le remboursement, lorsque la dette douanière concerne des droits nationaux. Constatant que ce délai est, en revanche, de trois mois lorsque la demande de remboursement est relative aux droits perçus à l'importation ou à l'exportation, il a proposé d'harmoniser ces deux délais pour que l'administré dispose de trois mois pour saisir le juge, quelle que soit la nature du droit faisant l'objet de sa demande de remboursement, droits nationaux ou taxes à l'importation ou à l'exportation.

a ensuite proposé un amendement tendant à ratifier, dans le nouvel article 66 bis, neuf ordonnances supplémentaires qui modernisent le droit financier. Il a précisé que huit de ces ordonnances ont été prises en application d'une habilitation conférée par les articles 152 et 165 de la loi de modernisation de l'économie et ont donc été publiées entre octobre 2008 et janvier 2009. La neuvième ordonnance a été prise en vertu d'une habilitation antérieure, conférée par la loi du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier, et a été publiée en juin 2008.

Il a considéré que plusieurs de ces ordonnances apportent des réformes substantielles, en particulier s'agissant de l'appel public à l'épargne, des titres financiers, du nouveau cadre de la titrisation et de la création de l'Autorité des normes comptables. Elles ont donné lieu à de longues consultations et contribuent à renforcer l'attractivité de la place de Paris tout en préservant la sécurité juridique et financière des investisseurs. Il a justifié la ratification de ces ordonnances, qui n'appellent pas de modifications importantes sur le fond mais quelques rectifications d'erreurs matérielles et mesures de cohérence, comme une illustration de l'attention et de la vigilance que le Sénat porte à ces sujets, en des temps particulièrement troublés et de réflexion sur la rénovation de la supervision des activités financières.

a rappelé que le Sénat, à l'initiative de sa commission des finances, a encadré l'habilitation portant sur la réassurance et la réforme du cadre juridique de la titrisation, et a considéré que ces ordonnances, certes techniques, requièrent que le Gouvernement propose lui-même leur ratification et, à tout le moins, méritent un examen particulièrement attentif du Parlement, compte tenu de leur impact sur la sphère financière. Elle s'est donc déclarée favorable au souhait du président de la commission d'une ratification par voie d'amendement parlementaire.