Nous sommes appelés à nous prononcer sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la Bosnie-et-Herzégovine, d'autre part.

Je précise que la France est le dernier Etat de l'Union européenne à ne pas avoir encore ratifié cet accord, ce qui s'explique par le retard du ministère des affaires étrangères et européennes à déposer le projet de loi devant le Parlement.

Alors que cet accord a été signé en juin 2008, le projet de loi autorisant sa ratification n'a été déposé devant l'Assemblée nationale qu'en décembre 2009. Celle-ci s'est prononcée en juin 2010 et le projet de loi a été transmis au Sénat en juillet 2010.

Comme pour les autres pays des Balkans occidentaux, cet accord constitue une étape importante dans le processus de rapprochement entre la Bosnie-et-Herzégovine et l'Union européenne.

Avant d'examiner le contenu de cet accord, je voudrais vous présenter brièvement la situation de ce pays.

La structure territoriale et l'organisation actuelles de la Bosnie-et-Herzégovine sont directement issues de l'accord de Dayton, qui a mis fin en 1995 à un conflit ayant fait plus de 100 000 victimes, dont 40 % de civils.

La Bosnie-et-Herzégovine est une fédération divisée en deux entités de taille équivalente : la Fédération croato-musulmane, au centre et à l'ouest, et la Republika Srpska, au nord et à l'est.

Aucun recensement n'est intervenu depuis 1997. On estime la population du pays à 3,9 millions d'habitants.

Les Bosno-Serbes représenteraient 37 % de la population, les Bosniaques, c'est-à-dire les musulmans, 48 % et les Bosno-Croates 14 %. La guerre a entraîné d'importants mouvements de population et renforcé l'homogénéité ethnique de chaque entité.

Les institutions centrales sont faibles et reposent sur une base ethnique, à l'image de la présidence collégiale dont chacun des trois membres est élu pour quatre ans par chaque « peuple constitutif », et exerce les responsabilités exécutives par rotation de huit mois.

Dans la dévolution des pouvoirs, la compétence des entités est la règle, celle de l'État central l'exception. Chacune des deux entités dispose d'un exécutif, d'un Parlement et d'un système judiciaire. En outre, chaque entité dispose d'une sorte de droit de veto dans le processus législatif.

Il existe également une différence fondamentale dans l'organisation de chaque entité. La Republika Srpska fonctionne sur une base unitaire et centralisée. La fédération croato-musulmane est quant à elle divisée en 10 cantons ayant leurs propres compétences, leur propre assemblée et leur propre gouvernement.

Ce système institutionnel, directement issu des accords de Dayton, est considéré comme l'un des plus complexes au monde. La Bosnie-et-Herzégovine compte en effet pas moins de 14 gouvernements et 180 ministres pour un pays de 4 millions d'habitants !

Enfin, l'existence d'une tutelle internationale, en la personne du Haut représentant, est la troisième caractéristique des institutions de Dayton.

En 1997, le Haut représentant s'est vu reconnaître des pouvoirs très étendus, tels que ceux de promulguer des lois ou de destituer des élus, des responsables politiques ou des fonctionnaires en cas d'entrave à la mise en oeuvre des accords de Dayton. Le Britannique Paddy Asdown, titulaire de la fonction de 2002 à 2006, a fait un très large usage de ces pouvoirs dits « de Bonn ». Ce n'est plus le cas de ses successeurs, le slovaque Miroslav Lajcak et, depuis mars 2009, le diplomate autrichien Valentin Inzko, qui est également Représentant spécial de l'Union européenne.

Quinze ans après les accords de Dayton, quel bilan peut-on dresser des progrès réalisés vers la construction d'un Etat démocratique et viable ?

En réalité, si la situation sécuritaire reste calme, les progrès ont été très limités.

Les institutions demeurent celles héritées des accords de Dayton. Certes, ces institutions ont permis l'arrêt du conflit. Mais elles ont été exclusivement conçues dans ce but, et non dans celui de permettre un fonctionnement satisfaisant des pouvoirs publics. Les garanties accordées aux différentes communautés constituent autant de possibilités de veto et de blocage des processus de décision, alors que l'architecture extrêmement complexe des pouvoirs entrave la définition et la mise en oeuvre des politiques publiques.

Au-delà de l'aspect strictement constitutionnel, ont peut se demander comment parvenir à faire vivre un État composé de communautés aussi profondément divisées. Vivant de plus en plus séparément, les communautés ont en effet des visions très différentes de leur destin commun.

Les Bosniaques, c'est-à-dire les musulmans, n'ont pas d'autre référence nationale que la Bosnie, à la différence des Serbes ou des Croates. Dominants sur le plan démographique, ils souhaiteraient un État central fort. C'est d'ailleurs parce qu'il la jugeait trop timide que le principal parti bosniaque a fait échouer, au printemps 2006, l'adoption d'une réforme constitutionnelle qui prévoyait l'abandon de la présidence collégiale tripartite, le renforcement des prérogatives du Premier ministre et du gouvernement central et la simplification du processus législatif.

Les Croates, très minoritaires, vivent mal le fait de ne pas disposer d'entité propre et de ne pas pouvoir disposer d'un pouvoir de blocage analogue à celui des Serbes.

Ces derniers sont essentiellement attachés au maintien de l'autonomie très large garantie par l'accord de Dayton à la Republika Srpska. Ils redoutent une évolution vers un modèle plus unitaire où leur poids serait dilué par rapport à celui des Bosniaques. Ils menacent de proclamer leur indépendance, voire de demander leur rattachement à la Serbie.

Lors d'un déplacement dans ce pays, en mai 2008, j'avais été particulièrement choqué de constater l'apparition d'une ségrégation scolaire, inexistante jusqu'alors. En effet, plusieurs établissements scolaires pratiquent la politique de « deux écoles sous un même toit », en vertu de laquelle les enfants croates et les enfants musulmans suivent leur scolarité dans des classes séparées (en Republika Srpska, les écoles sont exclusivement serbes). Il semblerait que cette pratique se soit accrue ces dernières années, ce qui n'est guère encourageant.

Deux principales questions se posent pour l'avenir.

La première est celle de la mise en chantier d'une nouvelle Constitution, qui serait élaborée par les Bosniens eux-mêmes et non imposée par la communauté internationale, et qui pourrait être acceptée par les trois communautés. Cette réforme est d'autant plus nécessaire que la Cour européenne des droits de l'homme a rendu une décision, le 22 décembre 2009 (arrêt « Finci »), dans laquelle elle estime que la constitution et la loi électorale comportent des éléments contraires au principe de non-discrimination, puisque les minorités ne faisant pas partie des trois « peuples constitutifs » ne peuvent pas accéder à certaines fonctions, comme par exemple la présidence collégiale.

On ne voit pas aujourd'hui d'autre chemin qu'une démarche progressive, sur le modèle de la première étape qui avait été proposée en 2006. Toute remis en cause trop prononcée des prérogatives de la Republika Srpska, qui se trouve aujourd'hui en position de force, paraît devoir être écartée.

La deuxième interrogation concerne la tutelle internationale. On peut se demander si aujourd'hui la tutelle internationale et la présence du Haut représentant des Nations Unies ne constituent pas davantage un obstacle qu'un levier pour les réformes. En effet, ce protectorat paraît désormais contre-productif car il aboutit à déresponsabiliser la classe politique.

La suppression du poste de Haut représentant des Nations unies est d'ailleurs admise dans son principe, mais soumise à la réalisation de cinq objectifs (accord sur la répartition des propriétés de l'Etat, répartition des propriétés militaires, pérennisation du statut spécial du district de Brcko, soutenabilité budgétaire et renforcement de l'Etat de droit) et de deux conditions (signature de l'accord de stabilisation et d'association et renforcement de l'Etat de droit). Aujourd'hui, on estime que l'ensemble de ces conditions et objectifs sont remplis, à l'exception de la question de la répartition des propriétés de l'Etat et de défense.

Le retrait de la tutelle internationale et du Haut représentant des Nations Unies, aurait pour mérite de placer les responsables politiques de ce pays devant leurs responsabilités. Le Haut représentant pourrait laisser sa place à un Représentant spécial de l'Union européenne, avec une mission centrée davantage sur le conseil et la persuasion, dans la perspective du rapprochement avec l'Union européenne.

Des élections générales se sont déroulées le 3 octobre dernier, destinées à renouveler les autorités exécutives et législatives du pays, au niveau de l'Etat central et des entités. Ces élections se sont déroulées dans des conditions globalement satisfaisantes et avec un taux de participation de 56 %, même si la campagne électorale a été le théâtre d'une rhétorique à dominante nationaliste.

Ce scrutin a été notamment marqué par le retour au premier plan du SPD, parti social démocrate multi-ethnique (à dominance bosniaque), par la bonne tenue du SDA, parti bosniaque enclin au dialogue, dirigé par Bakir Izetbegovic (le fils de l'artisan de l'indépendance) et le maintien au pouvoir de Milorad Dodik et de son parti (le SNSD) en Republika Srpska. On peut également remarquer l'arrivée réussie sur la scène politique bosnienne d'un nouveau parti bosniaque, le SBB, dirigé par un personnage emblématique, mais développant un discours populiste.

Les tractations sont en cours entre ces partis pour former des coalitions et les nouveaux exécutifs au niveau central et dans les entités.

Il faut espérer que les nouveaux dirigeants politiques prendront leurs responsabilités pour engager les réformes nécessaires.

Un mot sur la présence militaire en Bosnie-et-Herzégovine. L'Union européenne a pris en 2005 (opération « Althéa ») le relais de l'OTAN, mais le niveau des forces qui se situait encore autour de 20 000 hommes en 2000, a été ramené à 1 900 hommes aujourd'hui. La France, qui a payé un lourd tribu, avec 85 soldats français tombés durant les premières opérations de l'ONU, a réduit sa participation à un conseiller politique auprès du commandant de la force. Le retrait définitif de cette force, dont la mission est aujourd'hui résiduelle, sera vraisemblablement lié à la suppression du poste de Haut représentant.

Par ailleurs, le procureur du tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie juge la coopération des autorités du pays satisfaisante, même si on ne peut exclure que certaines personnes inculpées, comme Ratko Mladic, aient trouvé refuge en Republika Srpska.

Enfin, la France occupe une place modeste en matière économique.

Notre pays est le 11e client et le 13e fournisseur de la Bosnie-et-Herzégovine, loin derrière l'Allemagne, l'Autriche, l'Italie et les autres pays des Balkans occidentaux. Le principal investisseur français est Intermarché qui a ouvert 21 grandes surfaces. Le groupe Lactalis a racheté, via sa filiale croate, une laiterie en 2007 et le groupe Lafarge a obtenu début 2008 une licence d'exploitation de gisements de gypse en vue de la construction d'une usine de plaques de plâtre.

Notre dispositif de coopération culturelle s'appuie sur l'Institut français de Bosnie-et-Herzégovine présent à Mostar, Tuzla et Banja Luka, ainsi que sur le Centre André Malraux, installé à Sarajevo pendant le conflit, qui joue un rôle essentiel de passerelle culturelle et de centre de langues.

Enfin, le groupe d'amitié France-Bosnie du Sénat, qui fait partie du groupe France-Balkans occidentaux, présidé par notre collègue Robert Badinter, et dont le président délégué pour la Bosnie est notre collègue Jack Ralite, est très actif. Il a effectué un déplacement dans ce pays en avril 2009.

J'en viens maintenant à l'accord de stabilisation et d'association, qui nous est soumis, et au processus de rapprochement de la Bosnie-et-Herzégovine avec l'Union européenne

C'est à la suite du Conseil européen de Zagreb, en 2000, que le Conseil européen de Thessalonique de juin 2003 a réaffirmé la perspective d'adhésion à l'Union européenne de l'ensemble des pays des Balkans occidentaux - Albanie, Serbie, Monténégro, Croatie, Macédoine et Bosnie-et-Herzégovine, sans oublier le Kosovo, dont l'indépendance n'a pas été reconnue par cinq Etats membres de l'Union européenne (Espagne, Grèce, Roumanie, Slovaquie et Chypre).

Cette perspective a alors été définie sous la forme d'un « processus de stabilisation et d'association », cadre institutionnel et politique des relations entre l'Union européenne et les pays de la région. Ce processus s'est traduit concrètement par la signature d'accords de stabilisation et d'association (ASA).

A ce jour, tous les pays des Balkans occidentaux, à l'exception du Kosovo, ont signé de tels accords avec l'Union européenne : la Macédoine et la Croatie en 2001, l'Albanie en 2006, le Monténégro en 2007, la Serbie en avril 2008 et la Bosnie-et-Herzégovine en juin 2008.

La Bosnie a été le dernier pays à signer un tel accord car l'Union européenne avait conditionné sa signature à la réforme de la police, qui s'est trouvée bloquée pour des raisons politiques et qui n'a pu être réalisée qu'après une intense médiation européenne et au prix de nombreuses concessions.

Le présent accord de stabilisation et d'association avec la Bosnie-et-Herzégovine n'est pas différent des accords conclus avec les autres pays des Balkans.

Il est composé de 135 articles répartis en dix titres qui détaillent successivement les modalités du dialogue politique, de la coopération régionale, de la libre-circulation des marchandises, des travailleurs, des services et des capitaux, et de la coopération. Il prévoit notamment l'instauration d'une zone de libre-échange entre les pays de la région et avec l'Union européenne.

La Commission européenne a publié, le 10 novembre dernier, son document de stratégie sur l'élargissement et les rapports de suivi et de progrès sur chacun des pays candidats à l'adhésion.

Dans son rapport sur la Bosnie-et-Herzégovine, la Commission européenne dresse un bilan assez mitigé. Elle estime que la Bosnie n'a fait que des « progrès limités » vers le respect des critères politiques et que, sur le plan économique, le pays n'a fait que « peu de progrès supplémentaires vers une économie de marché en état de marche ». Plus généralement, elle considère que « l'absence d'une vision commune des dirigeants politiques sur la direction que le pays devrait prendre est en train de bloquer les réformes liées à l'Union européenne et empêche tout progrès sur la voie de l'Union européenne ».

Le seul motif de satisfaction pour la Bosnie tient à la décision prise par l'Union européenne, le 8 novembre dernier, de lever l'obligation de visa de court séjour pour les ressortissants Albanais et Bosniens, qui fait suite à la levée de l'obligation de visa de court séjour pour les ressortissants monténégrins, serbes et macédoniens. A la demande notamment de la France, cette mesure a toutefois été accompagnée d'une clause de suspension en cas de difficultés.

Enfin, l'Union européenne accorde une aide financière importante aux pays des Balkans occidentaux, avec l'instrument de pré adhésion IPA, doté d'un montant de 11,4 milliards d'euros pour la période 2007-2013. A ce titre, la Bosnie-et-Herzégovine bénéficie de 660 millions d'euros sur cette période.

L'adhésion à l'Union européenne est aujourd'hui le seul objectif à réellement réunir les responsables politiques et les différentes communautés. C'est aussi la seule perspective de nature à contenir les tendances centrifuges et à poser les bases, par le développement économique et l'amélioration du niveau de vie, d'une évolution du pays vers une société plus intégrée et des institutions plus efficaces. Elle constitue un puissant levier pour favoriser les réformes.

Par ailleurs, alors que la Croatie devrait achever ses négociations d'adhésion dès l'année prochaine, que la Serbie s'est beaucoup rapprochée de l'Union européenne, à l'image du Monténégro et de la Macédoine, il serait dangereux de laisser la Bosnie-et-Herzégovine au bord du chemin.

Il faut d'ailleurs saluer le rôle important joué par la Turquie pour favoriser la réconciliation et la coopération régionale dans la région des Balkans. La Turquie a ainsi réuni le 25 avril 2010 les chefs d'Etats de Serbie et de Bosnie à Istanbul et a favorisé l'adoption par le Parlement serbe d'une résolution condamnant le massacre de Srebrenica.

La ratification de l'accord de stabilisation et d'association, qui a déjà été ratifié par la Bosnie et par tous les autres Etats membres de l'Union européenne à l'exception de la France, constituerait donc une étape importante vers le rapprochement de ce pays avec l'Union européenne et un encouragement aux autorités pour poursuivre les réformes.

Le Conseil européen de décembre 2009 a toutefois souligné que l'Union européenne ne pourra pas recevoir une candidature à l'adhésion de la Bosnie-et-Herzégovine tant que celle-ci sera placée sous tutelle internationale et que le bureau du Haut représentant n'aura pas été fermé.

C'est la raison pour laquelle je vous recommande l'adoption du présent projet de loi. Pour des raisons de délai, je suggère qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Qu'en est-il de la situation sur le plan de la sécurité. Faut-il craindre une reprise des affrontements voire des conflits armés entre les différentes communautés ?

la situation sécuritaire est aujourd'hui totalement normale et les élections n'ont pas donné lieu à des affrontements. Les tensions entre communautés ne paraissent pas pouvoir déboucher sur des affrontements directs en raison de séparation entre les différentes communautés.

Toutefois, malgré le processus de réconciliation engagé par ces pays, et en particulier l'ouverture de la Serbie, les tensions entre les différentes communautés restent vives en Bosnie-et-Herzégovine, comme dans toute la région des Balkans occidentaux. Il est donc important que l'Union européenne continue d'être présente et de suivre avec attention la situation de cette région.

Il faut espérer que l'arrivée au pouvoir de nouvelles générations permettra de dépasser les blessures du passé et d'engager les pays de la région vers une réconciliation et une coopération régionale propice au développement économique de l'ensemble de la région. Certains évoquent aujourd'hui, avec nostalgie, l'époque communiste où la Yougoslavie était considérée comme l'Amérique de l'Europe centrale et orientale.

L'adhésion à l'Union européenne, davantage que l'adhésion à l'OTAN, demeure la priorité de tous les pays des Balkans et constitue un levier pour favoriser les réformes et engager ces pays dans une véritable coopération régionale.

De ce point de vue, la levée de l'obligation de visas de court séjour répond à une forte demande de la population.

Quel est votre sentiment sur le déroulement des élections ? L'OSCE a-t-elle envoyé des observateurs pour surveiller le déroulement du scrutin ?

J'avais été observateur lors des élections en 1997 dans un bureau de vote à Banja Luka. La situation a beaucoup évolué dans ce domaine. D'après les informations dont je dispose, ces élections se sont déroulées dans des conditions satisfaisantes, comme cela a été d'ailleurs souligné par les organisations internationales présentes sur place, dont l'OSCE et l'Union européenne.