La commission des affaires européennes et la délégation aux entreprises partagent la même préoccupation : elles s'inquiètent des surtranspositions d'actes législatifs européens et du désavantage concurrentiel qui en découle pour nos entreprises.

Vous vous souvenez qu'elles ont lancé en début d'année une consultation en ligne auprès des entreprises pour identifier des cas concrets de surtransposition. Cette consultation complète et documente les informations recueillies lors des déplacements sur le terrain de la délégation aux entreprises. Le 8 mars dernier, la commission des affaires européennes et la délégation aux entreprises ont tenu une première réunion commune au cours de laquelle nos présidents ont présenté un premier bilan de cette consultation. À l'issue de cette communication, j'ai été désigné comme rapporteur pour poursuivre la réflexion au nom de nos deux instances afin de proposer des initiatives. Il était convenu que je devais vous faire des propositions avant l'examen du projet de loi dit Pacte. La présentation de ce texte en conseil des ministres a été retardée et n'est finalement intervenue que la semaine dernière. Nous sommes donc dans les temps.

Plus de 30 entreprises ou fédérations professionnelles nous ont répondu, de la TPE au Medef. Nous avons regroupé leurs contributions par thèmes : la production alimentaire, la santé et la sécurité au travail, l'industrie, l'environnement et la biodiversité, l'industrie pharmaceutique, les services, les marchés publics, la finance et l'assurance. Vous pouvez retrouver l'ensemble des points soulevés ainsi classés dans le tableau de synthèse annexé au projet de rapport qui vous a été distribué.

Toutes les entreprises dénoncent l'atteinte que les surtranspositions portent à leur compétitivité. Nous avons identifié cinq types de préjudices. D'abord, des normes plus exigeantes génèrent des surcoûts directs de production, par exemple en raison des équipements nécessaires pour respecter des valeurs limites d'exposition professionnelle à des substances dangereuses, valeurs limites plus exigeantes en France qu'à l'échelon européen - quand il en fixe. Elles créent en outre des charges administratives que ne supportent pas les entreprises européennes du même secteur ou de taille comparable. Il peut s'agir d'obligations de déclaration ou de contrôle, d'évaluations ou d'autorisations préalables, de publicité ou de certification, avec un véritable chef-d'oeuvre : l'article R 122-3 du code de l'environnement, qui prévoit qu'en l'absence de réponse de l'administration dans les deux mois de sa saisine, une évaluation environnementale doit être réalisée par l'entreprise qui a soumis à l'administration un projet d'aménagement ! La directive européenne 2014/52 du 16 avril 2014 dit au contraire que l'administration doit justifier sa demande d'évaluation environnementale. Le Sénat pourrait utilement oeuvrer à ce qu'il en soit de même en France.

Les surtranspositions ajoutent aussi des contraintes commerciales, qui résultent d'une moindre liberté laissée aux entreprises françaises. Elles induisent une vulnérabilité particulière à l'égard de l'intelligence économique car certaines obligations de publicité conduisent à informer la concurrence de projets innovants ou de stratégies commerciales : la transparence doit avoir des limites ! Enfin, elles font supporter aux entreprises des risques juridiques supplémentaires, comme le maintien de la responsabilité des agences de voyage, qu'on observe uniquement en France.

Sur le plan juridique, on peut observer que les dispositions en cause sont majoritairement réglementaires. Même si le Parlement n'est pas exempt de responsabilité, c'est le plus souvent le Gouvernement qui choisit de surtransposer. Il le fait même dans le domaine de la loi, puisque de nombreuses surtranspositions ont été introduites par voie d'ordonnances. Et la ratification de ces ordonnances n'est pas souvent inscrite à l'ordre du jour du Parlement : c'est une délégation sans contrôle.

L'analyse des contributions permet également d'affiner notre compréhension du concept de surtransposition. On entend généralement par là l'adoption ou le maintien de mesures législatives ou réglementaires allant au-delà des exigences minimales fixées par un acte législatif européen. Mais cette pratique revêt différentes formes.

Première situation : le cadre fixé par l'acte européen est respecté dans la majorité des cas. Mais quand celui-ci est d'harmonisation minimale, le droit français devient souvent plus contraignant que le droit européen par l'introduction de seuils plus exigeants, d'obligations renforcées, ou de restrictions par rapport à la latitude ouverte par le texte européen.

Second cas de figure : un texte européen d'harmonisation maximale laisse aux États membres une option. Notre pays a tendance à en faire un usage défavorable aux entreprises, soit en l'utilisant de manière contraignante, soit en n'en faisant pas usage, soit en adoptant un périmètre d'application plus large que celui retenu par la règle européenne.

On trouve aussi des dispositions nationales introduites à l'occasion de la transposition ; ce sont des passagers clandestins. Elles peuvent étendre la portée de la règle européenne, y compris à des activités ou des opérateurs que celle-ci avait exclus de son champ d'application, voire même introduire des obligations sans lien avec le texte européen.

Enfin, il y a des cas où des obligations nationales déjà existantes sont maintenues lors de la transposition, au risque de créer des redondances, ou des conflits de détail entre les textes, qui font travailler les juristes.

L'examen attentif des contributions reçues permet de conclure que la plupart des surtranspositions sont assumées. Le Parlement ou le Gouvernement, selon le cas - même si, pour le Parlement, c'est souvent faute d'information - reconnaît sa volonté d'aller plus loin que les exigences européennes. La surtransposition sert à imposer, ou à maintenir au plan national, un standard que la France n'a pas pu imposer au plan européen. Que ce soit en matière de santé et de sécurité au travail, de préservation de l'environnement, de protection de la biodiversité ou des consommateurs, de la transparence de l'action publique, l'ambition française dépasse souvent le compromis européen.

Bien souvent, les surtranspositions qui en résultent desservent nos entreprises, sans pour autant protéger les Français, puisque les marchandises en provenance du reste de l'Union circulent librement sur notre territoire.

Dans la balance des risques, les conséquences économiques de ces surtranspositions ne sont pas toujours - et même rarement - bien pesées. La Charte de l'environnement invite pourtant à concilier la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. Quant au principe de précaution, le président Bizet a fait voter par le Sénat, en 2014, une proposition de loi affirmant que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation et précisant que les mesure de précaution doivent être prises à un coût économique acceptable. Or, dans bien des cas, l'impact économique de la surtransposition n'est pas même évalué. Les recommandations des scientifiques - car nous sommes au pays des experts - sont reprises telles quelles - alors que nous savons bien qu'elles peuvent varier en fonction de l'auteur de la commande... sans prise en compte de leurs conséquences pour l'emploi, voire sans souci de leur applicabilité dans les entreprises. Ainsi, des constructeurs aériens, qui ne peuvent pas respecter certaines normes vu le grand nombre de pièces concernées.

Dernière remarque : lorsque la surtransposition alourdit les charges de certaines entreprises, tous les opérateurs ne sont pas perdants. C'est ainsi que, par exemple, les obligations de mise en conformité des installations ou de contrôle légal des comptes donnent du travail à d'autres entreprises ou à d'autres professionnels. La norme, on le sait, sert aussi à entretenir la machine économique. On le voit bien avec les investissements qu'on impose aux maires et qui servent l'industrie du BTP.

Je vous propose tout d'abord de poser un principe cardinal : toute surtransposition susceptible de nuire aux intérêts économiques de la France, de ses filières industrielleset de ses entreprises devrait être écartée. Ce n'est certes pas la doxa, dans un pays où l'économie est traditionnellement administrée par l'État, bien loin de la libre entreprise que nos concurrents ont adoptée depuis longtemps. Ce principe introduit les 26 recommandations du rapport.

Le premier ensemble de recommandations porte sur le renforcement de la participation de la France aux négociations européennes. Cela vaut pour le Gouvernement, les administrations, le Parlement et le monde économique. Cette participation doit être plus active et plus efficace pour vendre le modèle français lorsque celui-ci est pertinent. Et s'ils n'y arrivent pas, il faut que nos représentants à Bruxelles expliquent pourquoi. Une telle approche permettrait d'éviter que la surtransposition ne soit la session de rattrapage des insuffisances de la présence française au niveau européen. La France, nous le savons, brille par sa faible présence dans toutes les instances à Bruxelles.

Les outils de cette participation, et leur pratique, sont décrits dans le rapport. Plus particulièrement, il est nécessaire que le Gouvernement réponde aux consultations européennes, s'implique dans la procédure de « comitologie » et associe plus étroitement le monde économique aux négociations sur les actes qui sont adoptés dans ce cadre. Il est également indispensable de développer une véritable stratégie d'influence, comme l'Allemagne et le Royaume-Uni ont su le faire depuis longtemps, au sein des comités de normalisation européens en vue d'y faire valoir les procédés de fabrication industrielle français.

Notre Parlement, quant à lui, doit être en mesure de jouer pleinement son rôle. Pour cela, il lui faut disposer des fiches d'impact en temps et en heure, échanger régulièrement avec le Gouvernement sur le suivi des résolutions européennes qu'il a adoptées et anticiper ainsi les enjeux de la transposition.

Toujours en amont, plusieurs améliorations sont à demander à la Commission européenne qui élabore les propositions d'actes. D'abord, elle doit veiller à utiliser le bon instrument juridique - directive ou règlement - dans le respect des critères définis par les traités, ce qui permet d'encadrer plus précisément les contours de la future transposition. Elle prend en outre trop d'actes d'exécution et d'actes délégués, et le choix des experts est fait dans l'opacité. Ensuite, la Commission doit poursuivre son effort de simplification du droit européen, afin de le rendre plus aisément transposable et plus facilement applicable par les entreprises. Enfin, elle doit renforcer les études d'impact afin qu'elles prennent mieux en compte les incidences des propositions pour les petites et moyennes entreprises. La Commission devrait en particulier relancer les tests PME au niveau européen pour évaluer directement avec les entreprises les conséquences d'une nouvelle réglementation.

Enfin, il me semble que la transposition doit être anticipée en France dès la perspective d'une discussion d'un projet de texte au niveau européen, c'est-à-dire avec plusieurs années d'avance. Le Conseil d'État devrait ainsi être saisi en amont pour évaluer les difficultés juridiques éventuelles. Les équipes ministérielles de transposition devraient être désignées dès cette phase, afin qu'elles dialoguent avec les équipes de négociation. Pour l'instant, l'équipe qui discute avec les instances européennes n'est pas la même que celle qui transposera, celle-ci n'est pas désignée à ce stade.

La deuxième série de recommandations concerne la phase de transposition.

Tout d'abord, les dispositions résultant de la transposition d'un acte européen devraient être regroupées dans un même chapitre, dont l'intitulé les désigne comme telles, ou dans des véhicules législatifs dédiés à cet exercice. Ensuite, l'étude d'impact doit justifier toute mesure de sur-transposition, qui doit y être désignée comme telle, y compris lorsqu'elle s'inscrit dans le cadre des options ouvertes par le texte européen. Les conséquences économiques de ces mesures devraient en outre faire l'objet d'une évaluation systématique, quantifiant leurs effets en fonction de la taille des entreprises et des filières concernées.

L'expérimentation en cours, qui confie à notre commission des affaires européennes le soin de formuler des observations sur la transposition d'actes européens, me paraît devoir être pérennisée. Elle constitue en effet un exercice d'alerte utile qui permet à la commission saisie au fond de bénéficier d'un rappel de l'historique des discussions européennes sur le texte à transposer, d'une identification des dispositions de sur-transposition et, quand cela est possible, d'éléments de droit comparé. Il est en effet important que les filières françaises puissent être traitées de la même manière que leurs principales concurrentes.

La question des ordonnances mérite une attention particulière. Les habilitations demandées encadrent très peu les principaux choix qu'implique la transposition, en particulier au regard de la compétitivité des entreprises françaises. Au moment où une habilitation lui est demandée, le Parlement ne dispose souvent pas des éléments utiles pour procéder à un tel encadrement, ce qui laisse une forte marge de manoeuvre aux services de l'État, et cela sans aucun contrôle ultérieur par le Parlement, dans la mesure où l'examen du projet de loi de ratification est très rarement inscrit à l'ordre du jour. De manière plus générale, il semble que la question de la ratification des ordonnances devrait être réexaminée dans le cadre des réflexions constitutionnelles en cours. Si nous votons chaque année une cinquantaine de lois, le Gouvernement prend aussi chaque année une quarantaine d'ordonnances. Or celles-ci, qui résultent d'une délégation par le Parlement de son pouvoir législatif, ne doivent pas échapper pour autant à son contrôle. D'ailleurs, lorsque nous déplorons le poids des normes devant un public averti, il arrive qu'on nous le fasse remarquer.

Nombre de surtranspositions, on l'a vu, résultent de dispositions réglementaires, de circulaires, voire de pratiques administratives injustifiées et parfois divergentes. Ces sur-transpositions doivent être clairement annoncées au Parlement lors de l'examen du projet de loi et leurs conséquences, en particulier pour les filières concernées et les opérateurs économiques, doivent être évaluées.

Toute transposition doit en outre s'accompagner de la suppression des dispositions de droit interne préexistantes auxquelles le cadre européen harmonisé a vocation à se substituer.

La troisième série de recommandations concerne le traitement du stock des sur-transpositions existantes, et en particulier, celles qui portent atteinte à la compétitivité des entreprises françaises. Cette démarche comporte une phase d'inventaire, à laquelle les entreprises doivent être pleinement associées. C'est dans cette logique que s'inscrit la consultation organisée par la délégation aux entreprises et la commission des affaires européennes. Le Trésor a réalisé un premier exercice sectoriel dans le cadre de la préparation du projet de loi dit Pacte pour ce qui est du droit financier. Un autre exercice, plus large semble en cours, mais le rapport annoncé par le Premier ministre pour le 1er mars ne semble pas finalisé. Il faudra qu'il soit communiqué au Parlement.

En outre, il me paraîtrait utile de créer, au sein du Sénat, un groupe de travail dédié à l'identification des surtranspositions préjudiciables aux entreprises, qui associerait les professionnels et les administrations concernés.

Ces démarches doivent toutes tendre à résorber les surtranspositions dont le maintien est pénalisant, en particulier pour les petites ou les nouvelles entreprises. Pour cela, il ne faut pas méconnaître le coût éventuel d'un nouveau changement réglementaire. Il faut aussi prendre en compte les perspectives d'évolution de la règle européenne. Mais dans certains cas, l'écart entre la norme européenne et notre surtransposition est tel - de un à cinq... voire à vingt ! - que les obligations européennes ne se rapprocheront sans doute jamais des actuels niveaux d'exigence français.

Si le chantier est très vaste, la surtransposition est un mal français qu'il convient de combattre avec détermination. Il est indispensable que le Gouvernement et le Parlement fassent preuve en la matière d'une volonté politique forte et constante, pour contrer des pratiques anciennes ancrées dans une tradition d'économie administrée. Il en va en effet de la compétitivité de nos entreprises, du maintien et du développement de filières industrielles qui ne devraient pas être pénalisées par des contraintes que leurs concurrents ne connaissent pas.