Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de MM. Pierre Burban, président du conseil d'administration, Pierre Ricordeau, directeur et Alain Gubian, directeur financier, de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.

a fait observer que l'agence a vu sa situation financière se détériorer en 2009 et que l'année 2010 sera particulièrement difficile. Grâce aux reprises de dettes opérées par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) à la fin de 2008 et au début de 2009, l'Acoss a connu une situation de trésorerie positive à hauteur de 4 milliards d'euros le 6 mars dernier. Le point bas de trésorerie devrait s'établir en fin d'année à - 26,3 milliards, soit un niveau assez proche du plafond des ressources non permanentes porté à 29 milliards par un décret du 29 juillet 2009, après avoir été fixé à 18,9 milliards par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Alors que le solde moyen de trésorerie était de - 8,8 milliards sur les huit premiers mois de l'année, il devrait atteindre - 12,5 milliards d'euros pour l'ensemble de l'année 2009.

L'année en cours a été marquée pour l'Acoss par :

- un recours accru aux billets de trésorerie ;

- la signature d'un avenant à la convention passée avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) pour tenir compte, dans la tarification des avances de cette dernière, des conditions de marché difficiles, ce qui s'est traduit par un surcoût pour l'Acoss à compter de la fin septembre ;

- l'ouverture par la CDC d'une facilité exceptionnelle de trésorerie de 2,5 milliards pour assurer le financement de l'ensemble des charges jusqu'à la fin de l'année ;

- un niveau très faible des taux d'intérêt qui a permis de limiter les charges financières à environ 120 millions d'euros.

En 2010, l'Acoss devrait connaître une variation de trésorerie de - 35,3 milliards, supérieure au solde du régime général, compte tenu de la prise en compte du déficit du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et de l'augmentation de la dette de l'Etat envers la sécurité sociale. Le solde au 31 décembre 2010 devrait donc atteindre - 61,6 milliards. L'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 fixe à 65 milliards le plafond des avances de trésorerie de l'Acoss, niveau suffisant pour faire face aux prévisions à condition que la crise économique et ses développements en 2010 n'aient pas un impact trop négatif sur l'évolution de la masse salariale et de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) et qu'une pandémie grippale n'affecte pas trop profondément l'économie du pays. En effet, la marge de 0,75 % des dépenses au-delà de laquelle intervient le comité d'alerte correspond à 1 milliard de dépenses pour la Cnam, tandis qu'une variation de 1 % de la masse salariale correspond à 2 milliards de recettes, en plus ou en moins, pour le régime général.

En fonction des prévisions relatives au niveau des taux d'intérêt, les charges financières de l'Acoss devraient s'établir entre 450 et 750 millions d'euros, sans qu'on puisse cependant écarter le risque d'une augmentation importante du niveau des taux, actuellement très bas.

Puis, M. Pierre Burban a précisé que, pour faire face à son besoin de financement de près de 62 milliards en 2010, l'Acoss recourra, en complément de ses instruments classiques que sont les avances de trésorerie de la CDC et l'émission de billets de trésorerie, à des émissions complémentaires sur les marchés assurées, d'un point de vue technique, par l'agence France trésor (AFT) agissant comme prestataire de services de l'Acoss. Ainsi, la couverture des besoins de trésorerie serait assurée par plusieurs instruments :

- des avances de la CDC à hauteur de 25 milliards dans le cadre de l'avenant à la convention signée en 2006 et dont le montant global pourrait être fixé à 31 milliards à l'occasion de la signature de la nouvelle convention prévue en 2010 ;

- des opérations de mutualisation des trésoreries positives d'organismes sociaux en application de l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. A ce titre, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) pourrait apporter une contribution d'un milliard d'euros en 2010 ;

- des émissions accrues de billets de trésorerie auprès des investisseurs privés et publics, le montant de ces émissions pouvant passer de 3 à 10 milliards ;

- enfin, des émissions de titres nouveaux au nom de l'Acoss, assurées techniquement par l'AFT.

a alors évoqué les perspectives pour les années 2011 à 2013, soulignant que, dans l'hypothèse d'une croissance du PIB de 2,5 % et d'une augmentation de la masse salariale privée de 5 %, le déficit du régime général devrait demeurer stable à environ 30 milliards d'euros par an. Si l'augmentation annuelle de la masse salariale devait se limiter à 4 % par an, le déficit continuerait à se dégrader de 2 milliards chaque année.

Par ailleurs, si les relations entre l'Etat et la sécurité sociale ont connu une nette amélioration au cours des dernières années, la dette de l'Etat à l'égard du régime général atteignait encore 2,9 milliards à la fin de l'année 2008 (3,6 milliards pour l'ensemble des régimes de sécurité sociale). A la fin décembre 2009, la dette à l'égard du régime général devrait atteindre 4,4 milliards, mais le ministre des comptes publics s'est engagé à ouvrir des crédits en loi de finances rectificative pour 2009, afin de ramener le montant de la dette à son niveau de la fin 2008. Compte tenu de la situation financière du régime général attendue en 2010, un remboursement intégral de la dette de l'Etat aurait été préférable.

a fait part de sa profonde inquiétude à propos de la situation financière de l'Acoss et a souhaité disposer de précisions sur les émissions qu'assurera l'AFT pour le compte de l'Acoss. Quel sera le coût financier de ces émissions complémentaires ? Quelle sera la crédibilité de ces émissions vis-à-vis des investisseurs, dès lors que l'Acoss, contrairement à la Cades, ne dispose pas d'une ressource financière pérenne ? L'Acoss ne pourra recourir à ce type de solutions de manière durable et l'honnêteté intellectuelle oblige à constater qu'il sera nécessaire d'augmenter les prélèvements obligatoires.

Par ailleurs, comment s'explique la limitation des avances de la CDC à 25 milliards dans le cadre de l'avenant à la convention de 2006, alors que la caisse acceptait auparavant de porter ce montant d'avances à 31 milliards ? La mutualisation des trésoreries sociales concernera-t-elle d'autres organismes que la CNSA ?

En ce qui concerne la dette de l'Etat envers la sécurité sociale enfin, il est nécessaire d'en connaître la répartition pour comprendre les principaux facteurs de son aggravation.

a souligné la nécessité absolue de réduire la dette de l'Etat tout en s'interrogeant sur le niveau extrêmement élevé du besoin de financement de l'Acoss prévu pour 2010.

a souhaité des précisions sur les surcoûts qu'aurait supportés la CDC dans le cadre de ses relations avec l'Acoss. Elle a demandé comment le Gouvernement peut affirmer que le déficit de la sécurité sociale est dû pour 65 % à la crise économique en 2009, ce niveau devant même atteindre 75 % en 2010, tout en procédant à des exonérations de cotisations sociales pour des montants considérables. La remise en cause de ces exonérations permettrait de doter l'Acoss de ressources supplémentaires absolument indispensables.

a observé que l'exposé de Pierre Burban conduit à se demander à quelle date la sécurité sociale va déposer le bilan. Dès lors que la reprise de la croissance n'aura qu'un effet limité sur le niveau des déficits et que les économies de dépenses ne trouvent leur plein effet qu'à long terme, n'est-il pas indispensable d'augmenter rapidement les recettes de la sécurité sociale, en particulier la CSG, pour ne pas reporter la dette sur les générations futures ?

a souligné l'inconscience du Gouvernement dans la conduite de sa politique à l'égard de la sécurité sociale, qui sacrifie les générations futures. La politique actuelle risquant de se poursuivre jusqu'à l'élection présidentielle de 2012, l'Acoss devra-t-elle financer des déficits cumulés à hauteur de 160 milliards d'euros en 2013 ?

a souhaité connaître l'avis du conseil d'administration de l'Acoss sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 ainsi que les préconisations de ce conseil pour faire face aux besoins de trésorerie à court terme et au déséquilibre structurel des finances sociales.

s'est demandé si l'Acoss n'a pas vocation à disparaître avec l'apparition d'un secteur optionnel de tarification des actes médicaux, qui conduira à faire financer à terme la quasi-totalité des actes médicaux par les mutuelles et les patients eux-mêmes. Il a souhaité connaître le statut de l'AFT et a voulu savoir pourquoi l'Acoss ne peut émettre des billets de trésorerie à concurrence de ses besoins de financement.

a comparé les finances sociales à un manège emballé : alors qu'on parlait jusqu'alors de déficits en milliards d'euros, il est désormais question de dizaines de milliards. La mutualisation des trésoreries sociales ne saurait conduire à prélever les excédents de la CNSA, qui doivent lui permettre de faire face à ses engagements. Seule une forte augmentation des prélèvements obligatoires est susceptible d'assainir la situation de la sécurité sociale.

En réponse aux orateurs, M. Pierre Burban a précisé que le conseil d'administration a émis un avis défavorable sur le PLFSS pour 2010. L'Acoss ne peut demeurer durablement dans la situation qu'elle connaît aujourd'hui, dès lors que sa mission n'est pas de financer des déficits massifs, mais de faire face à des besoins de trésorerie liés au décalage temporel pouvant exister entre recettes et dépenses. Le Gouvernement a décidé que le déficit de la sécurité sociale pour 2009 ne sera pas repris par la Cades, de sorte que l'Acoss devra assurer la gestion des déficits cumulés des années 2009 et 2010. Elle en prend acte, tout en constatant qu'une telle opération ne pourra en aucun cas être renouvelée en 2011 et que des solutions pérennes devront être trouvées avant la fin de l'année 2010. Dans cette attente, l'Acoss complètera ses sources de financement en recourant, par l'intermédiaire de l'AFT, qui est une émanation de l'Etat spécialisée dans le financement de celui-ci, à des émissions sur des marchés sur lesquels elle n'est pas présente jusqu'à présent.

a fait valoir que les nouvelles émissions seront faites sur le marché de l'« euro commercial paper », l'émetteur demeurant l'Acoss même si l'AFT assurera techniquement la prestation. La signature de l'Acoss est aujourd'hui suffisante pour que des fonds puissent être levés sur ce marché sans recourir à la garantie de l'Etat. Les coûts des nouvelles émissions devraient être comparables à celui des émissions de billets de trésorerie, très inférieurs à celui des crédits bancaires. Indépendamment de l'intervention de l'AFT, l'Acoss devra renforcer sa capacité opérationnelle pour intervenir davantage sur le marché des billets de trésorerie. Il n'est cependant pas possible d'émettre sans limite sur ce marché, compte tenu du nombre d'investisseurs présents.

a précisé que le marché des billets de trésorerie porte sur un montant total d'environ 45 milliards d'euros actuellement et que l'Acoss, qui dispose d'une signature reconnue et appréciée, y est déjà très présente. Les émissions sur le marché de l'euro commercial paper permettront de dégager des financements nouveaux, les signatures publiques étant particulièrement appréciées sur ce marché.

En ce qui concerne la mutualisation des trésoreries sociales, elle reposera sur une logique de conventionnement avec les organismes concernés et non d'obligation. Concrètement, la CNSA pourra soit acheter des billets de trésorerie soit procéder à un dépôt sur le compte de l'Acoss. La rémunération qu'elle obtiendra sera comparable à celle qu'elle pourrait trouver ailleurs.

a ensuite indiqué que la convention entre l'Acoss et la CDC prévoit bien la possibilité de concours jusqu'à 31 milliards d'euros, mais qu'elle contient aussi des clauses précisant que les montants apportés dépendent des capacités de la caisse qui font l'objet d'une vérification annuelle. L'avenant récemment signé traite de la question des financements compris entre 0 et 25 milliards d'euros, la question des financements complémentaires jusqu'à 31 milliards d'euros devant faire l'objet de négociations complémentaires. L'une des solutions consisterait à distinguer, au sein des financements de la CDC, entre les avances quotidiennes liées aux fluctuations de la trésorerie et un socle incompressible de financement qui pourrait être traité différemment.

a évoqué les exonérations de cotisations sociales pour souligner que celles-ci ont atteint 29,8 milliards en 2009, parmi lesquelles 27,2 sont compensées. Les principales exonérations sont celles résultant de l'allègement Fillon et de la loi Tepa. La dette de l'Etat liée aux exonérations de cotisations atteignait 2,3 milliards le 31 janvier 2009 et s'établira à 2,7 milliards le 31 décembre. Le solde concerne notamment l'aide médicalisée d'Etat et l'allocation adulte handicapé (AAH), ainsi que le fonds national d'aide au logement (Fnal).

a rendu compte à la commission des décisions prises lors de la réunion de bureau du 7 octobre 2009.

En ce qui concerne les suites à donner à l'audition récente, par la commission, du président de France Télécom, Didier Lombard, le bureau a souhaité la constitution d'une mission interne d'information sur le mal-être au travail. La demande en a été adressée au président du Sénat le même jour et annoncée en séance publique le 8 octobre. Conformément à l'article 21 du Règlement du Sénat, la constitution de cette mission est subordonnée à l'autorisation du bureau du Sénat. Or, sa prochaine réunion est prévue le 25 novembre, ce qui paraît être une échéance trop lointaine compte tenu de l'acuité de ce dossier. Elle s'emploie donc à obtenir l'autorisation de constituer la mission plus rapidement, de préférence avant la fin octobre, pour permettre la désignation rapide de ses membres. Il sera fait ensuite appel à candidature sur la base de quinze membres ainsi répartis : cinq membres du groupe de l'UMP, quatre membres du groupe socialiste, deux membres pour les groupes CRC - SPG et UC, un membre du groupe RDSE et un représentant pour les non-inscrits.

Le bureau a ensuite évoqué la question de la mission d'information que la commission pourrait organiser en 2010 et a retenu l'idée d'une réflexion consacrée à la protection de l'enfance à partir du modèle mis en oeuvre au Canada.

En ce qui concerne le programme de travail de la commission pour la session, la demande d'Alain Milon tendant à ce que lui soit confié l'établissement d'un rapport d'information portant sur les structures intermédiaires d'accueil des personnes atteintes de troubles mentaux a été accueillie favorablement. Christiane Demontès ayant souhaité qu'une réflexion puisse être menée sur la validation des acquis de l'expérience (VAE), le bureau a demandé que des précisions puissent être apportées sur la forme qu'elle envisage de donner à ce travail. Enfin, il avait été décidé, avant l'été, la constitution d'un groupe de travail consacré au don d'organes, sur la suggestion de Marie-Thérèse Hermange qui présentera d'ailleurs prochainement une communication sur ce même thème à la commission. Le bureau s'est déclaré favorable à l'engagement de cette réflexion dès que le groupe de travail consacré à la fin de vie aura présenté ses conclusions, afin d'éviter la juxtaposition de structures qui ont ensuite bien du mal, sur le plan pratique, à se réunir.