Notre mission d'information poursuit ses travaux avec l'audition de M. Édouard Guillot, conseiller pour les affaires européennes à l'Assemblée des départements de France, que préside M. Dominique Bussereau. M. Guillot a l'amabilité de remplacer M. Alain Cadec, Président du conseil départemental des Côtes d'Armor, qui est malheureusement souffrant.

Créée en 1946, l'Assemblée des départements de France (ADF) est une association pluraliste qui réunit les présidents des 103 collectivités adhérentes, dont 101 départements. Parmi ses missions, elle représente les départements auprès des pouvoirs publics nationaux et européens, offre un lieu d'échanges d'expériences et de bonnes pratiques pour les élus et les techniciens départementaux, et constitue un lieu de confrontation d'idées et d'élaboration de positions communes sur les grands dossiers nationaux.

Notre mission d'information a précisément pour objet de dresser un bilan de l'utilisation des fonds européens en France. Ces fonds, dont la gestion est désormais déléguée aux régions, illustrent la politique de cohésion de l'Union européenne et contribuent directement au développement de nos territoires.

L'ADF s'intéresse tout particulièrement aux difficultés et aux questions que les départements rencontrent ou se posent pour ensuite formuler des propositions d'amélioration de ces dispositifs, à commencer par le Fonds social européen (FSE). Le contexte est marqué par des débats sur la continuité de la politique de cohésion de l'Union européenne. À ce titre, l'ADF est appelée à se mobiliser pour arrêter sa position sur l'orientation des fonds européens structurels et d'investissement après 2020, et du FSE en particulier.

Du point de vue de l'ADF, quelle appréciation portez-vous sur le transfert aux régions de la gestion des fonds européens ? Ce transfert a-t-il eu des conséquences sur les départements ? Où en est la programmation en cours, en particulier pour le FSE ? La situation de notre pays est-elle vraiment caractérisée par une sous-utilisation chronique des fonds européens ou l'analyse est-elle à nuancer ? Considérez-vous que les départements disposent des compétences nécessaires, notamment en ressources humaines, pour utiliser au mieux les fonds européens ? Par ailleurs, quelle appréciation portez-vous sur les propositions de la Commission pour le prochain cadre financier pluriannuel, en particulier en termes de simplification ? Comment pourrait-on améliorer la gestion des fonds européens ? Voici quelques-unes des questions qui intéressent notre mission d'information.

Cette mission est née de l'interrogation de nos collègues du groupe Les indépendants - République et Territoires, sur la consommation des fonds européens, à la suite d'interpellations sur les territoires et d'articles de presse faisant état de leur sous-consommation. Au fur et à mesure de nos auditions, nous constatons que, plutôt qu'une sous-consommation, l'enjeu réside dans les difficultés rencontrées dans leur utilisation. Notre travail arrive à un moment opportun en raison de la négociation en cours du nouveau cadre financier, mais aussi des réflexions actuelles sur une modification de l'organisation française de la gestion des fonds européens.

Nous vous avons adressé un questionnaire qui peut constituer le « fil conducteur » de votre intervention. Je vous propose de vous donner la parole pour un propos liminaire d'une quinzaine de minutes, puis j'inviterai mes collègues, en commençant par notre rapporteure, Colette Mélot, à vous poser des questions.

Cette audition fera l'objet d'un compte rendu publié.

Tout d'abord, je tiens à vous remercier de bien avoir voulu m'auditionner en l'absence du Président Cadec, souffrant aujourd'hui.

Au premier abord, on pourrait être tenté de croire que les fonds européens ne concernent pas directement les départements. Mais le FSE représente, hors revenu de solidarité active, 20 % en moyenne des budgets insertion des départements, voire au-delà de 30 % dans certains d'entre eux. Ce fonds est donc un apport considérable pour nos collectivités territoriales.

Vous m'interrogiez sur une modification de l'organisation française de la gestion des fonds européens. Selon les échos que nous avons eus de la direction générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), la répartition actuelle de la gestion française du FSE serait maintenue dans la prochaine programmation. L'État conserverait l'autorité de gestion d'une part du FSE. Il continuerait ainsi à piloter, en partenariat avec les départements, l'axe 3 du FSE relatif à l'inclusion.

Les départements sont en effet organismes intermédiaires pour le compte des directions régionales des entreprises, de la concurrence, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) pour cet axe 3. Les relations des départements avec les DIREECTE sur ce sujet sont d'ailleurs plutôt bonnes et constituent un exemple type d'un partenariat département-État fonctionnant bien - ce qui n'est pas si courant que cela.

Les DIREECTE fixent des objectifs aux départements : nombre de participants à des programmes d'inclusion, taux de programmation, etc. En outre, elles définissent également le nombre de contrôles qu'elles devront effectuer sur les actions menées par le département.

Outre le FSE, les départements bénéficient aussi des autres fonds, comme le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) ou le Fonds européen de développement régional (FEDER). Ainsi, le département de l'Aude mène actuellement une politique de valorisation culturelle de ses citadelles cathares. À ce titre, il bénéficie d'un financement du FEDER. En ce qui concerne le FEADER, le département du Calvados anime un groupe d'action locale dans le cadre du programme LEADER. Les départements embrassent donc l'ensemble des fonds de la politique de cohésion.

Les objectifs de la politique de cohésion sont-ils adaptés à la France ? Pour les départements, ce ne sont pas tant les objectifs que les moyens pour leur mise en oeuvre qui posent problème. Ainsi, le futur cadre pluriannuel élargit le FSE en FSE +. Or, il est pour nous inconcevable que l'élargissement du périmètre d'action, amenant dans certains cas les départements à traiter de thématiques inédites, se fasse sans augmentation corrélée des moyens. Cette demande figure dans notre avis technique sur le budget européen, que nous avons publié en février dernier.

En outre, nous avons également demandé au titre de la prochaine programmation que 6 % du FEDER soit consacré au développement des zones non urbaines.

Le bilan du partenariat entre l'État et les départements pour la gestion du FSE est plutôt bon. Les départements ont globalement atteint les objectifs que leur ont fixés les DIREECTE. Ils ont même sensiblement dépassé les objectifs fixés par l'État sur les deux autres axes du programme opérationnel national. Les départements sont donc performants. Nous avons interrogé en interne nos membres sur le taux de programmation du FSE. Il est en moyenne de 80 %.

Les relations avec les régions sont plutôt bonnes dans le cadre du FEDER. Il faudra toutefois analyser si les problèmes rencontrés par les régions, notamment sur le programme LEADER, sont conjoncturels ou pérennes.

Par rapport au système antérieur, quels sont les avantages et inconvénients du système actuel de gestion ? Vous indiquez que vos relations avec l'État et avec les régions sont bonnes. Le transfert de la compétence de gestion des fonds européens aux régions a-t-il été un bon choix ?

Nous travaillons principalement avec l'État, dans le cadre du FSE. Pour les autres fonds, nous souhaiterions être mieux associés à leur gouvernance - je pense notamment au FEDER et au FEADER. En effet, même si, pour ces derniers, le département intervient plutôt en aval en tant que porteur de projets, beaucoup de départements, à l'instar du Calvados, seraient prêts à se mobiliser davantage afin d'animer des groupes d'action locale (GAL). Or, cela dépend aujourd'hui du bon vouloir de l'autorité régionale. Nous avons ainsi émis la préconisation d'une meilleure association des départements à la définition des programmes opérationnels régionaux. En effet, certains départements sont les interlocuteurs privilégiés des zones rurales. Or, aujourd'hui, la plupart des départements ne sont pas consultés ou font au mieux partie des comités de suivi. Mais ils ne sont pas impliqués dans l'élaboration du programme opérationnel, qui détermine pourtant la marche à suivre pour les années suivantes.

Pouvez-vous revenir sur le rôle du département du Calvados pour le programme LEADER ?

Le Calvados anime le GAL. C'est le seul département à le faire. D'autres départements souhaiteraient faire de même, mais cela dépend du bon vouloir de l'autorité de gestion.

Le département porte-t-il le GAL ?

Je n'ai pas bien compris la situation : est-ce le département qui a candidaté au programme LEADER ou apporte-t-il son ingénierie afin de soutenir une action LEADER sur un territoire ?

Le département apporte son ingénierie. Dans ce cadre, il anime le GAL, alors que, la plupart du temps, lorsqu'un département fait partie d'un GAL, il n'est pas animateur, mais simple partenaire.

Le FSE est un cas d'école intéressant. J'ai connu l'époque où le FSE était peu ou mal utilisé. C'était l'un des fonds qui avait le moins de succès. Je serais intéressé de savoir pourquoi cela ne fonctionnait pas à l'époque et fonctionne maintenant. En effet, le FSE peut servir d'exemple pour d'autres fonds. Je me souviens qu'à l'époque, chaque association d'insertion essayait de présenter un dossier pour obtenir des fonds du FSE, sans succès, en raison de la complexité de la procédure.

L'une des raisons de cette évolution est la clarification du rôle des collectivités. Le FSE est dévolu à un acteur social. Or, le département s'est affirmé depuis 10-15 ans comme la collectivité du secteur social. Il y a donc une mise en cohérence entre, d'une part, la politique de cohésion, et, d'autre part, la répartition nationale des compétences des collectivités. On constate une forte progression de l'implication des départements : en effet 78 d'entre eux sont organismes intermédiaires. Il existe quatre possibilités pour les départements pour la gestion du FSE : ils peuvent être organisme intermédiaire unique, organisme intermédiaire en partenariat avec les Plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE), créer un organisme intermédiaire pivot - une structure incluant les PLIE -, ou encore décider de ne pas être organisme intermédiaire. 78 ont fait le choix d'être organismes intermédiaires et, malgré le manque de moyens et d'ingénierie, ils réussissent à atteindre les objectifs ambitieux qui leur ont été fixés. Ils réussissent d'ailleurs mieux que l'État sur les objectifs qu'il s'est lui-même assigné.

Le futur FSE + va inclure d'autres fonds, notamment dans le domaine de la pré-insertion. L'action du département sera donc plus large. Or, pour les départements, il n'est plus possible de se contenter des seuls moyens dévolus au FSE dans le cadre actuel. Les départements souhaitent par ailleurs que la part du FSE inclusion soit portée à 40 % des crédits alloués au FSE.

La réussite des départements dans l'utilisation du FSE tient à plusieurs raisons. Les départements disposent désormais d'une expérience permettant de diminuer les dysfonctionnements rencontrés et de corriger les erreurs faites. En outre, la consécration du département en tant qu'acteur social a permis une mise en cohérence de la politique européenne et de l'organisation nationale.

Je souhaite revenir sur l'articulation entre les régions et les départements. Nous avons auditionné Régions de France. J'ai senti la volonté de disposer de plus de responsabilités encore, et notamment de se voir transférer la compétence de gestion d'autres fonds que ceux sur lesquels elles exercent actuellement leur autorité. Comment qualifieriez vos rapports avec les régions ? Comment les envisagez-vous pour une meilleure efficacité des fonds et une meilleure répartition des rôles ?

Il s'agit d'une question politique sensible. Ce que je peux vous dire, c'est que nous travaillons bien avec l'État. Dès lors, pourquoi changer le mode de fonctionnement ? Certes, il est normal que les régions aient envie de disposer de plus de responsabilités - c'est d'ailleurs cohérent avec la dynamique impulsée par l'Union européenne qui s'appuie sur les grandes régions. Mais nous constatons que le partenariat actuel avec l'État fonctionne bien. En outre, la DGEFP n'est pas favorable à une reprise en main par les régions de l'ensemble des fonds, certainement échaudée par les difficultés rencontrées dans certains programmes.

Nos relations avec les régions sont bonnes. Toutefois, nous pensons que les régions gagneraient en efficacité en consultant davantage les départements en amont, lors de l'élaboration et de la préparation des programmes opérationnels régionaux. Ce sont d'ailleurs les regrets exprimés par nos présidents de départements : « Les relations avec les régions sont bonnes, mais si seulement on pouvait être mieux écoutés lors de la préparation des programmes »...

Cette volonté des régions de disposer de plus de responsabilités dans la gestion des fonds ne serait-elle pas motivée par des compétences des départements à géométrie variable, dans l'aide à la constitution d'un dossier ? En effet, on sait que les règles à respecter sont extrêmement techniques et rigoureuses. Tous les départements disposent-ils en interne - ou en faisant appel à un prestataire externe - des compétences nécessaires pour constituer et faire aboutir un dossier de demande de fonds européens ? L'existence de différences entre les départements pourrait motiver les régions disposant en interne de l'ingénierie nécessaire.

On constate, ces dernières années, une réelle montée en compétence des départements. D'ailleurs, 78 d'entre eux ont fait le choix d'être organismes intermédiaires pour le FSE. Pour une très large majorité, les départements ont la capacité d'assumer eux-mêmes la mission d'animation du FSE. D'ailleurs, le taux de programmation moyen est de 80 %. Pour certains programmes, il atteint 100 %. Enfin, on constate entre départements d'une même région une vraie entente. Ainsi, dans le Nord ou en Occitanie, ils partagent leur ingénierie, permettant une très forte efficacité.

On constate un renforcement du poids des régions après la loi NOTRe. Finalement, n'y a-t-il pas de leur part une volonté de piloter la politique départementale et régionale ?

Je ne vais pas interpréter la position des régions. Mais elles sont légitimes à demander plus de responsabilités dans une Union européenne où les politiques s'appuient sur les grandes régions. C'est une tendance généralisée, même s'il peut persister des niveaux infrarégionaux dans la politique européenne, comme en témoigne la reconnaissance dite « NUTS 3 » (nomenclature des unités territoriales statistiques), c'est-à-dire des territoires ayant une population comprise entre 100 000 et 800 000 habitants.

Les départements se sont fortement engagés dans l'utilisation du FSE. En effet, ce fonds correspond à leurs compétences. Mais, pour les autres fonds, les départements ont également un rôle à jouer en raison de leur compétence en matière de solidarité territoriale. Faudrait-il que les départements soient davantage partie prenante tout au long de la mise en oeuvre des programmes sur l'ensemble des fonds, au nom de cette compétence de solidarité territoriale ? Quelles sont vos propositions précises à ce sujet ?

Certains départements font partie des comités de suivi. Cela dépend des territoires. Nous estimons que les départements ont un rôle à jouer, de la préparation jusqu'au contrôle final de la mise en oeuvre des fonds. Pour le FEDER, le département est un des acteurs essentiels du programme INTERREG. Aujourd'hui, nous sommes inquiets pour l'avenir de ce programme dans le prochain cadre financier.

La prise en compte des départements dépend de l'entente entre la région et les départements. Dans les Hauts-de-France, l'entente entre l'exécutif régional et les exécutifs départementaux est excellente, et la région associe facilement les départements dans l'utilisation de tous les fonds européens.

Selon vous, existe-t-il des régions qui auraient délégué des compétences en matière de gestion des fonds aux départements ?

Pas à ma connaissance.

En ce qui concerne le numérique, la région Nouvelle-Aquitaine a contractualisé avec les départements : soit ces derniers intègrent un syndicat numérique régional, soit ils peuvent développer leur propre plan de développement du numérique. Dans ce cas, le département est amené à gérer la partie FEDER dédiée au plan numérique, à la place de la région.

Nous n'avons pas eu de remontées à ce sujet. Pourtant, nous sollicitons beaucoup les départements ces derniers temps. Aussi, s'il y a des initiatives en ce sens, sont-elles rares.

Selon les informations dont vous disposez, y-a-t-il une différence entre les régions fusionnées composées d'un nombre important de départements et les régions qui n'ont pas fusionné ? En effet, on peut légitimement penser que les relations entre la région et les départements sont plus faciles lorsque ces derniers sont trois ou quatre, par rapport à un territoire régional comprenant douze départements.

Les clivages que nous constatons ne sont pas liés à la fusion des régions, mais à la qualité des relations des exécutifs départementaux avec les exécutifs régionaux. La région Hauts-de-France est un cas d'école.

Certains départements ont-ils mis en place des structures d'information, d'accompagnement des communes, des intercommunalités ou des particuliers ? Selon vous, à quel niveau doit être mise en place une ingénierie afin de soutenir les porteurs de projets ?

Les départements ont très souvent des services dédiés aux affaires européennes. Ce sont les interlocuteurs privilégiés des particuliers et des communes en matière de portage de projet. Parfois, cet accompagnement peut être effectué par leur service financier. Dans tous les cas, la solution interne est privilégiée. Dans certains cas, les départements ont créé une agence technique départementale.

Tous les départements ont-ils mis en place un service d'aide aux porteurs de projets ?

80 à 90 % des départements ont un service dédié à l'Europe. Certains services délèguent cette compétence à la direction des services financiers. Dans d'autres cas, le service gérant les affaires européennes est regroupé avec la direction des relations internationales.

Il me paraît important de renforcer la communication sur ce rôle d'accompagnement que proposent les départements.

Nous sommes en train de relancer un groupe de travail actuellement « dormant ». Dans le cadre de la prochaine programmation, nous avons procédé à un état des lieux de l'utilisation des fonds européens par les départements. En outre, nous allons mettre en place un système de rapporteur tournant, permettant la rédaction tous les un ou deux mois de rapports thématiques, par exemple sur la manière de lever les freins à la coopération transfrontalière.

Avez-vous observé des différences de pratiques, chez nos partenaires européens, dans le cadre de projets transfrontaliers ?

Nous avons peu de retour sur ce sujet. En revanche, nous surveillons avec beaucoup d'attention le projet de la Commission pour le prochain programme INTERREG. La Commission souhaite en effet une délimitation plus stricte des zones éligibles, limitées aux seuls départements frontaliers. Ainsi, les départements non frontaliers mais actuellement bénéficiaires d'INTERREG ne seraient plus éligibles dans la prochaine programmation. Nous souhaitons le maintien du principe des zones fonctionnelles, au détriment des zones ultrafrontalières. Le département de la Moselle est leader en la matière. Il se réclame d'ailleurs du statut d'eurodépartement.

Par ailleurs, le projet de la Commission propose de revenir au principe de l'année N+2 pour les dégagements d'office. Nous sommes opposés à cette modification, qui aurait pour conséquence de revenir au principe du « premier arrivé, premier servi », par peur de ne pas utiliser les crédits dans les délais impartis. Cela peut porter atteinte à la qualité des projets soutenus et serait contraire aux objectifs de la politique de cohésion.

Se pose également la question des modalités de financement de l'assistance technique pour INTERREG. En effet, jusqu'à présent, les porteurs de projets peuvent bénéficier du versement d'avances. La Commission souhaite revenir à un versement forfaitaire en fonction du nombre d'appel à projets. Ainsi, avant d'obtenir des fonds européens, il faudra être en mesure de tout financer. Or, si l'on sollicite ces fonds, c'est justement parce qu'il existe un besoin de financement. À titre d'exemple, le département des Ardennes a procédé à un versement d'avance sur un fonds. Un délai de 28 mois a été nécessaire pour le remboursement. De manière générale, nous craignons un retour à des règles plus strictes pour le programme INTERREG, qui seraient de nature à nuire à la qualité des projets.

La Cour des comptes préconise dans son rapport du 22 mai dernier la mise en place d'un guichet unique État-régions. Quelle appréciation portez-vous sur cette recommandation ?

Il appartient aux régions de se prononcer sur celle-ci. Cette demande ne nous paraît pas essentielle. Nous allons prochainement engager les discussions avec la DGEFP dans la perspective du prochain FSE +. Nous demandons simplement qu'il n'y ait pas à nouveau un bouleversement de l'architecture de gestion des fonds et à être mieux associés dans le suivi des fonds européens, y compris autres que le FSE. Vous le voyez, nos demandes sont ciblées et pragmatiques.

Pour résumer vos propos, vous vous satisfaites de la gestion actuelle du FSE et demandez pour les autres fonds d'être mieux associés en amont à la définition des programmes opérationnels.

Nous nous inquiétons des moyens dont nous disposerons pour mettre en place le FSE + prévu par la prochaine programmation. La portée des actions du FSE + sera élargie. Les départements ne pourront atteindre des résultats satisfaisants que s'ils disposent des moyens adéquats pour mener à bien ces nouvelles actions.

Nous souhaitons en outre que 40 % des crédits soient consacrés à l'axe 3 du FSE (lutter contre la pauvreté et promouvoir l'inclusion), plutôt que les 25 % proposés par la Commission européenne actuellement.

Vous tirez un bilan positif de la gestion du FSE. Quelles seraient toutefois vos pistes concrètes d'amélioration afin de rendre le dispositif plus souple et plus réactif ?

Nous sommes défavorables à la perspective de la réduction de manière uniforme du nombre de services intermédiaires pour le FSE. Il faut maintenir le droit à la différenciation. Par exemple, dans le Nord, le département travaille bien avec les PLIE, alors que, dans d'autres départements, l'articulation est plus difficile. Le FSE de demain doit prendre en compte les différences de situation. En effet, on constate que les départements ont à peu près tous les mêmes résultats - très satisfaisants - en matière d'utilisation du FSE. En revanche, les méthodes utilisées pour y parvenir divergent en fonction des territoires. Le FSE ne doit donc pas avoir une approche uniforme, mais s'adapter aux réalités locales.

Vous avez évoqué avoir procédé à un état des lieux de l'utilisation des fonds. Quelles sont vos conclusions ?

Nous avons obtenu des réponses de la part d'une trentaine de départements. Il s'agit d'une étude quantitative portant sur des sujets variés : la certification, les publics concernés, la part de FSE utilisée par les départements, la liste des projets menés par les départements pour le FSE, le FEDER, le FEADER, etc. Nous vous transmettrons ce document. Je me suis rendu compte, lorsque j'ai pris mon poste, que nous n'avions procédé à aucun état des lieux - les seuls disponibles étaient ceux réalisés par les administrations centrales - et que, d'une manière générale, les départements communiquaient trop peu sur les fonds européens et leur utilisation. J'ai ainsi souhaité faire mieux connaître l'action des départements et de l'Union européenne. En effet, les départements ont cofinancé 1,2 milliard d'euros des 2,5 milliards d'euros de projets dépensés. Pour le FSE, le taux de cofinancement des départements est de 43 %. En outre, ce fonds représente de 15 % à 20 % des budgets départementaux d'insertion, hors RSA.

Nous allons réaliser, à partir de septembre, une série de travaux précis sur les fonds européens. L'objectif est d'arriver d'ici trois ans à un catalogue de propositions.

Votre poste est-il une création récente ?

Il est ancien, mais le groupe « Europe » a été recréé il y a deux ans, et les travaux ont repris il y a un an. Les départements font, depuis peu, des fonds européens un centre d'intérêt réel.

Disposez-vous d'exemples de difficultés rencontrées par les départements lors de contrôles ou de l'audit final ? Certains porteurs de projets ont-ils dû rembourser les aides versées ?

J'ai eu peu de retours à ce sujet. Toutefois, je sais que le département de La Réunion a dû rembourser une partie des fonds FEAMP versés à la suite d'un contrôle de la commission interministérielle de coordination des contrôles, sur un projet de l'Association réunionnaise interprofessionnelle de la pêche et de l'aquaculture (ARIPA). Il ne s'agissait pas d'une fraude, mais le dossier a été confronté à un changement des critères d'attribution en cours d'instruction.

Sera-t-il possible de réutiliser ces fonds ?

Pour moi, ces fonds sont malheureusement perdus.

La réunion est close à 16h15.