Intervention de Jean-Jacques Hyest

Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président, a dressé le bilan annuel de l'application des lois au 30 septembre 2009.

Il a d'abord souligné l'importance du contrôle parlementaire, tant au niveau de l'application de la loi que de l'évaluation de ses effets dans le temps. Avant de présenter le bilan annuel de l'application des lois votées au cours des sessions précédentes comme de celle qui vient de s'achever, il a rappelé que les statistiques effectuées prenaient uniquement en compte les mesures réglementaires prévues par une disposition législative.

a dressé un bilan très positif de l'application des lois cette année, en précisant que moins de lois avaient été votées, mais qu'elles avaient été mieux appliquées. Il a annoncé que 15 lois, examinées au fond par la commission des Lois, avaient été promulguées en 2008-2009, contre 22 l'année dernière.

Il a toutefois précisé que cette baisse du nombre de lois promulguées n'était pas pour autant significative d'un rythme législatif moins soutenu. Au contraire, la commission a examiné un nombre particulièrement important de propositions de loi (15 contre 9 l'an passé), propositions de résolution (4 cette année, aucune l'année dernière) mais aussi de projets de loi importants, dont les examens n'étaient pas achevés au 1er octobre 2009. En outre, la commission a rendu cette année 5 avis (aucun l'an passé).

Concernant les 15 lois promulguées, il a souligné la très nette amélioration de leur applicabilité, car 9 sont d'application directe (soit près des deux tiers), 2 sont devenues applicables au cours de la session, une seule n'est que partiellement applicable (contre 8 l'année précédente) et 3 n'ont encore fait l'objet au 1er octobre d'aucune des mesures d'application prévues. L'année 2008-2009 est donc marquée par une nette amélioration du taux d'application des lois, puisque contrairement aux deux années précédentes, les lois entièrement applicables - c'est-à-dire d'application directe ou appliquées à 100 % - représentent 11 lois sur 15, soit 73,3 % (45,45 % en 2007-2008).

Il a néanmoins indiqué que 29 mesures d'application, dont 10 expressément prévues par la loi, avaient été prises concernant les lois votées au cours de l'année parlementaire écoulée, soit un taux d'application de seulement 15 % par rapport aux 68 mesures attendues, ce qui représente une baisse importante puisque ce taux était de 30 % l'année précédente.

a toutefois nuancé ce constat en rappelant que deux des quatre lois nécessitant des mesures d'application avaient été promulguées tardivement, et que de nombreuses lois étaient devenues applicables au cours de l'année.

Il a précisé que 140 mesures d'application prises entre le 1er octobre 2008 et le 30 septembre 2009 (contre 98 l'année précédente, soit une hausse de 42,8 %) ont eu des effets notables sur l'applicabilité de nombreuses lois adoptées antérieurement à la présente session.

Ainsi, 13 anciennes lois dont la commission des lois avait été saisie au fond, sont devenues entièrement applicables, contre seulement 2 l'année précédente, parmi lesquelles les lois sur les contrats de partenariat, les archives, les mini-motos, la maîtrise de l'immigration, l'assurance de protection juridique, la récidive ou encore la rétention de sûreté.

Quant aux délais de parution, alors qu'on constatait un léger ralentissement l'année précédente où plus des deux tiers des mesures d'application étaient prises entre 6 à 12 mois après la promulgation de leurs lois respectives, lors de la session 2008-2009, plus des trois quarts de ces mesures d'application ont été prises moins de 6 mois après promulgation de la loi.

a regretté que les lois votées au cours des deux précédentes législatures ne soient pas encore toutes applicables. Il a indiqué qu'une poignée de lois votées sous la XIe législature n'était pas encore totalement applicables, bien que certaines aient fait l'objet de mesures d'application en 2008-2009. Ainsi, 9 lois dont certaines très anciennes, attendent encore des mesures d'application, dans des proportions variables. C'est le cas notamment des lois n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale et n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne. M. Laurent Béteille, qui en avait été rapporteur, a toutefois noté que le texte manquant sur l'autorité parentale n'en entravait pas l'application.

s'est félicité que 2 lois requérant un nombre important de mesures réglementaires aient vu leur taux d'application s'améliorer cette année : la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte et la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Il a ensuite indiqué que les taux d'application restaient honorables pour les lois votées sous les XIIe et XIIIe législatures. En effet, seules 17 lois votées sous la XIIe législature ne sont aujourd'hui que partiellement applicables, et le taux moyen d'application est relativement satisfaisant : 78,1 %.

s'est également réjoui de l'usage très modéré de la procédure accélérée, et de l'application plus rigoureuse des lois votées selon cette procédure. En effet, seules 3 lois (sur 15) relevant de la compétence de la commission ont fait l'objet d'une procédure accélérée en 2008-2009. Ce chiffre représente un taux de 20 %, qui s'inscrit dans une tendance à la baisse depuis plusieurs années de l'utilisation de la procédure accélérée : 22,7 %, l'année dernière et 38,9 % en 2006-2007. Il a rappelé que le taux constaté en 2006-2007 s'inscrivait dans un contexte de changement de législature. Deux de ces lois sont déjà applicables car d'application directe : la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l'article 25 de la Constitution, et la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés. En revanche, la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique n'a encore fait l'objet d'aucune mesure d'application pour l'instant.

s'est déclaré très satisfait de ce que les lois d'origine parlementaire soient cette année plus nombreuses et mieux appliquées.

Il a précisé que 6 lois d'origine parlementaire examinées au fond par la commission des lois avaient été promulguées, soit un taux de 40 %, marquant là encore une forte progression par rapport à l'année précédente (31,8 %) et à 2006-2007 (16,6 %). Il a expliqué que cette importante augmentation du nombre de textes votés d'origine parlementaire constituait l'un des effets de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui réserve une semaine par mois aux textes d'initiative parlementaire.

Revenant sur la mise en application des 6 propositions de loi adoptées, il a apporté les précisions suivantes : 3 sont d'application directe, une n'est encore que partiellement applicable (loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures), une a fait l'objet des mesures d'application prévues (loi n° 2009 689 du 15/06/2009 tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative), et enfin, une n'est pas encore applicable (loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire).

Par ailleurs, il s'est réjoui que la moitié des lois d'origine parlementaire soit issue de propositions de loi sénatoriales, contrairement à l'année précédente où six de ces sept lois étaient originaires de l'Assemblée nationale. Il a ajouté que sept propositions de loi étaient actuellement en navette à l'Assemblée nationale après une première lecture au Sénat, et que la proposition de loi tendant à modifier la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques avait été examinée en séance publique après le 1er octobre 2009.

Après ce bilan statistique, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité souligner quelques exemples intéressants d'application apparus à l'occasion de ce suivi annuel.

Il a indiqué que la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile devrait être totalement applicable d'ici la fin de l'année, plus de cinq ans après sa promulgation. En effet, la dernière disposition pour laquelle la loi avait prévu un décret d'application, l'article 82, instaurait des contrats à durée déterminée de sapeurs-pompiers pour permettre aux SDIS de recruter temporairement des sapeurs-pompiers volontaires afin de remplacer momentanément des sapeurs-pompiers professionnels ou de faire face à des besoins saisonniers ou occasionnels : le projet de décret avait longtemps été bloqué faute d'accord entre les représentants des présidents de conseil d'administration des SDIS et ceux des sapeurs-pompiers, notamment sur la liste des emplois dans les SDIS qui ne peuvent donner lieu à des recrutements temporaires de sapeurs-pompiers volontaires.

a indiqué que la dernière mouture avait été adoptée à l'unanimité par la Conférence nationale des services d'incendie et de secours lors de sa réunion du 3 mars 2009, et transmise au Conseil d'Etat le 18 juillet dernier. Le projet est actuellement au contreseing, et devrait être publié avant la fin de l'année.

Sur le volet « droit pénal », il a souligné que la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales était totalement applicable depuis la parution du dernier décret le 23 juin 2009, qui définit les modalités du traitement automatisé de données SALVAC (système d'analyse des liens de la violence associée aux crimes). Ce nouveau système devrait faciliter les enquêtes des services de police et de gendarmerie sur les crimes et délits présentant un caractère sériel.

Il a également précisé que la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité faisait elle aussi l'objet d'une application très satisfaisante, précisant que seul le décret concernant les dispositions relatives à la commission nationale des repentis (art. 12) n'avait pas été pris, les négociations entre la Chancellerie et le ministère de l'intérieur se poursuivant sur ce sujet, en particulier sur la question du financement de la commission.

S'agissant du bureau d'ordre national automatisé des procédures judiciaires, il a indiqué que le décret n° 2009-528 du 11 mai 2009 autorisant la mise en oeuvre d'un traitement automatisé « Cassiopée » concernant l'élaboration technique de la nouvelle chaîne pénale informatique avait été adopté.

Sur le volet « justice », M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que la loi n° 2001-539 relative au statut des magistrats était désormais totalement applicable. Il a expliqué que la commission des lois avait multiplié les démarches depuis la session 2006-2007 pour obtenir la publication du décret d'application permettant le rachat des droits à pension par les magistrats issus des concours complémentaires. Il a indiqué que la Chancellerie n'avait finalement pas estimé nécessaire de prendre un nouveau décret, suivant en cela l'analyse du Conseil d'Etat dans deux arrêts du 7 août 2008. Les dispositions du décret n° 97-874 du 24 septembre 1997 relatif à l'application des articles 25-4 et 40 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature seront donc appliquées aux magistrats recrutés par concours exceptionnel et à ceux recrutés par voies de concours complémentaire. Il a regretté qu'il n'ait pas été possible d'arriver plus tôt à une telle conclusion.

Il s'est ensuite félicité de l'application totale de la loi n° 2007-210 portant réforme de l'assurance juridique, indiquant que la loi avait retenu le principe de la subsidiarité de l'aide juridictionnelle en présence d'un contrat de protection juridique ou de tout autre système équivalent. Il a exposé les principales dispositions du décret du 15 décembre 2008, qui en précise les modalités notamment en présence d'un contrat de protection juridique : le demandeur d'aide juridictionnelle devra préalablement effectuer une déclaration de sinistre auprès de son assureur afin que ce dernier lui indique le montant qu'il prend en charge. En fonction de ces éléments, le bureau d'aide juridictionnelle se prononcera sur la demande d'octroi de l'aide juridictionnelle.

Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président a vivement regretté que la loi relative à la législation funéraire n'ait fait l'objet d'aucune mesure réglementaire jusqu'à présent. Il a noté que certaines dispositions ont été indûment supprimées par une ordonnance, ce qui a contraint le législateur à les rétablir dans la loi de simplification du droit. Par ailleurs, les deux ministères concernés n'ont engagé que tardivement, quand ils l'ont fait, les travaux préparatoires aux décrets d'application, ce qu'il a déploré, appelant à une accélération de la mise en application d'une loi d'origine parlementaire basée sur un travail bipartisan et adoptée à la quasi-unanimité par les deux chambres.