Notre commission examine ce matin le projet de loi autorisant la ratification de l'avenant, signé le 25 août 2016 à Lisbonne, à la convention fiscale du 14 janvier 1971 entre la France et le Portugal tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative réciproque en matière d'impôt sur le revenu.

Cela pourrait vous sembler aller de soi, mais en réalité, il n'en est rien. Lors de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances rectificative pour 2016, le Gouvernement avait déposé en séance publique un amendement autorisant l'approbation de cet avenant - créant par là même un précédent qu'il aurait sans doute eu la tentation de répéter très souvent.

Le Sénat, suivant en cela l'avis de notre rapporteur général, avait supprimé cet article, estimant que la ratification d'une convention fiscale n'avait pas sa place dans une loi de finances. Le Conseil constitutionnel avait finalement censuré l'article, donnant raison au Sénat.

L'examen des conventions fiscales par le Parlement n'est pas seulement une exigence formelle ; il a plusieurs fois montré son utilité, comme par exemple lord du refus du Sénat d'autoriser la ratification de l'accord de 2011 avec le Panama, ou les engagements obtenus du Gouvernement lors de la ratification de la convention fiscale avec Andorre en 2014.

Sur le fond, cet avenant est une réponse à un problème précis, apparu en 2013, touchant aux règles d'imposition des rémunérations et pensions publiques. En vertu du modèle de référence de l'OCDE, les revenus versés à des agents publics ou à des retraités de la fonction publique sont exclusivement imposés à la source, c'est-à-dire par l'État qui les verse, par opposition aux revenus et pensions privés, imposés dans l'État de résidence du bénéficiaire. Or la convention franco-portugaise de 1971 déroge à ce modèle en autorisant aussi une imposition des rémunérations et pensions publiques par l'État de résidence, à condition que celui-ci élimine les doubles impositions. On parle alors de droit d'imposition partagé.

Cette dérogation est longtemps restée sans effet, ni le Portugal ni la France n'exerçant leur droit d'imposer en tant qu'État de résidence. Mais en 2013, le Portugal, alors en pleine crise économique, a engagé une série de contrôles fiscaux à l'encontre d'agents publics et de retraités de la fonction publique française résidant au Portugal. Plus précisément, les contrôles ont visé les personnels des lycées français de Lisbonne et de Porto, soit quelques dizaines de personnes.

Celles-ci se sont alors retrouvées dans une situation difficile, car même après élimination de la double imposition, le barème de l'impôt sur le revenu est sensiblement plus élevé au Portugal qu'en France. De plus, l'administration portugaise peut effectuer des redressements sur cinq ans - contre trois ans en France -, auxquels s'ajoutent le cas échéant des majorations et pénalités.

À la suite de ces contrôles, la France a entamé des démarches auprès du Portugal, qui a accepté de suspendre les procédures et de faire évoluer les règles applicables, pour les mettre en conformité avec les règles de l'OCDE. C'est l'objet de cet avenant, qui prévoit donc un principe d'imposition exclusive à la source des pensions et rémunérations publiques, assortie de deux exceptions.

D'une part, les pensions publiques sont imposables par l'État de résidence si leur bénéficiaire en possède la nationalité - portugaise, en l'espèce. Cette exception est prévue par le modèle de l'OCDE.

D'autre part, les traitements et rémunérations d'activité sont également imposables par le Portugal si le bénéficiaire en possède la nationalité, mais à la condition qu'il ne possède pas la nationalité française. En d'autres termes, la France a obtenu le droit, dérogatoire au modèle de l'OCDE, d'imposer à la source les fonctionnaires actifs binationaux résidant au Portugal.

Certains ont pu s'émouvoir de la différence de traitement entre fonctionnaires actifs et retraités qui résulte de ces dispositions. C'est tout à fait compréhensible. Toutefois, il faut rappeler que ce sont bien les règles plus favorables - pour les actifs - qui sont dérogatoires à la norme de l'OCDE, et non les règles moins favorables - pour les retraités. L'avenant est donc déjà plutôt favorable à la France sur ce point, et une harmonisation complète des règles n'aurait pu se faire qu'au détriment des actifs, et non en faveur des retraités. Ces dispositions ne concernent que très peu de cas, et sont en tout état de cause plus favorables que celles qui s'appliquent aux salariés et retraités du secteur privé, toujours imposés à la résidence. Par conséquent, cet avenant me semble présenter un bon équilibre, et il convient de l'approuver.

Les parties ont également saisi l'occasion de cette négociation pour moderniser les dispositifs de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, sur deux aspects. Premièrement, la mise en conformité de l'article régissant les échanges d'informations (à la demande et automatiques), étant précisé que la France et le Portugal sont déjà soumis à ces dispositions en vertu de leurs engagements multilatéraux et européens. Deuxièmement, l'introduction de deux clauses anti-abus générales, permettant de refuser le bénéfice de la convention fiscale lorsque le bénéficiaire n'est pas le « bénéficiaire effectif », ou lorsqu'il apparaît que l'opération a un objectif « principalement fiscal ». Ces dispositions constituent des améliorations bienvenues à la convention fiscale de 1971, et justifient l'adoption de l'avenant.

Toutefois, une incertitude plane aujourd'hui sur l'ensemble des conventions fiscales signées par la France. Le 7 juin dernier, les représentants de quelque 76 pays ont en effet signé la convention multilatérale de l'OCDE pour la mise en oeuvre des mesures du plan BEPS (Base erosion and profit shifting) de lutte contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices. Comme nous l'a expliqué Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE, lors de son audition du 28 juin, cet instrument vise à modifier en une seule fois les dispositions anti-abus de 1 105 conventions bilatérales existantes, dont la convention franco-portugaise.

Or, en l'absence de version consolidée de la convention disponible à ce jour, il est extrêmement difficile de mesurer précisément l'impact de l'instrument multilatéral. Ainsi, la France considère que la convention franco-portugaise de 1971 contient déjà une clause permettant d'éviter le contournement de la notion d'établissement stable telle que décrite à l'article 12 de l'instrument multilatéral, et n'émet aucune réserve sur l'application de cet article. Mais le Portugal, de son côté, se réserve le droit de ne pas l'appliquer dans son intégralité, et ne considère expressément aucune de ses conventions bilatérales comme déjà conformes.

Des divergences de ce type, très techniques, sont susceptibles d'apparaître sur d'autres points, et dans d'autres accords. Il me semble donc indispensable qu'à l'avenir, une convention fiscale ne puisse pas être approuvée par le Parlement sans que celui-ci dispose d'une information claire et exhaustive sur ce que change l'instrument multilatéral. Il incombera le cas échéant au Gouvernement de fournir les informations qui ne seraient pas disponibles via les outils que prépare actuellement l'OCDE.

Pour finir, je souhaiterais évoquer, bien qu'il ne figure pas dans le présent avenant, le statut avantageux des résidents non habituels (RNH). Institué en 2009, il permet aux particuliers qui résident au Portugal plus de 183 jours par an, sans y avoir été résidents au cours des cinq années précédentes, de bénéficier, pendant une période de dix ans, d'une exonération totale d'impôt sur le revenu sur leurs revenus de source étrangère.

Initialement réservé à certains profils à haute valeur ajoutée - médecins, professeurs, artistes, avocats fiscalistes par exemple -, le statut de RNH a été étendu aux retraités du secteur privé à partir de 2013, faisant du Portugal une destination fiscalement très attractive. Cela n'a pas échappé à de nombreux retraités français, bien informés par maints reportages sur le sujet, et trouvant pour les aider une multitude d'intermédiaires et de sociétés de conseil plus ou moins recommandables.

En principe, un tel régime relève de la souveraineté fiscale du Portugal, qui en tant qu'État de résidence peut choisir d'exercer ou non son droit d'imposer. Il existe depuis longtemps un consensus international sur le sujet. Mais, par deux décisions de 2015, le Conseil d'État a jugé que pour se voir reconnaître la qualité de résident fiscal d'un État, il ne fallait pas seulement être imposable dans cet État, mais y être effectivement imposé. Portant en l'espèce sur des fonds de pension allemand et espagnol, exonérés dans leurs pays d'origine, ces décisions pourraient trouver à s'appliquer au cas du Portugal, mais aussi à d'autres États qui offrent des avantages similaires aux retraités, comme par exemple le Maroc.

Il s'agit d'un sujet complexe, dont les conséquences dépassent largement le cadre du Portugal, et qui à mon sens devrait être apprécié au cas par cas. L'enjeu est de concilier deux principes : la lutte contre la concurrence fiscale déloyale d'une part, et le respect de la souveraineté fiscale des États d'autre part.

Ainsi, faudrait-il aller jusqu'à appliquer ce principe aux exonérations accordées par certains États aux familles nombreuses, ou aux foyers aux revenus modestes ? Faut-il mettre sur le même plan la non-imposition d'une multinationale du numérique dans une juridiction complaisante et l'exonération accordée par un pays en développement en échange d'un investissement productif, ou de la construction d'infrastructures dans une zone géographique isolée ? Accepterait-on qu'un autre État remette en cause le choix de la France d'exonérer les organisateurs de Jeux olympiques de 2024 ?

Nous aurons sans doute l'occasion de nous pencher à nouveau sur cette question d'importance. Toutefois, une clarification de la position de l'administration concernant le Portugal serait bienvenue.

À titre personnel, il ne me semblerait pas opportun d'imposer rétroactivement les Français qui ont fait le choix de demander le statut de RNH au Portugal, car ils l'ont fait de bonne foi et en toute conformité les stipulations de la convention fiscale. Au demeurant, la fiscalité n'est peut-être pas toujours leur motivation principale : beaucoup de binationaux figurent parmi ceux qui ont choisi ce statut.

Néanmoins, le statut de RNH constitue une forme de concurrence fiscale offensive, d'ailleurs parfaitement assumée par le Portugal dans un contexte de difficultés économiques. Ce pays a également institué un golden visa accordant aux ressortissants d'un pays n'appartenant pas à l'espace Schengen un visa, un permis de travail et un permis de résidence, en échange d'un investissement immobilier de 500 000 euros.

Le régime des RNH a suscité des réactions de certains partenaires du Portugal. La Finlande ainsi a obtenu la négociation d'une nouvelle convention fiscale, qui met fin à ce statut pour les retraités finlandais qui s'installent au Portugal, et la Suède envisagerait de le faire.

À l'avenir, le maintien d'une imposition à taux zéro pendant dix ans pourrait donc devenir plus difficile à défendre. Il me semble toutefois que des solutions conciliant la souveraineté fiscale des uns et les bases fiscales des autres pourraient être trouvées - par exemple un taux d'imposition réduit, sans pour autant être abusif.

Dans le contexte actuel d'évolution des règles de la fiscalité internationale, la question de la définition de la résidence fiscale ne manquera pas de se poser à nouveau. Reste qu'à ce jour, elle ne relève pas des conventions fiscales, et n'aurait de toute façon pas eu sa place dans le présent avenant que je vous propose donc d'approuver, au vu des avancées importantes qu'il contient.

A-t-on une idée des sommes en jeu ?

Quelque 7 921 personnes ont demandé le statut de RNH au Portugal entre 2009 et 2015, toutes nationalités confondues ; 5 633 l'ont obtenu, 514 ont vu leur demande rejetée. Et 1 754 dossiers sont en cours d'examen. Il est difficile d'obtenir des informations supplémentaires, même s'il semble que les retraités représentent la majorité de ces demandes ; quoi qu'il en soit, les retraites des personnes concernées ne sont souvent pas très élevées. Beaucoup sont des binationaux franco-portugais de retour dans leur pays d'origine.

Les très riches n'ont pas ce genre de pratiques...

Ils ont d'autres solutions !

Vous l'avez dit, les personnes concernées sont pour l'essentiel des enseignants des lycées français de Lisbonne et de Porto. L'avenant à la convention fiscale leur est plutôt favorable, puisqu'il permet la taxation en France où l'impôt sur le revenu est moins élevé. Le fond du problème est que les retraités binationaux ne bénéficient pas de cet avantage, contrairement aux actifs, d'où leur mécontentement. Je comprends leur problème, mais il est vrai que la règle applicable est conforme aux principes posés par l'OCDE ; il paraît difficile d'y déroger.

La deuxième partie de votre intervention est très importante car elle touche au phénomène des « retraites fiscales », qui est en plein développement, en particulier au Maroc et à l'île Maurice. Les rôles sont parfois inversés : il y a quelques années, le Danemark a dénoncé sa convention fiscale avec la France, car nombre de ses ressortissants allaient passer leur retraite - financée par un fonds de pension danois, donc par le contribuable - chez nous, et y dépenser leur argent. Une particularité de la convention fiscale faisait que ces revenus n'étaient pas taxés. Désormais, les ressortissants danois doivent négocier au cas par cas leur situation fiscale avec l'administration française. Ce phénomène de nomadisme fiscal est encore limité, mais en pleine expansion ; il est indispensable de l'encadrer.

Votre rapport montre que les calculs fiscaux ne sont pas réservés aux professionnels. Nul besoin d'être spécialiste de la question : l'agent immobilier ou l'intermédiaire donne toutes les explications nécessaires à ceux qui achètent une maison au Portugal.

Le législateur doit éviter la double imposition, mais aussi la double exonération. En faire bénéficier les retraités qui vont résider au Portugal à travers le statut de RNH revient, pour la France, à reconnaître un impôt nul dans un État européen. À l'avenir, n'importe quel pays pourrait attirer des retraités ayant cotisé dans un autre État.

Pour évaluer la réalité des 183 jours de résidence annuelle, l'administration fiscale française fait le rapprochement avec les déplacements de soins de la personne concernée ; mais cela demande beaucoup de travail pour un enjeu financier assez faible.

D'une certaine manière, ce phénomène existe aussi à l'intérieur du territoire national : ainsi de celui qui, après avoir vécu et travaillé en région parisienne, décide d'aller passer sa retraite sur le littoral charentais. Les taxes prélevées sur la vente de sa propriété iront à la région Île-de-France, mais il pourra toucher des aides sociales auprès du département de Charente-Maritime.

Lorsque le bureau de la commission s'est rendu à Lisbonne il y a deux ans pour évaluer les effets de la crise économique, on pouvait y voir de grandes affiches, en français, vantant les mérites d'un achat immobilier au Portugal... C'est une question difficile : en France, nous avons accueilli nombre de Portugais aux revenus modestes, qui ont pu créer au Portugal une richesse qu'ils n'auraient pas eue ici. Certains ont par ailleurs la double nationalité.

Les enseignants des lycées français de Lisbonne et Porto sont inquiets ; une partie d'entre eux ont subi des redressements fiscaux. C'est un problème sérieux, auquel notre administration essaie de trouver une solution avec son homologue portugaise. En complément du propos de Richard Yung, je précise que plusieurs retraités qui ont acquis la nationalité portugaise envisagent aujourd'hui de l'abandonner, pour bénéficier de l'imposition à la source - c'est-à-dire en France - prévue par l'avenant.

S'agissant du statut des RNH, il me semble peu probable que la double non-imposition puisse être maintenue indéfiniment. Faudrait-il pour autant qu'une suppression ait un effet rétroactif ? La question mérite d'être posée. De nombreux Français, attirés par ce statut, sont allés s'installer au Portugal. Ils risquent aujourd'hui de se voir imposer des redressements, alors que leur démarche était à l'époque conforme à la loi.

Au-delà de la question de la concurrence fiscale, j'ajoute que le golden visa, qui permet aux citoyens de pays tiers d'obtenir un visa de l'Union européenne, est un contournement des règles de l'espace Schengen.

En rapportant les crédits de la mission « Action extérieure de l'État », Éric Doligé et moi avons découvert que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères possédait des Instituts français de recherche à l'étranger (IFRE), qui se consacrent à la recherche en sciences humaines et sociales, placés également depuis 2007 sous la tutelle du Centre national de la recherche scientifique (CNRS).

Cela nous a paru étonnant et j'ai souhaité en savoir davantage sur ces instituts, que j'avais pour certains d'entre eux déjà eu l'occasion de visiter, en particulier la Maison franco-japonaise de Tokyo, le Centre d'études français sur la Chine contemporaine de Hong Kong ou bien encore l'Institut français de Pondichéry.

Pour mener à bien ce contrôle budgétaire, j'ai entendu les tutelles des IFRE à Paris et j'ai envoyé à chacun de leurs directeurs un questionnaire commun, auquel une bonne partie d'entre eux ont répondu, souvent de façon très complète. J'ai également souhaité aller à la rencontre de leurs équipes en visitant le Centre Marc-Bloch de Berlin et le Centre de recherche français de Jérusalem.

À la suite de ces différents échanges, j'ai acquis la conviction que les IFRE sont des outils utiles de la diplomatie d'influence française, mais qu'il est indispensable de mieux les valoriser pour qu'ils puissent pleinement jouer leur rôle au service de notre pays.

Le réseau des Instituts français de recherche à l'étranger (IFRE) compte actuellement vingt-sept établissements et huit antennes, répartis dans trente-quatre pays, sur tous les continents. Aucune autre grande puissance scientifique ne possède un réseau de cette nature, même si l'Allemagne développe actuellement des structures qui se rapprochent des IFRE.

Les IFRE sont particulièrement nombreux sur le pourtour de la Méditerranée et au Moyen-Orient, mais on en trouve également dans les autres régions du monde.

Ce réseau est pour l'essentiel un héritage de l'histoire diplomatique et scientifique de la France. Il n'a pas été conçu avec une vision d'ensemble mais résulte de la création très progressive, tout au long du XXe siècle, d'établissements de recherche français à l'étranger.

Certains d'entre eux, souvent les plus anciens, tels que l'Institut français de recherche en Iran (IFRA), la Délégation archéologique française en Afghanistan (DAFA) ou l'Institut français d'études anatoliennes (IFEA) ont été créés dans le cadre des missions archéologiques orientales.

Par la suite, plusieurs IFRE ont été créés au moment des indépendances - je pense à l'Institut français de Pondichéry ou bien encore à la Section française des antiquités du Soudan (SFAS), pour développer une coopération scientifique de haut niveau avec les nouveaux États.

Enfin, l'ouverture de plusieurs centres a accompagné les grandes mutations géopolitiques contemporaines.

La création du Centre Marc-Bloch de Berlin (CMB), de l'Institut français d'études sur l'Asie centrale (IFEAC) ou du Centre d'études franco-russe (CEFR) ont visé notamment à mieux connaître les ex-pays du bloc de l'Est et à développer une coopération scientifique étroite avec eux, dans le contexte de la chute du mur de Berlin et de la disparition de l'URSS.

En 2016, l'ensemble du réseau des Instituts français de recherche à l'étranger (IFRE) ne rassemblait que 144 chercheurs et 244 doctorants ou post-doctorants. La plupart des IFRE possèdent donc une taille modeste, voire très modeste.

Le Centre d'études mexicaines et centraméricaines (CEMCA) ne rassemble ainsi que six chercheurs statutaires, une quinzaine de chercheurs associés (non présents sur place), quatre doctorants et onze agents administratifs de droit local.

À l'inverse, quelques centres, minoritaires, se distinguent par une taille plus importante.

Le Centre Marc-Bloch de Berlin, rassemble ainsi vingt chercheurs statutaires, trois chercheurs affiliés, cinquante-sept chercheurs associés, sept doctorants financés par le CMB et cinquante-trois doctorants rattachés (non financés par le CMB).

Les IFRE mènent des travaux de recherche dont les objets varient beaucoup d'un centre à l'autre, mais de grandes tendances se dégagent.

Comme je vous l'ai dit, beaucoup d'entre eux sont issus d'anciennes missions archéologiques, ce qui explique que l'archéologie continue à occuper une place essentielle dans les programmes de recherche de onze d'entre eux et soit même l'objet d'étude exclusif de deux IFRE.

Tous les autres se consacrent aux sciences humaines et sociales : histoire, ancienne comme contemporaine, relations internationales, anthropologie, sociologie, démographie, sciences politiques, etc. La présence au sein des IFRE de chercheurs issus de ces multiples domaines fait d'ailleurs de l'interdisciplinarité en matière de recherche une des caractéristiques essentielles de ce réseau.

L'Institut français de Pondichéry, dispose enfin, cas unique, d'un département de sciences « dures » consacré aux questions d'écologie et de gestion de l'eau.

Durant la préparation de ce rapport, j'ai été frappé par la coexistence du réseau des IFRE et de celui des six Écoles françaises à l'étranger - École française de Rome, École française d'Athènes, etc. - placées sous la tutelle du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, spécialisées elles aussi en sciences humaines et sociales et en archéologie. Le fait que ces deux réseaux demeurent distincts alors qu'ils ont tant en commun me semble poser un problème de cohérence. C'est pourquoi je plaide pour qu'une réflexion interministérielle soit menée afin d'évaluer la pertinence d'une inclusion dans le réseau des IFRE de ces six Écoles.

Les missions des IFRE leur confèrent un statut très particulier au sein du réseau diplomatique français, puisqu'ils doivent mener des travaux de recherche en sciences humaines et sociales et former des doctorants et post-doctorants à la recherche par la recherche, ce qui est peu courant au sein des organismes chapeautés par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères.

Depuis 2007, le CNRS assure leur cotutelle, en vertu d'une convention-cadre signée avec le ministère en 2012 et qui fera l'objet d'un renouvellement cette année. D'après tous les témoignages que j'ai pu recueillir, cette implication du CNRS dans le réseau des IFRE depuis dix ans est unanimement saluée.

Mais ce qui fait toute l'originalité des IFRE par rapport aux autres unités de recherche du CNRS est précisément leur participation à la diplomatie d'influence de la France, c'est-à-dire à la promotion de notre pays et à la défense de ses intérêts économiques, linguistiques et culturels.

Les IFRE sont en effet un acteur central de la diplomatie scientifique de la France, dont la feuille de route a été dressée par un rapport du Quai d'Orsay de juin 2013, et qui vise à utiliser la coopération scientifique pour aider à établir des liens et renforcer les relations entre les sociétés de deux pays, plus particulièrement leurs communautés scientifiques et leurs élites.

Si la place des IFRE dans leur pays d'accueil varie suivant leur taille et le contexte local, j'ai pu constater qu'ils étaient tous bien implantés et participaient activement au rayonnement scientifique de la France, même si, comme je vous l'expliquerai dans quelques instants, leur potentiel demeure sous-exploité.

Le statut administratif des IFRE est un peu complexe, puisqu'ils abritent à la fois un établissement à autonomie financière (EAF) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et une unité de service et de recherche (USR) du CNRS. Ce double statut implique des lourdeurs en termes de gestion administrative (double budget, double comptabilité) mais, bon an mal an, les équipes des IFRE semblent s'en accommoder, dans la mesure où la dualité des règles qui les régissent leur permet de faire face avec une certaine souplesse à toutes les situations qui se présentent à elles.

Même si j'ai été frappé par la débauche d'énergie administrative que nécessite la gestion des IFRE, pour des sommes parfois dérisoires, l'urgence ne me semble pas être à la création d'un statut juridique unique qui risquerait de créer plus de difficultés qu'il n'apporterait de solutions, mais à la clarification juridique du statut des établissements à autonomie financière (EAF) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, qui concerne également le réseau des Instituts français.

De fait, de nombreux rapports parlementaires et des rapports de la Cour des comptes ont mis en évidence son incompatibilité avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en raison du non-respect des principes d'unité et d'universalité budgétaire. Il est temps à présent que le ministère se mette d'accord avec la direction du budget pour assurer la pérennité des EAF, en résolvant ce problème juridique.

En 2016, la dotation budgétaire du ministère de l'Europe et des affaires étrangères consacrée aux IFRE a représenté une somme de 4,79 millions d'euros en exécution (AE=CP), soit une diminution de 5 % des crédits par rapports au montant voté en loi de finances initiale (5,05 millions d'euros). La somme votée pour 2017 est de 4,80 millions d'euros. Elle s'impute sur les crédits de l'action 04 « Attractivité et recherche » du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'État ».

Cette dotation, qui représente environ 180 000 euros par institut, est destinée, selon les documents annexés au projet de loi de finances pour 2017, à financer des dépenses de fonctionnement, hors programme de recherche, des vingt-sept IFRE.

Le CNRS, pour sa part, a consacré aux IFRE en 2016 une subvention de fonctionnement de 846 000 euros.

Au total, les financements publics en faveur des IFRE, hors masse salariale, se sont donc limités à 5,64 millions d'euros en 2016, soit un montant de 209 000 euros par IFRE en moyenne.

En ce qui concerne la masse salariale, je ne dispose malheureusement pas du montant des traitements versés par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Je peux en revanche vous dire que le CNRS versait en 2016 8,2 millions d'euros de traitements bruts à l'ensemble de ses personnels en poste dans les IFRE.

Au total, les sommes que j'évoque apparaissent très modeste au regard de l'envergure du réseau des IFRE et de son rôle dans la recherche et la diplomatie scientifique de notre pays.

De mon point de vue, le « retour sur investissement » des IFRE en termes de recherche sur les grandes aires culturelles et d'influence scientifique, ne fait donc guère de doutes.

Parallèlement, les IFRE sont parvenus à obtenir 4,8 millions d'euros de ressources propres hors dotations du ministère des affaires étrangères et du CNRS en 2016, soit près de la moitié de leurs ressources dédiées au financement de leurs dépenses de fonctionnement.

Alors que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères fait l'objet depuis de nombreuses années d'une diminution régulière de ses crédits, et que, de l'avis général, le CNRS devrait avoir le plus grand mal à s'engager davantage financièrement en faveur des IFRE, leur bon fonctionnement et, a fortiori, leur développement, reposera donc à l'avenir sur le dynamisme de leurs ressources propres.

Celles-ci peuvent être de plusieurs natures.

Les IFRE peuvent tout d'abord obtenir des subventions de la part des autorités ou des institutions universitaires et de recherche de leur pays d'accueil, à l'instar du ministère fédéral allemand de l'éducation et de la recherche (BMBF) qui contribue depuis 2001 au financement du Centre Marc-Bloch de Berlin.

Ils peuvent également bénéficier du mécénat de fondations privées, comme le Centre de recherche français de Jérusalem (CRFJ), qui a bénéficié de 2013 à 2015 d'une subvention de 210 000 euros de la fondation Bettencourt Schueller pour financer des mobilités étudiantes. Ce recours au mécénat doit être développé et encouragé avec vigueur par les tutelles des IFRE.

Enfin, un enjeu très important pour les IFRE est également d'essayer d'obtenir des financements en répondant aux appels à projets internes au CNRS, mais également à ceux de l'Agence nationale de la recherche (ANR) et du Conseil européen de la recherche (ERC), le succès obtenu à ces appels à projets très sélectifs étant par ailleurs une reconnaissance de l'excellence scientifique d'un projet.

J'en viens à présent à la nécessité de faire des IFRE un outil mieux identifié et plus efficace de la diplomatie scientifique française.

Même si les interactions des directeurs et chercheurs des IFRE avec le reste du dispositif diplomatique français de leur pays d'accueil sont dans l'ensemble plutôt satisfaisantes, je crois néanmoins qu'il serait possible d'associer encore davantage les IFRE à la prise de décision publique, eux qui travaillent sur des thématiques d'une brûlante actualité pour les pouvoirs publics, tels que les migrations, les radicalisations, la préservation du patrimoine en danger ou bien encore l'urbanisme.

À l'échelon local, les services des ambassades se doivent d'avoir systématiquement recours aux analyses des chercheurs des IFRE pour améliorer leur compréhension des grandes problématiques de leurs pays de résidence.

À l'échelon central, le Centre d'analyse et de prospective du Quai d'Orsay doit jouer un rôle d'intermédiaire opérationnel entre les chercheurs des IFRE et les directions régionales, mais également à l'intention du cabinet du ministre, afin que l'immense potentiel de savoirs et de connaissance développé par la recherche ne demeure pas trop souvent sous-exploité.

Deuxième axe de travail : une véritable mise en réseau des IFRE, dont beaucoup demeurent trop isolés et ne bénéficient pas assez des multiples opportunités susceptibles d'être offertes par un véritable travail en commun.

Si des initiatives ponctuelles existent déjà, c'est à tous les niveaux administratifs que la mise en réseau des IFRE doit être stimulée : les tutelles doivent régulièrement organiser à Paris des réunions des directeurs et ceux-ci devraient voir figurer dans leurs lettres de mission, parmi leurs objectifs, celui de développer des partenariats avec d'autres IFRE, a minima au niveau régional, mais également dans une perspective plus large, dans la mesure où de nombreuses problématiques, du réchauffement climatique aux migrations en passant par le terrorisme islamiste concernent tous les continents.

Troisième objectif : le développement de partenariats les plus étroits possibles avec les établissements universitaires et scientifiques de leurs pays d'accueil, portant sur la mise en place de projets de recherche scientifique communs, sur la formation des jeunes chercheurs locaux, sur l'organisation de colloques ou bien encore de séminaires d'enseignement.

Un exemple de ce type d'insertion dans la société du pays d'accueil est sans doute le Centre Marc-Bloch de Berlin, que j'ai visité dans le cadre de la préparation de ce rapport. Depuis 2015, celui-ci abrite un gemeinütziger Verein, une association reconnue d'utilité publique de droit allemand. À ce titre, il reçoit des financements allemands et accueille chercheurs et étudiants allemands.

C'est pourquoi je plaide pour que le modèle du Centre Marc-Bloch représente un objectif pour chacun des IFRE susceptible de devenir une institution partagée avec le pays d'accueil, pour peu naturellement que celui-ci contribue financièrement à son fonctionnement et garantisse une entière liberté et une absence totale de contrôle politique sur les recherche qui y seront menées.

Quatrième axe de travail : améliorer la communication des IFRE. Celle-ci, à laquelle contribue la Fondation Maison des sciences de l'homme, a marqué d'importants progrès ces dernières années avec la mise en ligne d'un nouveau portail internet dédié aux IFRE en 2015, une présence plus affirmée sur les réseaux sociaux et la création d'une publication commune, intitulée « Les cahiers des IFRE ».

Mais la communication locale des IFRE reste très insuffisante et surtout, leur nom, qui prête à confusion puisqu'il ressemble à celui des Instituts français, constitue un réel handicap en termes de visibilité.

Il me paraît donc indispensable de rebaptiser le réseau des IFRE, de préciser les obligations qui pèsent sur eux en matière de communication et d'étudier la mise en place d'une gestion mutualisée de celle-ci.

Dernier grand chantier, enfin : donner une place plus importante aux IFRE dans le champ de la recherche française en sciences humaines et sociales.

En effet, les IFRE demeurent trop peu connus des communautés universitaires et de recherche.

De fait, seuls deux IFRE à ce jour ont mis en place de véritables partenariats, dans la durée, avec des universités, des communautés d'universités et d'établissements (COMUE) ou des organismes de recherche français.

Le fait qu'un réseau de vingt-sept instituts de recherche ne dispose que de deux accords de partenariat avec des institutions de recherche français est très décevant : le développement de ce type de partenariats, sources d'échanges scientifiques, de mouvements de chercheurs et d'apports de financements complémentaires, doit devenir une priorité pour les directeurs des IFRE et pour leurs tutelles.

De façon générale, il est essentiel que tant le ministère de l'Europe et des affaires étrangères que le CNRS veillent à mieux valoriser les IFRE auprès de l'ensemble des établissements de recherche français, en mettant en exergue le fait qu'ils peuvent offrir à leurs étudiants comme à leurs chercheurs un accès au terrain et un encadrement de très grande qualité.

Pour finir, je souhaitais souligner devant vous que les IFRE font un travail remarquable et qu'ils constituent un formidable lieu de formation pour nos jeunes chercheurs. C'est donc un réseau qu'il faut maintenir et soutenir.

Je voudrais revenir sur le budget de ces établissements. Je souhaiterais en particulier obtenir des précisions sur leur masse salariale.

Je crois comprendre qu'il y a un total de 144 chercheurs affectés dans les IFRE. Or, rien que dans le centre de Berlin, en additionnant tous les effectifs que vous nous avez indiqués, on atteint environ une centaine de personnes. Pouvez-vous éclaircir ces chiffres ? Et nous donner l'effectif total de ces centres, incluant, en plus des chercheurs, les secrétaires, les assistants, etc. ?

Le travail montre que notre pays possède des établissements scientifiques parfois peu connus disséminés partout dans le monde.

Je voulais d'abord savoir s'il existe une forme de direction ou de coordination globale du dispositif français à l'étranger. Autrement dit, les ambassadeurs assurent-ils une cohérence d'ensemble de la présence française dans les pays où se trouvent des IFRE ?

On s'aperçoit également, en écoutant le rapporteur spécial, qu'il existe des établissements de recherche placés pour les uns sous la tutelle du ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, et pour les autres sous la tutelle du ministère chargé des affaires étrangères et européennes. N'y aurait-il pas un intérêt à avoir un seul ministère de référence et à mettre en place une véritable coordination de l'ensemble de ces établissements français ? Cela ne donnerait-il pas plus de cohérence à la présence française à l'étranger ?

Enfin, existe-t-il des liens entre les lycées français ou les Alliances françaises et ces vingt-sept centres de recherche, ce qui permettrait de mutualiser un certain nombre de moyens, d'éviter des phénomènes de déperdition et de mieux valoriser le travail de l'ensemble de ces institutions ?

J'aimerais livrer un témoignage au sujet des IFRE.

En tant que président du groupe interparlementaire d'amitié France-Soudan, qui a longtemps fonctionné au ralenti en raison des tensions diplomatiques qui existaient entre la France et ce pays, j'ai participé récemment à un déplacement à Khartoum avec Jeanny Lorgeoux et Louis Duvernois.

Nous avons consacré notre première visite à la section française de la direction des antiquités du Soudan, qui porte en réalité la quasi-totalité du fonctionnement de cette direction. Son rôle diplomatique est extrêmement important alors qu'elle dispose de moyens infimes. Elle doit compter un ou deux ressortissants français seulement, le reste du personnel étant mis à disposition par la direction des antiquités du Soudan, et ses moyens financiers viennent en partie de la France, mais surtout du Soudan, voire d'autres pays. Cette section a permis de maintenir les liens avec le Soudan, dans des conditions parfois difficiles.

De fait, la France est le seul pays à avoir bâti ce type de relation avec le Soudan et à s'être assuré une présence à l'intérieur d'un organisme officiel soudanais. Aujourd'hui, cette structure est très efficace : elle permet bien sûr au Soudan de retrouver ses racines mais également de conserver de bonnes relations avec la France. Si le contexte diplomatique se détend, ces relations archéologiques pourraient même favoriser le développement des relations économiques entre nos deux pays.

La question essentielle au sujet de ces Instituts français de recherche à l'étranger porte sur la forme que prennent la coordination et la répartition des rôles entre eux et d'autres outils de la présence française à l'étranger dans des domaines très proches.

Dès le début de son intervention, Richard Yung nous a expliqué que plusieurs IFRE se sont créés autour de l'archéologie, un domaine dans lequel la France a une expertise tout à fait avérée.

Or, nous avons d'autres outils spécialisés dans l'archéologie à l'étranger, parfois bien plus puissants que ces Instituts : il s'agit des Écoles françaises à l'étranger, que le rapporteur spécial a d'ailleurs évoquées. Leur siège se trouve à Paris, mais elles sont implantées dans différents pays, dans lesquels j'ai pu me déplacer. Ces Écoles, dont les moyens n'ont rien d'excessif, sont placées sous la tutelle du ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Du coup, je m'interroge, à l'instar du rapporteur spécial, sur la possibilité d'instaurer des liens plus étroits et une coordination véritable entre les IFRE et ces Écoles.

Le propre de notre commission de finances étant de veiller à la rationalisation de la dépense publique, je me demande également si une mutualisation des moyens serait envisageable, ce qui permettrait des économies financières, mais également en termes de temps et d'expertise technique. En outre, celle-ci favoriserait probablement l'influence et la diffusion des travaux des IFRE, grâce à l'utilisation d'un site internet partagé. Le travail de Richard Yung a-t-il permis d'envisager des pistes d'amélioration de l'influence de notre présence intellectuelle et de recherche à l'international.

Je souhaitais revenir sur le sujet de l'archéologie, car c'est souvent par ce biais que l'on s'intéresse à ces Instituts, en particulier au Moyen-Orient. Je me demandais si celui de Damas fonctionne réellement et s'il permet de maintenir une présence française en Syrie ? Les archéologues français étaient en effet très présents dans ce pays avant la guerre, y compris à Palmyre.

Le trafic d'antiquités et d'objets d'art est pratiqué par nombre de combattants présents sur le terrain : ils se financent grâce à leur vente. On entend parfois que les destructions du site de Palmyre, retransmises à la télévision, étaient un peu mises en scène afin de masquer le trafic de morceaux entiers des édifices qui, en réalité, ont été revendus.

Les centres français d'archéologie du Moyen-Orient ont tous été regroupés en un seul, basé à Beyrouth, l'Institut français du Proche-Orient. Outre le Liban, son champ d'action recouvre la Syrie, la Jordanie et les territoires palestiniens, pays dans lesquels sont implantées ses antennes. Celle de Damas a été fermée au début de la guerre, mais la France assure toujours sa protection car il s'y trouve encore des collections et une bibliothèque importantes.

Pour répondre à Claude Nougein, les chercheurs associés, que j'ai mentionnés pour information, ne font pas partie du personnel des IFRE. Ce sont des chercheurs qui ont souvent séjourné dans un IFRE et ont souhaité conserver un lien scientifique avec lui. Ils peuvent être amenés à y effectuer de courts séjours de terrain mais sont rémunérés par leur université ou leur organisme de recherche en France.

L'effectif des chercheurs effectivement employés dans les IFRE, dont une majorité est rémunérée par le CNRS, s'élève à 144 personnes, et celui des personnels administratifs à 90 personnes environ. S'ajoutent à eux 250 doctorants et post-doctorants qui perçoivent une bourse très modeste.

pour des frais de personnels du CNRS qui représentent 8,2 millions d'euros. Mais ces frais n'incluent ni les bourses ni les traitements des personnels employés par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères.

En effet. Mais ces chiffres sont très raisonnables.

Il existe une coordination interne au réseau des IFRE, assurée par leurs tutelles via un comité d'orientation stratégique qui se réunit une à deux fois par an pour fixer leurs orientations scientifiques et procéder à leurs évaluations.

En revanche, aucune cohérence n'est assurée avec les Écoles françaises à l'étranger, qu'il s'agisse de celle de Rome, de celle d'Athènes, etc. Ces Écoles mènent une vie séparée du réseau des IFRE. C'est pourquoi je propose dans mon rapport la mise en place d'un travail interministériel visant à étudier un rapprochement de ces différents établissements de recherche.

Lors de nos auditions, les représentants des IFRE ne se sont guère montrés favorables à l'idée de définir un statut juridique unique pour leurs établissements, car la dualité actuelle de leurs statuts leur assure une certaine souplesse dans leur gestion. Du reste, comme je vous l'ai dit, la situation peut être encore plus complexe, puisque trois systèmes coexistent au centre Marc-Bloch de Berlin : c'est à la fois un établissement à autonomie financière du ministère des affaires étrangères, une unité de service et de recherche du CNRS et un Verein allemand. Le comptable de ce centre doit indéniablement faire preuve d'une certaine agilité intellectuelle.

Je partage l'opinion d'Éric Doligé sur la pertinence de notre centre au Soudan. Il assure effectivement une présence politique et diplomatique utile dans un pays où peu de moyens sont consacrés à la recherche : sa présence confère à notre pays une place très importante dans le domaine des antiquités soudanaises.